CC BY
52
А Н. Тихонов
правосубъектные предпосылки возникновения правоотношений, связанных с выкупом земельного участка для государственных или муниципальных нужд
В рамках отношений, связанных с выкупом земельных участков в целях удовлетворения публичных интересов, рассматривается такая самостоятельная группа оснований движения правовых связей, как правосубъектные предпосылки. Поскольку участником правоотношений по принудительному выкупу земельных участков всегда выступает публично-правовое образование, в работе рассматриваются вопросы, касающиеся правосубъектности государства и особенностей участия публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях. Цель работы - выявление правосубъектных предпосылок возникновения правоотношений по принудительному выкупу земельного участка.
В результате проведенного исследования выявляются особенности участия публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях выкупа земельных участков в целях удовлетворения публичных интересов. Обосновывается вывод, что надлежащая реализация органом государственной власти или органом местного самоуправления своих полномочий в рамках компетенции является правовым основанием для принятия решения о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
Ключевые слова: гражданские правоотношения, правосубъектность публично-правовых образований, компетенция органов власти, отчуждение земельных участков, выкуп земельного участка для государственных и муниципальных нужд
В науке гражданского права принято выделять основания и предпосылки движения правовых связей, подразделяя их на следующие основные категории: нормативные и правосубъектные предпосылки, а также юридико-факти-ческие основания возникновения, изменения и прекращения гражданских правоотношений [Красавчиков 2005: 51].
Юридическую основу правоотношений по принудительному выкупу земельного участка составляют нормы, которые объединяются в правовой субинститут. Особенностью данного субинститута является то, что соответствующие нормы закреплены в многочисленных нормативных актах, имеющих различную отраслевую принадлежность. Другими словами, к нормативным предпосылкам, которые регулируют основания и порядок выкупа земельных участков для государственных и муниципальных нужд, относятся нормы ст. 235, 239.2, 279-282 ГК РФ, ст. 49, гл. 7 ЗК РФ и др. Особое место в этом ряду занимают гражданско-правовые нормы.
Вместе с тем, отмечая значение нормативных предпосылок для правоотношений по принудительному выкупу земельного участка в целях удовлетворения публичных интересов, следует сказать, что нормы, посвященные выкупу, создают лишь юридическую возможность
определенного поведения участников данных правоотношений. О. А. Красавчиков [2005: 101] подчеркивал, что нормы гражданского права «устанавливают юридическую возможность (обязательность) определенного поведения людей (лиц) при наличии определенных условий, которые также предусматриваются в норме права. Однако сама по себе эта юридическая предпосылка не порождает правовой связи, не сообщает правовую форму соответствующему (регулируемому данной нормой права) конкретному общественному отношению».
Поэтому следует обратить внимание на другую группу предпосылок - правосубъектных. Участники отношений, связанных с выкупом земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должны обладать правосубъектностью. О. А. Красавчиков под правосубъектностью предлагал понимать социально-правовую способность, юридическое качество лица [Там же 2005: 32].
Составными элементами правосубъектности являются способности лица иметь права и нести обязанности (правоспособность), собственными действиями приобретать права и нести обязанности (дееспособность). По сути, речь идет о предоставлении субъектам правовых возможностей быть участниками обществен-
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО
ных взаимосвязей, в том числе отношений по принудительному выкупу земельного участка, если учесть тот факт, что «государство определяет условия и средства осуществления предоставленных им субъектам права формальных гражданско-правовых возможностей» [Мезрин 2001: 189].
В отношениях, связанных с принудительным выкупом земельного участка в общеполезных целях, одним из субъектов всегда выступает публично-правовое образование. Участие публично-правовых образований в гражданском обороте нельзя назвать идентичным участию в нем иных субъектов гражданского права. Особенности их участия в гражданско-правовых отношениях определяют специфику и характер отношений, связанных с принудительным выкупом земельных участков для удовлетворения публичных интересов. Эта специфика обусловливается наличием в данных отношениях частноправовых и публично-правовых элементов. С одной стороны, государство выступает в них как носитель власти, как обладатель суверенитета. С другой стороны, оно является при этом равным субъектом гражданско-правовых отношений, т. е. не обладает властными полномочиями относительно иных субъектов гражданского оборота. Деятельность публично-правовых образований направлена на достижение специальных целей - удовлетворение общественного интереса, что отличает их от остальных субъектов частного права. Еще одной отличительной чертой является наличие у публично-правовых образований определенных властных полномочий. Именно правосубъектности публично-правовых образований уделяется внимание в данной статье.
