CC BY
99УДК: 342
Корж Е. Г.
ассистент кафедры гражданского и корпоративного права Инженерно-технологической академии Южного федерального
университета (ИТА ЮФУ), г. Таганрог
ПРАВОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
В статье рассматриваются проблемы согласованной деятельности Федеральных органов власти и органов местного самоуправления. Анализируются положения Конституции Российской Федерации и других федеральных законов, регулирующих порядок создания, организации и деятельности муниципальных органов власти. Рассматриваются вопросы оптимального правотворчества в этой области и наиболее эффективного применения законов.
Ключевые слова: местное самоуправление, правотворчество, государство, Конституция РФ, нормативно правовые акты, правовая основа.
Местное самоуправление есть самостоятельная инициативная деятельность территориальных (местных) сообществ по решению вопросов их жизнедеятельности. Местное самоуправление базируется на таких конституционных принципах, как гарантированность, самостоятельность; многообразие организационных форм; обособленность от системы органов государственной власти; ответственность муниципальных органов перед населением; выборность; открытость, гласность; государственная поддержка местного самоуправления и др.
Правотворчество является одной из форм реализации правовой политики. Несмотря на то, что органы местного самоуправления не принимают законов, их можно отнести к числу правотворчества (правотворчество органов муниципальных образований).
Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и иные федеральные законы, а также издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, помимо финансово-экономической самостоятельности, устанавливает и юридическую самостоятельность, направленную на необходимость правовой регламентации достаточно широкого круга вопросов местного значения. Нормативные правовые акты играют важную роль в процессе функционирования местного самоуправления. Правотворчество является одним из важнейших аспектов деятельности местного самоуправления. Согласно ст. 3 Конституции РФ народ вправе осуществлять свою власть через органы государственной власти, через органы местного самоуправления и непосредственно. Поэтому особенно актуальное значение приобретает проблема взаимодействия государства и местного самоуправления. Вопросы местного самоуправления неотделимы от государственного интереса. Согласно ст. 130 Конституции РФ, одной из задач местного самоуправления является обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения [1].
Тем самым на конституционном уровне четко закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Органы местного самоуправления решают проблему разработки проектов правовых актов либо путем закрепления нормативно-правовых актов, разработанных на региональном уровне, что подрывает конституционный принцип независимости местного самоуправления, либо использованием не в должной мере представленной Конституцией Российской Федерации юридической самостоятельности.
Правовая реформа в Российской Федерации непосредственно связана с правовым обеспечением местного самоуправления и отражением в ней тех изменений, которые произошли в государстве, а именно: на местный уровень должно быть перенесено обязательство государства по защите конституционных прав и свобод граждан и реализация их полномочий в области местного самоуправления. Также немало важен государственный контроль над местным самоуправлением. Он осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти и по объекту контроля может быть подразделен на 2 вида:
1) контроль над соблюдением законов, который включает:
- контроль над соблюдением законов о местном самоуправлении и, как следствие, установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;
- контроль над законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (а также прокурорский надзор в этой сфере) и, следовательно, регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за нарушение законов;
- контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами;
2) контроль над органами местного самоуправления по осуществлению ими отдельных государственных полномочий.
Каждый из перечисленных видов контроля над местным самоуправлением имеет свою специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. В этой связи контроль со стороны федеральных и региональных органов исполнительной власти может быть охарактеризован как административный. Однако следует иметь в виду, что Конституционный Суд Российской Федерации считает противоречащим Конституции Российской Федерации право органов государственной власти субъекта Российской Федерации отменять акты органов местного самоуправления.
Анализируя государственный контроль над местным самоуправлением, следует заметить, что условия и порядок контроля определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом непременным условием эффективности контроля является его адекватность. Как предусмотрено ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, любой административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить [3].
В ходе осуществления взаимодействия необходимо строго соблюдать разграничение компетенции. Это означает, что ни один субъект взаимодействия не должен выполнять в различных сферах несвойственные ему функции. Таким образом, исключается дублирование субъектами взаимодействия друг друга, повышается эффективность их совместной деятельности.
Залогом дальнейшего успешного развития федеративного государства является согласованная деятельность всех уровней власти. Разграничение компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти должно осуществляться с учетом особенностей соответствующей территории (географических, экономических, демографических, этнических и других), чтобы конкретные полномочия возлагались на органы власти, способные максимально эффективно их осуществлять [7, с. 247].
Также следует сказать, что после принятия Федерального закона №131 -ФЗ положение стало заметно изменяться в лучшую сторону [2]. Проведена большая работа по приведению в соответствие массива местных правовых актов с федеральным законодательством, активно формируются в соответствии с законодательством органы местного самоуправления, вносятся коррективы в базовые документы, такие, как: уставы, положения, статусы и др. документы, регламентирующие местное самоуправление. Приведение органов
самоуправления в соответствие с законом позволяет устранить ряд несоответствий между федеральным и местным законодательством. Важнейшим моментом муниципальной реформы является разграничение полномочий между уровнями власти, когда каждый уровень наделяется своей компетенцией, имеет права и несет ответственность по вопросам своего ведения.
Важное место во взаимодействии органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации занимает ряд субъективных факторов. К их числу следует отнести: наличие желания взаимодействовать; психологическую готовность к взаимодействию; способность к компромиссам в процессе взаимодействия; умение проникнуться интересами взаимодействующей стороны; готовность действовать ради достижения общей цели.
