Научная статья на тему 'Правовая охрана лесов и вод: путь к реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду'

Правовая охрана лесов и вод: путь к реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
718
121
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ПРАВО НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ / ПРАВО ОБЩЕГО ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЯ / ОХРАНА ВОД / ОХРАНА ЛЕСОВ / right to a healthy environment / the right of general water and forest management / water protection / protection of forests

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Ялбулганов А. А.

Обеспечение конституционного права на благоприятную окружающую среду должно составлять основу государственной экологической политики. Вопросы реализации права на благоприятную окружающую среду и защиту населения от вредного воздействия загрязняющих веществ при сбросе их в воду, при захоронении твердых промышленных отходов, включая захоронения радиоактивных веществ на землях лесного фонда, и являются объектом исследования в представленной статье.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

LEGAL PROTECTION OF FORESTS AND WATER: WAY TO ENFORCEMENT OF CITIZENS A HEALTHY ENVIRONMENT

Providing a constitutional right to a healthy environment should form the basis of state environmental policies. Implementation Issues entitled to a favorable environment and protection of the population from the harmful effects of pollutants in their discharge into the water, while disposing of solid industrial waste, including disposal of radioactivity of substances on the lands of forest fund and is the subject of studies of the in the submitted article.

Текст научной работы на тему «Правовая охрана лесов и вод: путь к реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду»

УДК 349.6

ПРАВОВАЯ ОХРАНА ЛЕСОВ И ВОД:

ПУТЬ К РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ ГРАЖДАН НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ*

© 2010 А. А. Ялбулганов

профессор каф. финансового права ГУ ВШЭ, докт. юрид. наук, профессор, руководитель магистерской программы «Административное и финансовое право» e-mail: yalbuganov@mail.ru

Курский государственный университет

Обеспечение конституционного права на благоприятную окружающую среду должно составлять основу государственной экологической политики. Вопросы реализации права на благоприятную окружающую среду и защиту населения от вредного воздействия загрязняющих веществ при сбросе их в воду, при захоронении твердых промышленных отходов, включая захоронения радиоактивных веществ на землях лесного фонда, и являются объектом исследования в представленной статье.

Ключевые слова: право на благоприятную окружающую среду, право общего водопользования и лесопользования, охрана вод, охрана лесов.

Охрана лесов и водных объектов - задача актуальная и в нынешних условиях архиважная. Достаточно ли правовых механизмов в решении этих вопросов? На первый взгляд законодатели сделали все, что зависит от них: принят Лесной кодекс РФ (далее - ЛК РФ1), Водный кодекс РФ (далее - ВК РФ2). В обоих кодифицированных актах больше половины или около половины содержащихся в них норм являются природоохранными и предусматривают рациональное и бережное использование природных ресурсов. Обоими кодексами предусмотрена ответственность за нарушение лесного и водного законодательства.

Однако есть одна характерная черта, объединяющая оба эти кодекса, -нормативно-содержательное усиление договорных, гражданско-правовых норм. Естественно, возникает вопрос, стоит ли опасаться возросшей роли договорных и арендных отношений в пользовании лесами и водными объектами. На первый взгляд такого рода преобразования характерны для цивилизованных стран с рыночной экономикой. Понятно, что для России на данном этапе исторического развития такое положение вещей не будет благоприятствовать эффективной защите вод и лесов. К сожалению, все охранительные нормы в этих кодексах создают лишь фон, имитируют природоохранные усилия и одновременно образуют круговую защиту, броню для договорных, «рыночных» норм. Складывается впечатление, когда знакомишься с нормами этих кодексов, что определенные силы стремятся как можно быстрее получить от их использования мгновенные, если не миллиардные, то как минимум миллионные блага в денежных измерениях. Еще раз хочу отметить, что, несмотря на объемность охранительных норм, они потерялись и на первый план вышли договорные

Индивидуальный исследовательский проект 10-01-0160 выполнен при поддержке программы «Научный фонд ГУ - ВШЭ»

и арендные отношения при использовании лесов и вод - аренда лесных участков, их купля-продажа, перевод земель из категории лесных в нелесные с последующим их переводом в земли, например, населенных пунктов, предоставление водных объектов для интенсивного использования, размытость понятия земель водоохранных зон и т. д. Во многом эти кодифицированные акты представляются «произведениями», требующими доработки и совершенствования. Возникает вопрос, можно ли оба кодекса отнести к кодифицированным законодательным актам.

