CC BY
182
Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 19(200). Право. Вып. 24. С. 11-13.
М. С. Белоусова
ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
Рассматриваются основные факторы, обеспечивающие эффективность правотворческой функции государства.
Ключевые слова: функция государства, правотворчество, правовое воздействие.
Конституция РФ представляет собой единый политико-юридический документ, устанавливающий наиболее важные начала правового регулирования общественных отношений. При этом, несмотря на недостаточную формальную определенность содержащихся в ней положений, Конституция РФ является целостным актом, нормы и институты которого взаимосвязаны и образуют определенную систему. Формулируя принципиальные положения государственного устройства и общественной организации, она устанавливает права, свободы и обязанности граждан, организационные и функциональные принципы деятельности публичной власти, осуществление которых предполагает трансформацию общих конституционных предписаний на язык отраслевого законодательства1.
Необходимость конкретизации конституционных норм обуславливает основное содержание правотворческой функции государства. В процессе ее реализации осуществляются адаптация универсальных положений конституции к более частным случаям их соблюдения, исполнения, использования или применения, придание нормам необходимой степени формальной определенности, установление процедуры их осуществления, а также юридической ответственности за неисполнение тех или иных положений. Осуществление правотворческой функции неизбежно связано с толкованием конституционных предписаний. «Поэтому, — отмечает Г. В. Мальцев, — при конструировании институтов, предназначенных регулировать конфликты между участниками будущих правовых отношений, определенно чувствуется не высказанная в тексте закона, но вполне уловимая “симпатия законодателя” к одной из сторон. Внешне она выражается в мелких процедурных деталях, создании определенных препятствий для одних и небольших уступках для других»2. Этот психологический настрой, по мнению ученого, может передаваться правоприменителю и через него воздействовать на юридическую практику.
В контексте указанной проблемы В. И. Крусс подчеркивает, что ни один субъект правотворчества не обладает и не может быть наделен компетенцией, которая позволяла бы ему принимать нормативные правовые акты без учета и тем более вопреки общенародным конституционным интересам. Независимо от того, идет ли речь об установлении формально равных ограничений или, напротив, дифференцированных гарантий и стимулов, нормативное воздействие должно осуществляться только в соответствии с «конституционной формулой» желаемого общественного состояния3.
В качестве своеобразных гарантий эффективности правотворческой функции государства и последующего правового воздействия законодательных актов могут рассматриваться несколько факторов. К ним, прежде всего, можно отнести адекватную регламентацию права законодательной инициативы, включающую позиционирование критериев ее преимущественного предоставления тем или иным субъектам правовых отношений в зависимости от сферы правового регулирования. Иной подход приводит к распространению лоббирования частных интересов, коррупции, противопоставлению ситуационной целесообразности конституционному смыслу правового регулирования, что резко снижает потенциал законов в различных сферах; необходимо также определить меры ответственности за неправомерные действия органов и должностных лиц, препятствующие реализации права законодательной инициативы.
Другой гарантией успешной реализации правотворческой функции государства выступает соблюдение принципов, требований и правил законодательной техники. В юридической литературе неоднократно отмечалось, что создание новых юридических норм не предполагает полного отказа от проверенных временем и доказавших свою эффективность приемов, средств юридической техники и специальных требований, предъявляемых к законодательству. Одним
из таких требований, соблюдаемых далеко не всегда, выступает ясность языка нормативных правовых актов. Юридической практике известно множество случаев, когда «размытость» значения отдельного правового понятия выступает серьезным препятствием на пути реализации нормативного правового акта в целом. Кроме того, следует учитывать, что в процессе правотворчества допускаются ошибки не только технико-юридического, но и содержательного характера. К числу наиболее распространенных из них принято относить неверное установление предмета правового регулирования, произвольное определение его способов (методов), неправильное закрепление характера и объема полномочий субъектов права, несбалансированность норм публичных институтов и правового поведения, сохранение юридических пробелов и недооценку вероятных коллизий, нарушение баланса законов и подзаконных актов, формирование ложных «юридических образов» субъектов права. Преодоление указанных проблем должно осуществляться посредством тщательного юридического проектирования, сочетающего в себе два главных требования к правовому акту: содержательность, обусловленную правильным отражением регулируемых общественных отношений, а также строгое и четкое оформление текста с помощью правил юридической техники. Такой подход позволяет создавать адекватные юридические формулы действий субъектов права, обеспечивая тем самым желаемое результативное воздействие на общественные процессы.
Еще одним фактором, обеспечивающим эффективность правотворческой функции государства, является непрерывный профессиональный мониторинг с прогнозированием на его основе социально-политического состояния общества. Прогнозирование должно проводиться с целью как можно более раннего выявления тех видов отношений, которые нуждаются в установлении или изменении правового регулирования. Следствием этого является минимизация количества «срочных» законопроектов, принимаемых в короткий период времени, что исключает возможность полноценных публичных дискуссий о содержании и возможных последствиях будущего закона.