Гражданская правосубъектность государства (как и других публично-правовых образований) носит в целом специальный, а не общий (универсальный) характер, хотя достаточно широка по содержанию. Специальный характер правосубъектности публично-правовых образований обусловливается целями их участия в гражданско-правовых отношениях [Смородинов 2004: 220]. Существует точка зрения, согласно которой только Российская Федерация обладает универсальной правоспособностью, так как помимо прочего имеет право принимать нормы гражданско-правового характера и участвовать в гражданских правоотношениях, в отличие от субъектов РФ и муниципальных образований, которые обладают специальной правоспособностью [Кудреватых 2001: 284-285].
Гражданская правосубъектность (правоспособность) представляет собой специфическое правовое явление, отражающее, как справедливо считал С. С. Алексеев [2009: 384], своеобразие
юридического режима гражданско-правового регулирования. Он писал: «В других отраслях права (трудовом, административном и т. д. -А. Т.) правосубъектность является общей, равной для всех предпосылкой правообладания лишь по своим исходным элементам, где правосубъектность представляет собой бланкетную возможность быть субъектом соответствующего круга правоотношений (административных, трудовых и т. п.). По другим же своим элементам правосубъектность в упомянутых отраслях права выражает различие в правовом положении субъектов».
Публично-правовые образования, принимая решения о выкупе земельных участков в публичных интересах, в пределах административных правоотношений обладают специальной правосубъектностью [Алексеев 2009: 383-385], которая обусловливает их способность участия только в определенных правоотношениях. Под специальной правосубъектностью в науке гражданского права предлагается понимать «способность лица быть участником лишь определенного круга правоотношений в рамках данной отрасли права» [Алексеев 2009: 384]. Наличие у публично-правовых образований специальной правосубъектности позволяет им быть участниками правоотношений по выкупу объектов недвижимости в связи с изъятием земельного участка в публичных интересах.
Публично-правовые образования участвуют в гражданском обороте в лице специально на то уполномоченных органов. В отношениях, касающихся выкупа объектов недвижимости в связи с изъятием земельного участка в общеполезных целях, от лица Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований выступают соответственно органы государственной власти или местного самоуправления.
В юридической науке, законодательстве и на практике правосубъектность публичных органов государственной власти или органов местного самоуправления, выполняющих властные функции руководства, принято обозначать специальной категорией «компетенция».
Как отмечается в науке, «гораздо целесообразнее все виды правосубъектности госоргана объединять понятием компетенции...» [Иоффе 2004: 181]. М. А. Рожкова пишет, что исполняя нормативно установленные обязанности, органы государственной власти или местного самоуправления совершают юридические акты (односторонние действия) в соответствии со своей компетенцией; «они могут проявлять свое усмотрение только в рамках выбора наиболее рационального и целесообразного решения из нескольких возможных (если закон
предоставляет им такое право) исходя из лежащей на них общей обязанности по совершению этих действий» [Рожкова 2009: 113]. Иначе говоря, компетенция, во-первых, определяет объем прав и обязанностей, которыми тот или иной орган может обладать, во-вторых, очерчивает круг правоотношений, участниками которых могут быть органы государственной власти или органы местного самоуправления.
С юридической стороны, как обоснованно утверждал С. С. Алексеев, ключевым в компетенции являются властные права органов публичной власти - права на активные юридически значимые действия. Они заключаются в предоставлении органам государственной власти или органам местного самоуправления возможности порождать, изменять или прекращать конкретные правоотношения посредством своих односторонних действий (актов) [Алексеев 2009: 390]. Таким односторонним действием (актом), являющимся основанием возникновения правоотношений по выкупу объектов недвижимости в связи с изъятием земельного участка в общеполезных целях, выступает решение компетентного органа о выкупе.
В целях определения компетенции органов публичной власти нужно установить их функции, так как «компетенция органа фиксирует круг осуществляемых им управленческих функций (предмет ведения) и объем необходимых для их реализации правомочий (обязанностей и прав)» [Советское административное право 1985: 83]. В частности, под функциями аппарата государственного управления Б. П. Курашвили предлагал понимать «присущие ему виды деятельности, выполняемые в соответствии с его социально-политическим назначением в рамках взаимодействия этого аппарата с коллективными и индивидуальными членами общества, а также в рамках взаимодействия различных звеньев аппарата» [Курашвили 1987: 170].
Можно согласиться с Л. И. Каском, по мнению которого функция какого-либо субъекта -«это внешнее проявление его свойств, способ его поведения в определенной системе отношений» [Каск 1969: 3].
