CC BY
115
УДК 349.6
ПРАВОВАЯ ОХРАНА ЛЕСОВ И ВОД:
ПУТЬ К РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ ГРАЖДАН НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ*
© 2010 А. А. Ялбулганов
профессор каф. финансового права ГУ ВШЭ, докт. юрид. наук, профессор, руководитель магистерской программы «Административное и финансовое право» e-mail: [email protected]
Курский государственный университет
Обеспечение конституционного права на благоприятную окружающую среду должно составлять основу государственной экологической политики. Вопросы реализации права на благоприятную окружающую среду и защиту населения от вредного воздействия загрязняющих веществ при сбросе их в воду, при захоронении твердых промышленных отходов, включая захоронения радиоактивных веществ на землях лесного фонда, и являются объектом исследования в представленной статье.
Ключевые слова: право на благоприятную окружающую среду, право общего водопользования и лесопользования, охрана вод, охрана лесов.
Охрана лесов и водных объектов - задача актуальная и в нынешних условиях архиважная. Достаточно ли правовых механизмов в решении этих вопросов? На первый взгляд законодатели сделали все, что зависит от них: принят Лесной кодекс РФ (далее - ЛК РФ1), Водный кодекс РФ (далее - ВК РФ2). В обоих кодифицированных актах больше половины или около половины содержащихся в них норм являются природоохранными и предусматривают рациональное и бережное использование природных ресурсов. Обоими кодексами предусмотрена ответственность за нарушение лесного и водного законодательства.
Однако есть одна характерная черта, объединяющая оба эти кодекса, -нормативно-содержательное усиление договорных, гражданско-правовых норм. Естественно, возникает вопрос, стоит ли опасаться возросшей роли договорных и арендных отношений в пользовании лесами и водными объектами. На первый взгляд такого рода преобразования характерны для цивилизованных стран с рыночной экономикой. Понятно, что для России на данном этапе исторического развития такое положение вещей не будет благоприятствовать эффективной защите вод и лесов. К сожалению, все охранительные нормы в этих кодексах создают лишь фон, имитируют природоохранные усилия и одновременно образуют круговую защиту, броню для договорных, «рыночных» норм. Складывается впечатление, когда знакомишься с нормами этих кодексов, что определенные силы стремятся как можно быстрее получить от их использования мгновенные, если не миллиардные, то как минимум миллионные блага в денежных измерениях. Еще раз хочу отметить, что, несмотря на объемность охранительных норм, они потерялись и на первый план вышли договорные
Индивидуальный исследовательский проект 10-01-0160 выполнен при поддержке программы «Научный фонд ГУ - ВШЭ»
и арендные отношения при использовании лесов и вод - аренда лесных участков, их купля-продажа, перевод земель из категории лесных в нелесные с последующим их переводом в земли, например, населенных пунктов, предоставление водных объектов для интенсивного использования, размытость понятия земель водоохранных зон и т. д. Во многом эти кодифицированные акты представляются «произведениями», требующими доработки и совершенствования. Возникает вопрос, можно ли оба кодекса отнести к кодифицированным законодательным актам.
ЛК РФ имеет много особенностей, одним из которых является отсылка к большому числу федеральных законодательных актов. Причем данная отсылка в первом случае не персонифицирована, а называется только отраслевая
3 4 Т1
принадлежность , а во втором случае перечисляются конкретные законы . В целом, с учетом принятых в целях реализации норм ЛК РФ различных подзаконных нормативных правовых актов, правил и других документов, вопросы регулирования лесных отношений приобретают громоздкий характер. Или другая ситуация. В статье 2 ЛК РФ, названной «Лесное законодательство», собственно лесному законодательству посвящена лишь одна часть из шести. Остальные части статьи посвящены не лесному законодательству, а различным подзаконным актам, регулирующим лесные отношения. По справедливому замечанию проф. А. Н. Козырина, статью, исходя из ее содержания, следовало бы назвать «Лесное законодательство и иные правовые акты, регулирующие лесные отношения». Отмеченное несоответствие следует отнести к существенным недочетам юридико-технического характера, подлежащих устранению в процессе дальнейшей работы над лесным законодательством5.
