CC BY
134
1D. АГРАРНОЕ ПРАВО, ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
10.1. ПРАВОВАЯ ОХРАНА ЛАНДШАФТНОГО РАЗНООБРАЗИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Гафина Л. М., аспирант
Ульяновского государственного университета Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Принятые в 2002 г. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»1, а затем и Экологическая доктрина Российской Федерации2 определили новую экологическую политику в Российской Федерации. В частности, Экологическая доктрина одной из основных задач в сфере сохранения и восстановления природной среды назвала сохранение и восстановление ландшафтного и биологического разнообразия, достаточного для поддержания способности природных систем к саморегуляции и компенсации последствий антропогенной деятельности.
Следует отметить, что термин «ландшафтное разнообразие» из области научного познания с середины 90-х годов ХХ века перешел в сферу международных обязательств стран по сохранению разнообразия ландшафтов на своих территориях, а также в область международного правового сотрудничества. Это было связано: во-первых, с формированием новой природоохранной стратегии; во-вторых, с необходимостью перехода государств, в том числе и России, к устойчивому развитию; в-третьих, с необходимостью усиления правового обеспечения комплексной охраны окружающей среды; в-четвертых, с необходимостью поддержания и сохранения биологического разнообразия.
Первое легальное определение ландшафтного разнообразия дается в Пан-европейской стратегии сохранения биологического и ландшафтного разнообразия от 25 октября 1995 г.3: «Ландшафтное разнообразие -это внешняя форма выражения многочисленных взаимоотношений, существующих в определенный период между индивидуумами или социумом и топо-
1 Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (с изм. и доп.) // СЗ РФ. - 2002. - №2. - Ст.133; 2004. - №34. - Ст.3607; 2005. - №1 (ч.1). - Ст.25; №19. - Ст.1752; 2006. - №1. - Ст.10; №52 (ч.1). - Ст.5498; 2007. - №7. - Ст.834; №27. - Ст.3213.
2 Распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. №1225-р «Об одобрении Экологической доктрины Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2002. - №36. - Ст.3510.
3 The Pan-European Biological and Landscape Diversity Strategy // http://www.strategyguide.org/fulltext.html (посещение 18 августа 2007г.).
графически обозначенной территорией, появление (состояние) которой через какое-то время является
результатом действия природного и человеческого факторов и их комбинаций». Это так называемое пейзажное (гуманитарное) понимание ландшафтного разнообразия.4 Следует отметить, что Стратегия носит лишь рекомендательный характер, но используется Советом Европы в качестве механизма для реализации Конвенции о биологическом разнообразии на европейском уровне
В отечественной литературе имеются и другие точки зрения на определение понятия «ландшафтное разнообразие». Так, некоторые исследователи подразумевают под ландшафтным разнообразием экоси-стемное разнообразие, как один из типов биологического разнообразия.5 В данном случае, на наш взгляд, понятия «экосистема» и «ландшафт» необоснованно признаются равнозначными. Согласно третьей (классической) точке зрения ландшафтное разнообразие выделяется в отдельную категорию, отражающую устройство, функционирование и структуру ландшафтов, оно рассматривается в качестве отдельной составной части природного разнообразия.6
Таким образом, с наиболее общей точки зрения ландшафтное разнообразие может рассматриваться как своеобразный терминологический зонтик для обозначения разнообразия природы, включающего в себя все виды ландшафтов и протекающих в них экологических процессов.
Исходным для всех действий в решении задач охраны ландшафтного разнообразия является их нормативное закрепление, и в этом плане право выступает важнейшим средством охраны ландшафтного разнообразия. Однако изучение законодательства об охране окружающей среды приводит к выводу о недостаточности содержащегося в нем правового инструментария охраны ландшафтного разнообразия. Создание правовой базы, обеспечивающей сохранение ландшафтов, наравне с другими природными объектами, продолжает упорно игнорироваться. Недостаточен уровень правового регулирования охраны ландшафтного разнообразия, как одного из главных условий сбережения биологического разнообразия планеты, и
4См.: Гродзинский М.Д. Типи ландшафтних рiзноманiть // Ландшафт як штегруюча концепщя XXI сторiччя. Збiрка наукових праць
- Кив, 1999. - С.52-58.
5 География и мониторинг биоразнообразия / Под ред. Н.С.Касимова, Э.П.Романовой, А.А.Тишкова. - М., 2002. - С.145; Нецветаев А.Г. О понятии биологического разнообразия // Экологическое право. - 2000. - N«2. - С.7.
