Научная статья на тему 'Правоприменение и управление в недропользовании - состояние и перспективы'

Правоприменение и управление в недропользовании - состояние и перспективы Текст научной статьи по специальности «История и археология»

CC BY
147
38
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Аннотация научной статьи по истории и археологии, автор научной работы — Трубецкой Климент Николаевич

Представлена концепция и базовые подходы правового регулирования недропользования в России. Рассмотрен проект нового закона «О недрах». Актуализирована идея создания «Горного кодекса».

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Application of the law and management in use of the mineral resource -the state and perspectives

The concept and base approaches of legal regulation etrelus user of the earth in Russia is submitted. The project of the new law « About bowels » is considered. The idea of creation of «The Mining code»» is staticized.

Текст научной работы на тему «Правоприменение и управление в недропользовании - состояние и перспективы»

УДК 622.7:349.6

ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ В НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ -СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ

К.Н. Трубецкой

Российский государственный геологоразведочный университет ул. Миклухо-Маклая, д. 23, 117997, Москва, Россия

Представлена концепция и базовые подходы правового регулирования недропользования в России. Рассмотрен проект нового закона «О недрах». Актуализирована идея создания «Горного кодекса».

Принимаемые в цивилизованных странах законы являются продуктом общественного согласия, поскольку при их разработке в обязательном порядке учитываются интересы всех сторон.

К глубокому сожалению, принятый в новой России действующий более 14 лет закон «О недрах» и разработка проекта нового Закона «О недрах» - результат интересов какой-либо одной из сторон: политической, ведомственной и т.п. Чтобы не быть голословным, скажу, что, убедившись в несовершенстве проекта первого закона, группа ученых, в которую входил и я, во главе с академиком М.И. Агошко-вым, добилась аудиенции и была принята руководством Верховного Совета РФ за час до утверждения этого закона. «Принятие этого закона - политическая акция», как нам тогда сказали. «Уже после утверждения закона Вы будете участвовать в разработке десятков подзаконных актов». Число этих подзаконных актов достигло критической величины, и только по этой причине, не говоря уже о не способности старого закона привлекать инвестиции, для дальнейшего развития минерально-сырьевого комплекса (МСК) и др. пользоваться старым законом невозможно.

И не случайно, как мы и предсказывали, уже через 2 года после его утверждения в 1992 г. на протяжении 10-12 лет ведется активная работа по проработке нескольких вариантов Закона «О недрах»: «Горного кодекса», «Кодекса РФ о недрах», нового законопроекта «О недрах» и других [1].

Но ни одному из них до сих пор не суждено было выйти на законодательную орбиту либо из-за смены министров природных ресурсов, либо неприятия нового законопроекта российским горным и геологическим сообществом в связи с несоответствием его интересам государства, акционерных обществ и предприятий.

Проект нового закона «О недрах», в разработке которого использован бразильский опыт управления МСК с разграничением федеральных и региональных полномочий, казалось бы, широко обсуждался в последние 1,5-2 года на уровне Председателя Совета Федерации, в различных органах власти, на Парламентских слушаниях и «круглых столах» в Совете Федерации, Государственной Думе, на V Всероссийском съезде геологов, в регионах, на конференциях, среди специалистов,

ученых Отделения наук о Земле Российской академии наук, Института государства и права РАН, Института законодательства и правоведения при Правительстве РФ, Московской государственной юридической академии, на III съезде Горнопромышленников России, на страницах журналов и газет.

Как действительный член Российской академии наук не могу не привести заключительную часть общей оценки нового законопроекта, сделанную Отделением наук о Земле РАН: «Положенная в его основу идея возможной полной приватизации недр (передачи их в руки частного капитала) нарушает Конституцию РФ, подрывает устои государственности страны и создает угрозу ее национальной, особенно экологической безопасности. Законопроект требует переработки».

В обсуждении новой редакции законопроекта «О недрах» в августе 2005 года на страницах газеты «Промышленные ведомости» выступили: президенты 4-х республик; председатель правительства республики и шесть губернаторов краев, областей и города; главы администрации области и автономного округа; 14 представителей законодательной и исполнительной властей от 3-х республик, 10 областей и края: руководители 9 компаний и предприятий, в том числе «Норильского никеля», «ЛУКОЙЛа», «Роснефти», «Якутугля», и др. [2]. На основании обобщения оценок всех этих 37 выступлений в указанной выше газете известные ученые, крупнейшие специалисты в области горного законодательства проф. Е.А. Козловский и проф.

B.C. Литвиненко делают вывод, что «Субъекты Федерации, руководители многих акционерных обществ и предприятий говорят о том, что проект нового закона «О недрах» не отвечает интересам государства и их предприятий ...» [2].