Представление лесного законодательства в виде открытого списка законодательных актов обусловлено, скорее всего, отсутствием в Лесном кодексе РФ определения лесных отношений - предмета лесного законодательства. Отсутствие такого определения - серьезный изъян современного российского лесного законодательства, который, с одной стороны, препятствует эффективной систематизации лесного законодательства, прежде всего из-за отсутствия определения предмета правового регулирования, а с другой стороны, способен привести к многочисленным проблемам правоприменения, вызванным коллизией норм лесного законодательствао и норм «непрофильных» отраслей законодательства, регулирующих смежные с лесными отношения (гражданские, земельные, налоговые, административные и другие). Без законодательно закрепленного определения предмета регулирования лесного законодательства становится трудно установить, какое законодательство является специальным, а какое - общим при регулировании отношений по рациональному использованию, охране, защите и воспроизводству лесов, повышению их экологического и ресурсного потенциала. Заметим, что в ранее действовавшем Лесном кодексе РФ 1997 года законодатель предпринял попытку определить цели и задачи лесного законодательства (преамбула и статья 2 ЛК РФ 1997 года), а также его предмет - лесные отношения (статья 5).
Принятие и вступление в силу нового ЛК РФ вызвало много споров относительно его основополагающих положений и институтов. Особенно актуальными оказались вопросы собственности на леса и определение леса через понятие лесного участка. Пожалуй, самой оригинальной в ЛК РФ является статья 7. В ней предпринята попытка дать определение лесному участку, причем не совсем удачная. В итоге лесной участок определяется через земельный участок и как разновидность земельного участка. Согласно статье 8 ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (п.1), а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством (статьи 15 - 19 Земельного кодекса РФ). Таким образом,
определение правового статуса лесного участка осуществляется через земли лесного фонда. Во всяком случае, основополагающим является статус земельного участка. Необходимо обратить внимание и на некоторые положения Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» для более осмысленного понимания рассматриваемых норм. В частности, согласно этому закону установлено, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Назовем это неким страховочным шагом законодателя или запутыванием данных сфер отношений. В свою очередь, земельные участки могут находиться в собственности граждан и юридических лиц, в государственной и муниципальной собственности. Однако лесные насаждения, отчуждаемые по договору купли-продажи, должны располагаться на лесном участке, находящемся в собственности публично-правовых образований - Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
Теперь немного о Водном кодексе. Вопросы экономного использования водных ресурсов, а также охраны водных объектов регулируется водным законодательством Российской Федерации.
Согласно ВК РФ водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты должны основываться на строго определенных в названном акте принципах, таких как значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека; приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования; платность использования водных объектов; экономическое стимулирование охраны водных объектов. Законодатель, раскрывая суть закрепленных принципов, устанавливает, что регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира. Одновременно водные объекты являются природным ресурсом, используемым человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности.
Следует отметить, что действующее водное законодательство предоставляет благоприятные условия для интенсивного и комплексного развития промышленности, электроэнергетики, промышленного рыбоводства, сельского хозяйства и т.д. по режиму водопользования; использования водных объектов для сплава древесины, сброса сточных и дренажных вод, хозяйственно-бытового водоснабжения, для разведки и добычи полезных ископаемых и т.д. Для того чтобы удостовериться в этом, достаточно обратиться, прежде всего, к нормам Водного кодекса РФ. Однако напомним еще раз новеллу ВК РФ - договорные начала водопользования. ВК РФ 2007 года упразднил действовавшее с 1995 г. лицензирование водопользования. С 1 января 2007 г. водные объекты предоставляются в пользование по договору водопользования, заключаемому согласно нормам ст. ст. 12-16 ВК РФ (то есть в рамках договорных гражданских правоотношений), или на основании решения о предоставлении такого объекта в пользование, принимаемого Правительством РФ, исполнительными органами государственной власти или органом местного управления. С учетом данных положений, конечно же, актуальным представляется постановка вопроса об осуществлении реального и эффективного государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов. Важно не допускать злоупотреблений со стороны водопользователей и контролировать осуществление ими мероприятий по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий указанных явлений. Так, статья 11 ВК РФ устанавливает два режима водопользования - предоставление водных объектов в
пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование. Во втором случае предполагается предоставление в безвозмездное (бесплатное) пользование. На основании решений о предоставлении водных объектов в пользование водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предоставляются в пользование для орошения земель
сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ); полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными и др. Не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для рыболовства, рыбоводства, охоты; осуществления традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации; санитарного, карантинного и другого контроля; охраны окружающей среды, в том числе водных объектов; научных, учебных целей; разведки и добычи полезных ископаемых, строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек; полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными.