Наличие у органов государственной власти и органов местного самоуправления определенной компетенции обусловливает возможность осуществления ими правомерного действия (административного акта), направленного на выкуп земельного участка в публичных интересах. В юридической литературе отмечается, что органы публичной власти посредством принятия актов зачастую реализуют императивные веления, обязывающие их принять однозначное решение, «в этом случае правоприменение ограничивается пассивным проведением в жизнь
воли законодателя...» [Рожкова 2009: 113]. Если же норма права допускает возможность выбора государственным органом одного из предусмотренных в ней вариантов, этот орган в данном случае «обладает некоторой свободой усмотрения, но в целом он связан обязанностью осуществить стандартное волеизъявление по вопросу его компетенции» [Там же].
При этом основаниями принятия соответствующего административного акта являются генеральные планы поселений, планы зонирования земель и иная утвержденная в установленном порядке градостроительная или землеустроительная документация. Подготовка же градостроительной и землеустроительной документации является результатом реализации функции планирования использования и охраны земель, которая «вытекает из потребности рационального и эффективного использования и охраны земельных ресурсов» [Ерофеев 2005: 164]. Планирование осуществляется в целях определения долгосрочной перспективы развития территорий на основе социально-экономических программ и в соответствии с утвержденной в установленном порядке землеустроительной, градостроительной, природоохранной и иной документацией.
В соответствии с нормами Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ и иных нормативных правовых актов зонированием является разделение земель на земельные участки с различным целевым назначением и правовым режимом использования. Зонирование земель осуществляется в соответствии с планами развития городов и других поселений.
Реализация органами государственной власти или органами местного самоуправления перечисленных полномочий является правовым основанием для принятия решения о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд (административного акта). М. А. Рожкова [2009: 114] указывает, что «вынесению публичного акта предшествует ряд других обстоятельств. поэтому обязательной стадией процедуры, предшествующей вынесению публичного акта, выступает уяснение публичным органом всех этих обстоятельств (и общих предпосылок), что обеспечивает законность публичного акта. Только в этих условиях, завершив процедуру применения права, вынесенный публичный акт (самостоятельно или в юридическом составе) влечет предусмотренные нормой права юридические последствия».
В свою очередь надлежащая реализация названных функций обеспечивает обоснованность принятия органом государственной власти (или органом местного самоуправления) соответ-
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО
ствующего решения. Это подтверждает и ст. 24 Градостроительного кодекса РФ, в силу которой генеральные планы поселений или городского округа утверждаются соответствующими представительными органами местного самоуправления. Причем обладатели земельного участка и иных объектов недвижимого имущества, если их права нарушены, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.
С момента утверждения соответствующего градостроительного плана определяются земельные участки, которые, вероятно, будут подлежать выкупу, а также круг потенциальных участников отношений по выкупу, т. е. субъекты, которые будут его осуществлять, и собственники данных земельных участков. Утверждение генерального плана поселения или городского округа является предпосылкой возникновения отношений по осуществлению принудительного выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Обычно соответствующее положение закрепляется в законодательстве. Например, ст. 15 Федерального закона «Об организации и о проведении XXII Олимпийских
зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» также относит к основаниям принятия решения об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов федерального значения утвержденные проекты планировки и межевания территории для размещения олимпийских объектов федерального значения.
Таким образом, в рамках отношений, связанных с выкупом земельных участков в целях удовлетворения публичных интересов, правосубъектной предпосылкой таких отношении является компетенция соответствующих органов власти. Надлежащая же реализация органами государственной власти или органами местного самоуправления своих полномочий в рамках компетенции является правовым основанием для принятия решения о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
список литературы
Алексеев С. С. Общая теория права: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. 576 с.
Ерофеев Б. В. Земельное право России: учеб. М.: ФОРУМ, Инфра-М, 2005. 384 с.
иоффе О. С. Избранные труды: в 4 т. СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2004. Т. 2: Советское гражданское право. 511 с.
Каск Л. и. Функция и структура государства. Л.: Изд-во Ленинград. ун-та, 1969. 65 с.
Красавчиков О. А. Категории науки гражданского права: в 2 т. М.: Статут, 2005. Т. 2. 494 с.
Кудреватых С. А. Правовые вопросы управления // Разум власти прирастает наукой: Интеллектуальный портрет ведущих ученых Уральской академии государственной службы. Екатеринбург: Изд-во Урал. акад. гос. службы, 2001. С. 284-289.
Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М.: Наука, 1987. 296 с.
Мезрин Б. Н. Место гражданской правосубъектности в механизме правового регулирования // Антология уральской цивилистики (1925-1989). М.: Статут, 2001. С. 183-190.