ЛК РФ имеет много особенностей, одним из которых является отсылка к большому числу федеральных законодательных актов. Причем данная отсылка в первом случае не персонифицирована, а называется только отраслевая

3 4 Т1

принадлежность , а во втором случае перечисляются конкретные законы . В целом, с учетом принятых в целях реализации норм ЛК РФ различных подзаконных нормативных правовых актов, правил и других документов, вопросы регулирования лесных отношений приобретают громоздкий характер. Или другая ситуация. В статье 2 ЛК РФ, названной «Лесное законодательство», собственно лесному законодательству посвящена лишь одна часть из шести. Остальные части статьи посвящены не лесному законодательству, а различным подзаконным актам, регулирующим лесные отношения. По справедливому замечанию проф. А. Н. Козырина, статью, исходя из ее содержания, следовало бы назвать «Лесное законодательство и иные правовые акты, регулирующие лесные отношения». Отмеченное несоответствие следует отнести к существенным недочетам юридико-технического характера, подлежащих устранению в процессе дальнейшей работы над лесным законодательством5.

Представление лесного законодательства в виде открытого списка законодательных актов обусловлено, скорее всего, отсутствием в Лесном кодексе РФ определения лесных отношений - предмета лесного законодательства. Отсутствие такого определения - серьезный изъян современного российского лесного законодательства, который, с одной стороны, препятствует эффективной систематизации лесного законодательства, прежде всего из-за отсутствия определения предмета правового регулирования, а с другой стороны, способен привести к многочисленным проблемам правоприменения, вызванным коллизией норм лесного законодательствао и норм «непрофильных» отраслей законодательства, регулирующих смежные с лесными отношения (гражданские, земельные, налоговые, административные и другие). Без законодательно закрепленного определения предмета регулирования лесного законодательства становится трудно установить, какое законодательство является специальным, а какое - общим при регулировании отношений по рациональному использованию, охране, защите и воспроизводству лесов, повышению их экологического и ресурсного потенциала. Заметим, что в ранее действовавшем Лесном кодексе РФ 1997 года законодатель предпринял попытку определить цели и задачи лесного законодательства (преамбула и статья 2 ЛК РФ 1997 года), а также его предмет - лесные отношения (статья 5).

Принятие и вступление в силу нового ЛК РФ вызвало много споров относительно его основополагающих положений и институтов. Особенно актуальными оказались вопросы собственности на леса и определение леса через понятие лесного участка. Пожалуй, самой оригинальной в ЛК РФ является статья 7. В ней предпринята попытка дать определение лесному участку, причем не совсем удачная. В итоге лесной участок определяется через земельный участок и как разновидность земельного участка. Согласно статье 8 ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (п.1), а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством (статьи 15 - 19 Земельного кодекса РФ). Таким образом,

определение правового статуса лесного участка осуществляется через земли лесного фонда. Во всяком случае, основополагающим является статус земельного участка. Необходимо обратить внимание и на некоторые положения Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» для более осмысленного понимания рассматриваемых норм. В частности, согласно этому закону установлено, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Назовем это неким страховочным шагом законодателя или запутыванием данных сфер отношений. В свою очередь, земельные участки могут находиться в собственности граждан и юридических лиц, в государственной и муниципальной собственности. Однако лесные насаждения, отчуждаемые по договору купли-продажи, должны располагаться на лесном участке, находящемся в собственности публично-правовых образований - Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Теперь немного о Водном кодексе. Вопросы экономного использования водных ресурсов, а также охраны водных объектов регулируется водным законодательством Российской Федерации.

Согласно ВК РФ водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты должны основываться на строго определенных в названном акте принципах, таких как значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека; приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования; платность использования водных объектов; экономическое стимулирование охраны водных объектов. Законодатель, раскрывая суть закрепленных принципов, устанавливает, что регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира. Одновременно водные объекты являются природным ресурсом, используемым человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности.

Следует отметить, что действующее водное законодательство предоставляет благоприятные условия для интенсивного и комплексного развития промышленности, электроэнергетики, промышленного рыбоводства, сельского хозяйства и т.д. по режиму водопользования; использования водных объектов для сплава древесины, сброса сточных и дренажных вод, хозяйственно-бытового водоснабжения, для разведки и добычи полезных ископаемых и т.д. Для того чтобы удостовериться в этом, достаточно обратиться, прежде всего, к нормам Водного кодекса РФ. Однако напомним еще раз новеллу ВК РФ - договорные начала водопользования. ВК РФ 2007 года упразднил действовавшее с 1995 г. лицензирование водопользования. С 1 января 2007 г. водные объекты предоставляются в пользование по договору водопользования, заключаемому согласно нормам ст. ст. 12-16 ВК РФ (то есть в рамках договорных гражданских правоотношений), или на основании решения о предоставлении такого объекта в пользование, принимаемого Правительством РФ, исполнительными органами государственной власти или органом местного управления. С учетом данных положений, конечно же, актуальным представляется постановка вопроса об осуществлении реального и эффективного государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов. Важно не допускать злоупотреблений со стороны водопользователей и контролировать осуществление ими мероприятий по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий указанных явлений. Так, статья 11 ВК РФ устанавливает два режима водопользования - предоставление водных объектов в

пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование. Во втором случае предполагается предоставление в безвозмездное (бесплатное) пользование. На основании решений о предоставлении водных объектов в пользование водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предоставляются в пользование для орошения земель

сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ); полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными и др. Не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для рыболовства, рыбоводства, охоты; осуществления традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации; санитарного, карантинного и другого контроля; охраны окружающей среды, в том числе водных объектов; научных, учебных целей; разведки и добычи полезных ископаемых, строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек; полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными.

Водные объекты могут использоваться для целей питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения, сброса сточных вод и (или) дренажных вод, производства электрической энергии, водного и воздушного транспорта, сплава древесины и иных целей. Для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В границах прибрежных защитных полос, наряду с другими ограничениями, запрещаются: распашка земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.

Пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации, а при определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов. Принцип платности водопользования является фундаментальным для российского водного права. Нововведения последних лет в правовом регулировании платежей за пользование водными ресурсами связаны с внесением водного налога в Налоговый кодекс РФ в 2004 году и вступлением в силу нового Водного кодекса РФ в 2007 году. В итоге сложилась двойственная ситуация: с одной стороны - водный налог, характеризуемый как налоговый платеж, закрепленный в Налоговом кодексе РФ, и с другой - плата за пользование водными объектами, введенная Водным кодексом РФ, характеризуемая, в свою очередь, как неналоговый платеж и сконструированная на договорных началах. Договором водопользования предусматривается плата за пользование водным объектом или его частью.

Основополагающее начало при пользовании водными объектами - то, что любые виды водопользования не должны наносить ущерб окружающей среде6.

Если же попробовать завершить статью на оптимистической ноте, то можно сказать, о том, что необходима координация всех ветвей власти и общества в целом (в лице экологических и иных общественных движений и организаций, научного сообщества, не ангажированных федеральных, региональных и местных средств массовой информации) в вопросах охраны и рационального использования природных ресурсов. Конечно, необходима и политическая воля , особенно когда требуется разрубить коррупционный узел при формировании таковых отдельными представителями государственных органов исполнительной власти всех уровней, правоохранительных , таможенных органов с бизнесменами «природопользователями» в деле варварского и незаконного использования природных ресурсов. В то же время во всех случаях вопросы рационального использования и охраны лесов и вод, право граждан на общее лесопользование и водопользование должны выполняться беспрекословно. И сами граждане, и иные пользователи должны осознавать ответственность перед обществом за бережное отношение к природе и ее ресурсам.

Библиографический список

Водный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ.

05.06.2006. № 23. ст. 2381.

Лесной кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ.

11.12.2006. № 50, ст. 5278.

Калиниченко Т.Г. О водном обороте // Законодательство и экономика.2008. №9.

Комментарий к Лесному кодексу РФ // под ред. проф. А. А. Ялбулганова // СПС Консультант Плюс М., 2006.

1 ЛК РФ - всего16 глав, из них 1 и 9 главы частично, а главы 3, 4,5,10,12,15,16 почти полностью регулируют вопросы охраны, защиты, воспроизводства, управления и контроля за использованием лесов. Главы 13-14 регулируют вопросы ответственности и разрешения споров в области использования ,охраны, защиты и воспроизводства лесов. Больше половины статей посвящены вопросам охраны и защиты и совсем немного гражданско-правовым, но именно последние захватили умы всех тех, кто в той или иной мере хотел бы воспользоваться благами лесных ресурсов и лесными участками, иногда значительно больше от разрешенного использования, что не может не приводить к злоупотреблениям.

2 ВК РФ - всего статей 69. Глава 1 «Общие положения»(ст. 1-7.1), Глава 5 «Водопользование» (ст. 3754), Глава 6 «Охрана водных объектов» (ст. 55-67), Глава 7 «Ответственность за нарушение водного законодательства» (ст. 68-69).

3 Например: «...Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности (п.3 ст.6 ЛК РФ)... »

4 Например: «.Гражданам запрещается осуществлять заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации, красные книги субъектов Российской Федерации, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими

средствами в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах"( п.3 ст. 11 ЛК РФ). »

5 См. подробнее: Комментарий к Лесному кодексу РФ / под ред. проф. А. А. Ялбулганова // СПС Консультант Плюс М., 2006

6 См. подробне : Калиниченко Т.Г. О водном обороте // Законодательство и экономика. 2008. №9.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.