6 Семенов Ю.М., Снытко В.А., Суворов Е.Г., Плюснин В.М., Били-ченко И.Н., Загорская М.В. Ландшафтное разнообразие: теория, методы и некоторые результаты // География и природные ресурсы.
- 2004. - №3. - С.6; Мельченко В.Е., Хрисанов В.Р., Митенко Г.В., Юрин В.О., Снакин В. В. Анализ ландшафтного разнообразия // Бюллетень «Использование и охрана природных ресурсов в России». - 2004. - №4. - С.39-41.
в Земельном кодексе Российской Федерации7, хотя здесь в самостоятельную категорию выделены земли особо охраняемых территорий и объектов. В Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях»8 ландшафтное разнообразие как один из объектов особой охраны природы вообще не упоминается.
Изложенное позволяет рассматривать совершенствование правового механизма охраны ландшафтного разнообразия в качестве важнейшего направления интенсификации охраны ландшафтного разнообразия в Российской Федерации. И в качестве основных направлений совершенствования правовой охраны ландшафтного разнообразия в Российской Федерации можно рассматривать следующие:
Во-первых, признание ландшафтного разнообразия в качестве объекта правовой охраны на законодательном уровне. Это означает, в первую очередь, уточнение объектов охраны окружающей среды, закрепленных в Федеральном законе «Об охране окружающей среды».
Еще недавно ландшафтное разнообразие не рассматривалось в качестве объекта правового регулирования, поскольку в общественном сознании еще не укладывалось представление о ландшафтном разнообразии как о явлении, качество которого может быть изменено до опасных для человечества пределов. Но, как известно, «объем правового регулирования определяется экологическими интересами общества в конкретный период его развития и целями, которые должны быть достигнуты в результате применения права».9
В настоящее время в юридической литературе обращается внимание на «имеющую объективные основания тенденцию расширения круга объектов экологических отношений в российском законодательст-ве».10 М.М. Бринчук указывает, что «по мере выявления потребностей в самостоятельном правовом регулировании экологических отношений к их объектам были отнесены озоновый слой, климат, биоразнообразие, генетически модифицированные организмы».11
7 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001г. №136-ФЗ (с изм. и доп.) // СЗ РФ. - 2001. - №44. - Ст.4147; 2003. -№27 (ч.1). - Ст.2700; 2004. - №27. - Ст.2711; №41. - Ст.3993; №52 (ч.1). - Ст.5276; 2005. - №1 (ч.1). - Ст.15; Ст.17; №10. - Ст.763; №30 (ч.2). - Ст.3122; Ст.3128; 2006. - №1. - Ст.17; №17 (ч.1). -Ст.1782; №23. - Ст.2380; №27. - Ст.2880; Ст.2881; №31 (ч.1). -Ст.3453; №43. - Ст.4412; №50. - Ст.5279; Ст.5282; №52 (ч.1). -Ст.5498; 2007. - №1 (ч.1). - Ст.23; Ст.24; №10. - Ст.1148; №21. -Ст.2455; №26. - Ст.3075.
8 Федеральный закон от 14 марта 1995г. №187-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (с изм. и доп.) // СЗ РФ. - 1995. -№12. - Ст.1024; 2002. - №1 (ч.1). - Ст.2; 2005. - №1 (ч.1). - Ст.25; №19. - Ст.1752; 2006. - №50. - Ст.5279; 2007. - №13. - Ст.1464; №21. - Ст.2455.
9 Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. - М., 2005. - С.73. См. также: Правовая охрана природы: Учебник / Под ред. В.В. Петрова. - М., 1980. - С.51.
10 Бринчук М.М. Комплексность в экологическом праве // Экологическое право. - 2004. - №6. - С.23.
11 Бринчук М.М. Комплексность в экологическом праве // Экологи-
ческое право. - 2004. - №6. - С.22.
Таким образом, в законодательстве начинают прочно занимать позицию самостоятельных объектов правового регулирования те явления и объекты, необходимость сохранения которых связана, в первую очередь, с переходом страны к устойчивому развитию. Поэтому возможно включение в список объектов охраны окружающей среды биологическое и ландшафтное разнообразие, климат и др., не ограничиваясь, к примеру, лишь выделением сохранения биологического разнообразия в качестве одного из принципов охраны окружающей среды.
Однако здесь следует согласиться с О.И. Крассо-вым, который, раскрывая определения объектов охраны окружающей среды, в том числе естественной экологической системы, отмечает, что «для правоприменительной практики указанные понятия имеют значение только тогда, когда они используются в контексте с такими понятиями, с помощью которых можно индивидуализировать конкретные части соответствующего природного объекта: «земельный участок», «участок недр», «участок лесного фонда» и т.д.»12. Это обстоятельство касается и природных ландшафтов как объектов охраны и использования. Поэтому непосредственными объектами правовой охраны ландшафтного разнообразия будут лесные и земельные участки, особо охраняемые природные территории и т. д.