Рожкова М. А. Юридические факты гражданского и процессуального права: соглашение о защите прав и процессуальные соглашения. М.: Статут, 2009. 332 с.
Смородинов М. В. О виде гражданской правоспособности публично-правовых образований // Актуальные вопросы частного права: межвуз. сб. науч. тр. Самара: Самар. ун-т, 2004. С. 215-222.
Советское административное право: учеб. / под ред. Ю. М. Козлова. М.: Юрид. лит., 1985. 535 с.
Андрей Николаевич тихонов - старший преподаватель кафедры гражданского права Уральского государственного юридического университета (Екатеринбург). 620137, Российская Федерация, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21. E-mail: tichonov_a@mail.ru.
Legal-Personality Prerequisites of Relations Connected with Purchase of Lands for Public Purposes
In civil-law relations connected with redemption of lands for public (state and municipal) purposes, public authorities determinate specificity and nature of such relations. This specificity is in presence of both private and public law features. State acts as an exclusive owner of sovereignty on the one hand and as an equal subject of civil-law relations on the other. Public authorities are compulsory participants of discussed
relations, so the paper is focused on the matters concerning their legal personality and peculiarities of their participation in these relations. The aim of the paper is to detect prerequisites influencing on legal personality of public authorities in purchasing lands for public needs. Legal personality of state and municipal bodies is defined through the concept of competence.
The author concludes that due exercise of powers by public authorities within their competence is the legal basis for taking a decision on redemption of a land for public purposes.
Keywords: civil-law relationships, personality of public authorities, competence of public authorities, alienation of lands, redemption of a land for public purposes
References
Alekseev S. S. Obshchaya teoriya prava [General Theory of Law], Moscow, Prospekt, 2009, 576 p.
Erofeev B. V. Zemel'noe parvo Rossii [Land Law of Russia], Moscow, FORUM, Infra-M, 2005, 384 p.
Ioffe O. S. Izbrannye trudy [Selected Works], in 4 vols., Saint Petersburg, Yurid. tsentr «Press», 2004, vol. 2, 511 p.
Kask L. I. Funktsiya i struktura gosudarstva [Function and Structure of the State], Leningrad, Izd-vo Leningrad. un-ta, 1969, 65 p.
Kozlov Yu. M. (ed.) Sovetskoe administrativnoe pravo [Soviet Administrative Law], Moscow, Yurid. lit., 1985, 535 p.
Krasavchikov O. A. Kategorii nauki grazhdanskogo prava: [Categories of Civil Law Studies], in 2 vols., Moscow, Statut, 2005, vol. 2, 494 p.
Kudrevatykh S. A. Pravovye voprosy upravleniya [Legal Issues of Management], Razum vlasti prirastaet naukoi: Intellektual'nyi portret vedushchikh uchenykh Ural'skoi akademii gosudarstvennoi sluzhby [The Intellectual Portrait of Scholars of the Ural Academy of Public Administration], Ekaterinburg, Izd-vo Ural. akad. gos. sluzhby, 2001, pp. 284-289.
Kurashvili B. P. Ocherk teorii gosudarstvennogo upravleniya [An Essay on Theory of Public Administration], Moscow, Nauka, 1987, 296 p.
Mezrin B. N. Mesto grazhdanskoi pravosub"ektnosti v mekhanizme pravovogo regulirovaniya [The Place of Civil Legal Personality in the Legal Regulation Mechanism], Antologiya ural'skoi tsivilistiki (1925-1989) [Anthology of the Ural Scholarship of Civil Law Studies 1925-1989], Moscow, Statut, 2001, pp. 183-190.
Rozhkova M. A. Yuridicheskie fakty grazhdanskogo i protsessual'nogo prava: soglashenie o zashchite prav i protsessual'nye soglasheniya [Legal Facts of Civil and Procedural Law: Agreement on the Protection of Rights and Procedural Agreements], Moscow, Statut, 2009, 332 p.
Smorodinov M. V. O vide grazhdanskoi pravosposobnosti publichno-pravovykh obrazovanii [On the Type of Civil Legal Capacity of Public Legal Entities], Aktual'nye voprosy chastnogo prava [Topical Issues of Private Law]: research papers, Samara Samar. un-t, 2004, pp. 215-222.
Andrey Tikhonov - senior lecturer of Department of civil law, Ural State Law University (Yekaterinburg). 620137, Russian Federation, Yekaterinburg, Komsomol'skaya str., 21. E-mail: tichonov_a@mail.ru.
Дата поступления в редакцию / Received: 07.05.2018
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 15.08.2018