К своеобразным гарантиям эффективности правотворчества, на наш взгляд, могут быть также отнесены:
обеспечение полноценной процедуры «дискуссионно-конкурентного рассмотрения и принятия законов»4;
повышение требований к профессиональному уровню депутатов, предполагающему понимание концепции, специфических особенностей, юридического потенциала и возможных последствий рассматриваемых законопроектов и возможность их профессионального обсуждения; соблюдение принципов парламентаризма; объективизация процедуры одобрения Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой.
В контексте повышения эффективности правотворчества неоднократно рассматривалась проблема конституционной ответственности парламента и его депутатов. Некоторые авторы склонны рассматривать в качестве меры такой ответственности роспуск Государственной Думы Президентом РФ (например, в случае выражения ей недоверия Правительству РФ). Однако, как справедливо отмечает В. Д. Карпович, «на практике вопрос о доверии ставится в тех случаях, когда выраженный или молчаливый отказ палаты принять закон или иное решение препятствует Правительству проводить ту политику, которую оно считает необходимой. Если вопрос
о доверии увязан с находящимся на рассмотрении в палате конкретным проектом, то принятие проекта означает выражение доверия, и, наоборот, отклонение проекта означает отказ в доверии со всеми вытекающими отсюда последстви-ями»5. Об этом свидетельствует и правовая позиция Конституционного Суда РФ, согласно которой действия Государственной Думы, послужившие основанием ее роспуска Президентом, не образуют объективной стороны конституционного деликта, а являются проявлением политического конфликта интересов, разрешение которого влечет наступление политической ответственности6. Действующее законодательство не позволяет сделать вывод и о наличии конституционной ответственности депутатов парламента. Однако, по нашему мнению, этот вопрос вследствие его значимости нуждается в дальнейшем исследовании.
Представляется, что заслуживает внимания и проблема взаимосвязи правотворческой функции государства с деятельностью Конституционного Суда РФ. Так, М. Н. Марченко замечает, что мнение о несовместимости судебного правотворчества с парламентским, как правило, осно-
вано на двух аргументах: отсутствие правовой основы судебного правотворчества и связанное с этим противопоставление деятельности Конституционного Суда РФ и создаваемого им прецедента правотворческой деятельности парламента7. Однако при этом не принимается во внимание тот факт, что «судебное правотворчество» осуществляется в рамках и на основе закона и в значительной мере связано с толкованием (конкретизацией) конституционных норм и восполнением пробелов в праве. Позиция суда при этом вырабатывается не на основе «субъективной воли», а базируется на действующих нормах и принципах права и не способна сама по себе изменить или отменить закон8. Думается, что указанные обстоятельства дают основания рассматривать правотворческую функцию судебной власти в качестве элемента правотворческой функции государства. Это позволяет говорить о целесообразности дальнейших теоретических разработок, направленных на установление пределов и форм реализации судебного правотворчества и его соотношения с законотворческой деятельностью парламента.
Безусловно, исследование правотворческой функции государства должно носить комплексный характер и вряд ли может исчерпывающим образом определить перечень ее элементов, условий осуществления и характеристик. Тем не менее, рассматривая в качестве основной цели осуществления указанной функции интерпретацию и конкретизацию конституционного текста, следует согласиться с В. И. Круссом в том, что «все конституционные феномены... являются только элементами системы науки конституционного права; выражаемые в них смыслы должны читаться, а соответствующие явления восприниматься и оцениваться в конституционном контексте»9.
Каждый этап деятельности государства, в том числе и правотворческой, должен осуществляться только во взаимосвязи со смыслом и базовой логикой конституции, поскольку только такой
подход создает предпосылки последующей адекватной интерпретации нормативного массива государства. Таким образом, одним из главных условий формирования надлежащего правотворчества является последовательная работа в области конституционной аксиологии, имеющая своей целью конституционно-опосредованное форматирование системы ценностей в российском обществе. Применение такого подхода к любому виду юридической практики имеет безусловное методологическое и практическое значение, формируя не дискретное, а «конституционноконтинуальное» восприятие правовых феноменов. Такой подход, в свою очередь, позволил бы предотвратить появление законов, принимаемых с целью удовлетворения «сиюминутных» интересов, снизить вероятность произвольного отступления от демократических принципов власти и управления и способствовал бы реализации основной функции нормативного правового акта, которая заключается в решении с его помощью определенных социальных задач и формировании устойчивого правового порядка.
Примечания
1 См.: Эбзеев, Б. С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. М., 2007. С. 278-279, 287.
2Мальцев, Г. В. Социальные основания права. М., 2007. С. 399.
3 См.: Крусс, В. И. Теория конституционного право-пользования. М., 2007. С. 676-677.
4 Нисневич, Ю. А. Аудит политической системы посткоммунистической России. М., 2007. С. 167.
5 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Карповича. М., 2002. С. 132.
6 Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о толковании статей 84 (пункт “б”), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации» от 11 ноября 1999 г. № 15-П // Собр. законодательства РФ. 1999. № 47. Ст. 5787.
7 См.: Марченко, М. Н. Судебное правотворчество и судейское право. М., 2007. С. 407-408.
8 Там же. С. 408-409.
9 Крусс, В. И. Указ. соч. С. 177, 183-184.