Водные объекты могут использоваться для целей питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения, сброса сточных вод и (или) дренажных вод, производства электрической энергии, водного и воздушного транспорта, сплава древесины и иных целей. Для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В границах прибрежных защитных полос, наряду с другими ограничениями, запрещаются: распашка земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.
Пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации, а при определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов. Принцип платности водопользования является фундаментальным для российского водного права. Нововведения последних лет в правовом регулировании платежей за пользование водными ресурсами связаны с внесением водного налога в Налоговый кодекс РФ в 2004 году и вступлением в силу нового Водного кодекса РФ в 2007 году. В итоге сложилась двойственная ситуация: с одной стороны - водный налог, характеризуемый как налоговый платеж, закрепленный в Налоговом кодексе РФ, и с другой - плата за пользование водными объектами, введенная Водным кодексом РФ, характеризуемая, в свою очередь, как неналоговый платеж и сконструированная на договорных началах. Договором водопользования предусматривается плата за пользование водным объектом или его частью.
Основополагающее начало при пользовании водными объектами - то, что любые виды водопользования не должны наносить ущерб окружающей среде6.
Если же попробовать завершить статью на оптимистической ноте, то можно сказать, о том, что необходима координация всех ветвей власти и общества в целом (в лице экологических и иных общественных движений и организаций, научного сообщества, не ангажированных федеральных, региональных и местных средств массовой информации) в вопросах охраны и рационального использования природных ресурсов. Конечно, необходима и политическая воля , особенно когда требуется разрубить коррупционный узел при формировании таковых отдельными представителями государственных органов исполнительной власти всех уровней, правоохранительных , таможенных органов с бизнесменами «природопользователями» в деле варварского и незаконного использования природных ресурсов. В то же время во всех случаях вопросы рационального использования и охраны лесов и вод, право граждан на общее лесопользование и водопользование должны выполняться беспрекословно. И сами граждане, и иные пользователи должны осознавать ответственность перед обществом за бережное отношение к природе и ее ресурсам.
Библиографический список
Водный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ.
05.06.2006. № 23. ст. 2381.
Лесной кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ.
11.12.2006. № 50, ст. 5278.
Калиниченко Т.Г. О водном обороте // Законодательство и экономика.2008. №9.
Комментарий к Лесному кодексу РФ // под ред. проф. А. А. Ялбулганова // СПС Консультант Плюс М., 2006.
1 ЛК РФ - всего16 глав, из них 1 и 9 главы частично, а главы 3, 4,5,10,12,15,16 почти полностью регулируют вопросы охраны, защиты, воспроизводства, управления и контроля за использованием лесов. Главы 13-14 регулируют вопросы ответственности и разрешения споров в области использования ,охраны, защиты и воспроизводства лесов. Больше половины статей посвящены вопросам охраны и защиты и совсем немного гражданско-правовым, но именно последние захватили умы всех тех, кто в той или иной мере хотел бы воспользоваться благами лесных ресурсов и лесными участками, иногда значительно больше от разрешенного использования, что не может не приводить к злоупотреблениям.
2 ВК РФ - всего статей 69. Глава 1 «Общие положения»(ст. 1-7.1), Глава 5 «Водопользование» (ст. 3754), Глава 6 «Охрана водных объектов» (ст. 55-67), Глава 7 «Ответственность за нарушение водного законодательства» (ст. 68-69).
3 Например: «...Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности (п.3 ст.6 ЛК РФ)... »
4 Например: «.Гражданам запрещается осуществлять заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации, красные книги субъектов Российской Федерации, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими
средствами в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах"( п.3 ст. 11 ЛК РФ). »
5 См. подробнее: Комментарий к Лесному кодексу РФ / под ред. проф. А. А. Ялбулганова // СПС Консультант Плюс М., 2006
6 См. подробне : Калиниченко Т.Г. О водном обороте // Законодательство и экономика. 2008. №9.