Во-вторых, развитие и совершенствование законодательства об особо охраняемых природных территориях.
Особо охраняемые природные территории - это один из основополагающих элементов и необходимое условие сохранения ландшафтного разнообразия и устойчивого развития любой страны, в том числе и России. В Основных направлениях развития системы государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации на период до 2015г.13 подчеркивается, что особо охраняемые природные территории, полностью или частично изъятые из хозяйственного использования, имеют исключительное значение для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия как основы биосферы.
Однако, к сожалению, задача сохранения биологического и ландшафтного разнообразия пока не нашла четкого отражения в Преамбуле Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», где закреплены цели особо охраняемых природных территорий. Между тем, к примеру, Законом Республики Беларусь от 20 октября 1994г. №3335-Х11 «Об особо
12 Крассов О.И. Экологическое право: Учебник для вузов. - М., 2004. - С.20.
13 Приказ МПР РФ от 22 апреля 2003 г. №342 «Об утверждении основных направлений развития системы государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации на период до 2015г.» // Справочная правовая система «Гарант»
14
охраняемых природных территориях»14 основной целью объявления территорий особо охраняемыми природными территориями уже названо сохранение биологического и ландшафтного разнообразия.
В-третьих, законодательное регулирование вопросов образования и функционирования экологической сети.
Дело в том, что с 1992 г. экологическую сеть можно смело назвать одним из блоков, закладываемых в фундамент реализации концепции устойчивого развития. Подтверждением этого служит всемирное признание развития экологических сетей на Всемирном саммите по устойчивому развитию (Йоханнесбург, 2002).
Возможность совместить сохранение биологического и ландшафтного разнообразия и хозяйственное использование территорий с помощью экологических сетей стимулирует их развитие на локальном, региональном и национальном уровнях во многих странах Европы, Северной и Центральной Америки и Азии. В 1995г. вышеупомянутая Пан-европейская стратегия по сохранению ландшафтного и биологического разнообразия провозгласила создание первой в мире экологической сети (ЭКОНЕТ), которая была определена как система функционально и территориально взаимосвязанных природных территорий/акваторий, обеспечивающая устойчивое состояние биосферы и функционирование естественных систем жизнеобеспечения человека.
Следует отметить, что действующее российское природоохранительное законодательство, даже при всем его несовершенстве, уже сегодня создает известные предпосылки для реализации идей создания экологических сетей, формирования земельного фонда, образующего экологический каркас территории путем ее зонирования, как одного из инструментов управления земельными ресурсами.15 Кроме того, ряд субъектов Российской Федерации активно включились в процесс развития региональных экологических сетей на основе использования концептуальных положений Пан-европейской стратегии.16 Однако, представляется целесообразным определение в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» основ создания экологических сетей в России и обеспечения их стыковки с Общеевропейской экологической сетью. Примером может служить Закон Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» от 7 июля 2006г. №175-111 ЗРК, в котором выделена гл.17, посвященная элементам экологиче-
14 http://www.Dravobv.info/documentd/part1/aktd1449.htm (посещение
4 августа 2007г.).
15 Отечественные ученые также отмечают, что экологическая сеть является дальнейшим развитием прогрессивных идей и наработок, заложенных в советское время при создании территориальных комплексных схем охраны природы (ТЕРСКОП). См.: Пригоряну О. М. Биогеографические основы экологической сети Орловской области. Дисс. ...канд. геогр. наук. - М., 2004. - С.4.
16 См.: Закон Орловской области от 14 июня 2002 г. №262-ОЗ «О
системе охраняемых природных территорий Орловской области» //
Справочная правовая система «КонсультантПлюс»
ской сети.17 Также не исключен вариант закрепления вопросов организации экологических сетей в отдельном акте (например, в законе «Об экологическом каркасе территорий Российской Федерации», «Об экологических сетях в Российской Федерации»).
В-четвертых, обеспечение сохранения и восстановления целостности природных систем, в том числе предотвращения их фрагментации в процессе хозяйственной деятельности.