Ведущее место в области местного самоуправления, как и во всей правовой системе Российской Федерации, принадлежит Конституции Российской Федерации, которая закрепляет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление как основополагающий принцип организации осуществления власти в обществе и государстве, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления и его органов в системе управления обществом и государством, устанавливает его самостоятельность в пределах закрепленных полномочий. Органы местного самоуправления самостоятельно решают все вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, определяют размеры обязательных платежей в виде отчислений от прибыли предприятий муниципального подчинения и других организаций, действующих на территориях, подконтрольных местному самоуправлению. Органы местного самоуправления производят охрану общественного порядка, осуществляют комплексные меры социально-экономического развития соответствующей территории, содержат муниципальные учреждения дошкольного, основного общего и профессионального образования, равно как и соответствующих учреждений здравоохранения и санитарного благополучия населения.
Население муниципального образования вправе участвовать в организации местного самоуправления посредством референдума, выборов, собраний (сходов), отзыва депутатов, народной правотворческой инициативы и обращений граждан в органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации народ вправе осуществлять свою власть через органы государственной власти, через органы местного самоуправления и непосредственно. Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации, одной из задач местного самоуправления является обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Тем самым на конституционном уровне четко закреплено существование независимой от государства системы власти для решения вопросов местного значения.
Процесс решения вопросов местного значения схематично можно представить в виде следующих различных по своему содержанию и специфике форм деятельности:
1) определение задачи, программы и плана деятельности;
2) практическая реализация соответствующих планов и программ;
3) контроль выполнения.
Важную роль в процессе функционирования местного самоуправления играют нормативные правовые акты. Право местного самоуправления на принятие нормативных правовых актов прямо вытекает из федерального законодательства. В основном, акты местного самоуправления могут быть двух видов: нормативными и правоприменительными. Объединяющий их юридический признак заключается в том, что все они обязательны к исполнению [5, с.12].
Ст. 45 Федерального закона « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет положение, согласно которому решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, также органами местного самоуправления и гражданами.
Помимо нормативных правовых актов органов местного самоуправления, следует выделить акты, принятые на местном референдуме, причем решения референдума имеют высшую юридическую силу в системе нормативных правовых актов муниципального образования. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт.
Существует еще один путь участия граждан в правотворческой деятельности органов местного самоуправления, а именно — народную правотворческую инициативу. Статья 26 Федерального закона закрепляет это понятие: население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты нормативных правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения — официальному опубликованию.
Закон различает право на правотворческую инициативу, и право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Отличие права народной правотворческой инициативы состоит в том, что оно неминуемо порождает обязанность представительного органа рассмотреть ее и принять коллегиально мотивированное решение по существу инициативы.
Также следует выделить рабочие документы органов местного самоуправления: протоколы заседаний, доклады, извещения, письма и др. Перечисленные акты предназначены для внутреннего пользования и непосредственно не входят в сферу правотворчества, тем не менее, их правильное оформление и составление важно для обеспечения эффективного правотворчества.
Правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления, можно разделить на два вида: акты, принимаемые населением на местном референдуме, собрании или сходе, и акты, которые принимают органами и должностными лицами местного самоуправления. Второй вид правовых актов в свою очередь можно разделить на нормативно — правовые акты, устанавливающие общеобязательные правила, адресованные широкому кругу лиц, и индивидуальные, регулирующие только конкретные отношения или касающиеся конкретных лиц, рассчитанные на однократное применение [6, с.258].
Необходимо подчеркнуть, что закрепляемые формы, принципы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном и региональном законодательстве о местном самоуправлении не отражают полной картины процесса взаимодействия сторон. Содержание уставов в большинстве случаев не отражает каких-либо особенностей, связанных с процессом взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако с точки зрения создания правовых основ для взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации представляется, что данный вопрос в ряде случаев решен в достаточном объеме.
Взаимодействие всегда носит конкретный характер. В каждом отдельном случае в его определении должны быть указаны направления, формы и принципы взаимодействия сторон. При этом формы государственной поддержки, координации и сотрудничества, контроль над местным самоуправлением наиболее полно раскрывают категорию взаимодействия, а соответственно повышают эффективность взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
И хотя в Конституции РФ отсутствуют нормы, определяющие структурную иерархию представительных органов, и не устанавливается подчиненность представительных органов субъектов Федерации федеральному представительному органу, следует учитывать, что народное представительство в России связано с Конституцией РФ и федеральными законами. Местная власть существует не сама по себе, а является основой устойчивости и стабильности развития народовластия, начиная с низшего уровня и прирастая верхними эшелонами власти в условиях единого федеративного государства [4, с.369]. Решать проблемы становления активного развития местного самоуправления в Российской Федерации необходимо на разных уровнях власти и в разных направлениях. Но для успешного развития местного самоуправления нужно комплексное решение стоящих проблем. Решая только одну проблему, невозможно будет решить все остальные. Это должны понимать все стороны, как представители государственных органов, так и муниципальных.
Таким образом, можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого.
Литература
1. Конституция Российской Федерации, принята 12 декабря 1993 года. С учетом поправок, внесенными законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ.
2. Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10. 2003. № 131-ФЗ. (в ред. от 15.02.2016. № 17-ФЗ) / Собрание законодательства РФ. — 2016. — № 7. — Ст. 905.
3. Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11.04.1998. № 55-ФЗ / Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 15.
— Ст. 1695.
4. Муниципальное право России: Учебник / отв. ред. С.А. Авакьян — М.: Проспект, 2010. — 369 с.
5. Гулина В.В. Функциональное назначение местного самоуправления как политико-правового института / Государственная власть и местное самоуправление. — 2011. — № 9.
— С.10-13.
6. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. — М.: Проспект, 2009. —
328 с.
7. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. — М.: 2007. — 672 с.