Следует отметить, что одни формы хозяйственной деятельности вызывают глубокие изменения ландшафта, но на относительно небольшой территории (напр., промышленное и гражданское строительство, горнопромышленное производство). Другие же, трансформируя не столь резко ландшафты, проявляются, тем не менее, не локально, а на очень большой площади (сельское и лесное хозяйство). Обеспечение сохранения ландшафтного разнообразия при осуществлении хозяйственной деятельности предполагает, в первую очередь, минимизацию нагрузок на природные ландшафты и максимальное использование необратимо нарушенных земель. Это обеспечивается путем экологического нормирования, а также установления правил размещения, создания и эксплуатации предприятий и иных хозяйственных объектов.
Следует отметить, что учет свойств и структуры ландшафтов традиционно важен на всех стадиях территориального проектирования не только городского строительства и возведения промышленных сооружений, но и при планировке сельскохозяйственных или лесных угодий, разработке месторождений полезных ископаемых, выделении зон для отдыха, проектировании особо охраняемых природных территорий. Так, Федеральный закон «О землеустройстве»18 впервые указал в качестве цели землеустройства обеспечение рационального использования земель и их охраны, создание благоприятной окружающей среды и улучшение ландшафтов.
В-пятых, активное международное сотрудничество в деле охраны ландшафтного разнообразия, в том числе и по созданию международного законодательства об охране ландшафтного разнообразия.
Сохранение ландшафтного разнообразия - задача глобальная. Природные ландшафты относятся к числу таких природных объектов, эффективность охраны которых зависит от тесного взаимодействия национальных и международных мер защиты, т.к. ландшафты не знают государственных границ.
Среди международных актов, имеющих важное значение в деле сохранения ландшафтного разнообразия, можно назвать: Декларацию по окружающей человека среде 1992 г. (Рио-де-Жанейро), Конвенцию о биологическом разнообразии 1992 г., Конвенцию об
17 http://www.scwDkaz.keDter.kz/zkooDtrus.pdf (посещение 5 августа 2007г.).
18 Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ «О землеустройстве» (с изм. и доп.) // СЗ РФ. - 2001. - №26. - Ст.2582; 2005. - №30 (ч.1). - Ст.3098; 2006. - №50. - Ст.5279.
охране Всемирного культурного и природного наследия 1972 г., Конвенцию о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц 1971 г., Конвенцию ООН по борьбе с опустыниванием 1996 г. и др. Особую значимость в контексте охраны ландшафтов на региональном и субрегиональном уровнях имеет Европейская конвенция о ландшафтах (БТ8 №176), открытая к подписанию 20 октября 2000г.19 Ее целью названы охрана ландшафта, планирование и управление им, а также организация европейского сотрудничества по проблематике ландшафтов.
В-шестых, нельзя забывать о пропаганде среди широких слоев населения вопросов, касающихся сохранения ландшафтного разнообразия. Ведь успешное решение задач по сохранению ландшафтного разнообразия невозможно без одновременного проведения мероприятий по экологическому просвещению среди населения.
В-седьмых, ввиду того, что ландшафтное и биологическое разнообразие являются одним из основных условий поддержания экологического равновесия, необходимо принятие специального акта о биологическом и ландшафтном разнообразии в Российской Федерации. В этом акте должны найти отражение понятия, основные принципы сохранения и использования применительно к условиям России. Причем, субъекты Российской Федерации детализировали бы отдельные отношения в сфере охраны и использования ландшафтов в зависимости от местных условий. Принятие такого законодательства, по нашему мнению, в настоящее время приобрело особую актуальность, оно послужило бы серьезным импульсом в решении проблем сохранения ландшафтного разнообразия России.
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
На Украине, к примеру, уже давно ведут разговоры о разработке кодекса о биологическом и ландшафтном разнообразии.20 В России некоторые ученые
21
предлагают принять закон о степи.21
Подведя итог вышеизложенному, следует еще раз подчеркнуть, что принятие законодательства о ландшафтном разнообразии отвечает потребностям сегодняшнего дня. Проблема сохранения ландшафтного разнообразия будет лишь набирать обороты и привлекать внимание со стороны общественности, политических и властных структур. Причем она будет связана не только с сохранением и восстановлением чисто природных ландшафтов, но и модифицированных в той или иной степени человеком.
20 Боков В.А., Дулицкий А.И., Ена Ан.В. и др. Материалы к разра-
ботке «Стратегии сохранения биологического и ландшафтного разнообразия Крыма» //
http://www.crimea.edu/gurzuf97/proiects/strateg.htm (посещение 15 марта 2007г.).
21 Даваева К.К., Конюхова И.А. Формирование в России законода-
----------------------------------------- тельства о степи - насущная необходимость в сложившихся эколо-
19 Справочная правовая система «КонсультантПлюс» гических условиях // Экологическое право. - 2006. - №1. - С.30.