Даже в случае доработки проекта нового закона с учетом внесенных 27 замечаний, о которых говорил на III съезде Горнопромышленников России заместитель председателя Комитета по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы В.В.Прозоровский и которые по-прежнему не содержат основных разногласий, о которых говорил Председатель Совета Федерации РФ

C.М.Миронов, ситуация не меняется, например, признание участка недр недвижимым имуществом, введение кадастра участков недр и замены кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых их государственными реестрами. Это открывает возможности на основе Гражданского кодекса РФ приватизации участков недр, раз это недвижимое имущество, с правом их дарения, наследования и т.п., т.е. передачи федеральной собственности в руки частного капитала.

О применении в основном только аукционной формы торгов также говорил С.М.Миронов, поэтому не буду вновь повторяться. Некоторые поправки изложены в весьма общей форме, допускающей их различное толкование. Все это приведет к очередной долговременной работе по созданию еще нового законопроекта в виде «Горного кодекса», или «Кодекса о недрах», или «Кодекса о недрах и недропользовании» и др., а также большим трудовым и финансовым затратам.

29 августа 2005 г. в здании Совета Федерации Федерального Собрания РФ под руководством Председателя Совета Федерации С.М.Миронова состоялось расширенное заседание Оргкомитета по подготовке и проведению III съезда горнопромышленников России. На этом заседании, в том числе, было высказано сожаление, что III съезд будет работать 11 ноября 2005 г. в условиях утвержденного нового Закона «О недрах». В связи с этим мною было внесено предложение направить об-

ращение в Государственную Думу с настоятельной просьбой не принимать по указанному проекту закона окончательного решения до обсуждения его на III съезде горнопромышленников, которое горячо поддержал С.М.Миронов и направил 01 сентября 2005 г. соответствующее письмо Председателю Государственной Думы Б.В.Грызлову.

В результате нам удалось обсудить проект на III съезде горнопромышленников по докладам зам. Председателя Комитета по природным ресурсам и природопользованию Госдумы, моего доклада, выступления заместителя министра природных ресурсов А.А.Темкина и многих делегатов съезда из регионов и единогласно отклонить утверждение проекта нового Закона «О недрах».

Таким образом, если подвести общий итог по всем указанным и не рассмотренным в настоящем сообщении замечаниям, российское горное и геологическое сообщество не поддерживают проект нового Закона «О недрах», несмотря на жесткое его лоббирование со стороны заинтересованных министерств, и предлагают либо его переработать кардинально, либо вернуться к созданию свода законов о горно-геологическом производстве - Горного кодекса, учитывающего всю специфику: от геологического изучения недр до получения конечной продукции, в котором бы учитывались интересы всех сторон, на основе общественного согласия, обеспечения экономической безопасности России на длительную перспективу. Тем более, что базовая основа такого кодекса уже имеется. О целесообразности его создания говорилось: в рекомендациях Правительству РФ на Парламентских слушаниях в Государственной Думе в 1998 и сентябре-октябре 200 1гг., решении 18 областей по Сибирскому соглашению, Постановлении I съезда горнопромышленников России, письмах Президента РАН академика Ю.С.Осипова Министру природных ресурсов РФ в июне и ноябре 2000 г., на 5-м экономическом форуме в Санкт-Петербурге в июне 2001 г., в рекомендациях Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ в сфере экономики в марте 2001 г., на многих конференциях и совещаниях, а также в научной печати и средствах массовой информации с середины 90-х годов прошлого столетия.

Правительство РФ, возглавляемое ранее академиком Е.М.Примаковым, при рассмотрении плана законотворческой деятельности на 2000 г. обсуждало вопрос о разработке Горного кодекса, но по инициативе МПР его решение было отложено. Группой ученых (ИПКОН РАН и Академии горных наук) с участием Всероссийского института экономики минерального сырья и недропользования (ВИЭМС) при поддержке и участии бывших Росугля, Минтопэнерго, а также Газпрома и других организаций в результате длительных исследований, начатых еще в середине 90-х годов XX в., на основе разработанной концепции подготовлен вариант проекта Горного кодекса РФ, который широко опубликован, в том числе в монографии «Горное законодательство России: вчера, сегодня, завтра» 2000 г., и может быть представлен на рассмотрение для дальнейшей работы над ним. При этом Горный кодекс РФ должен интегрировать с действующим Законом РФ «О недрах», развив и дополнив его, т.е. быть единым сводным систематизированным актом горного законодательства на основе его кодификации вместо суммы разрозненных актов действующего и нового проекта законодательств. РАН неоднократно высказывала го-

товность осуществлять методологическое и координационное обеспечение этой работы, о чем говорилось в упомянутых письмах в адрес Министерства природных ресурсов РФ.

Можно сказать, что наш вариант проекта Горного кодекса пережил двух и живет при третьем министре природных ресурсов РФ. После такой почти десятилетней апробации, наконец, казалось, что будет поставлена точка в этом вопросе, так как был принят соответствующий пункт решения Всероссийской конференции «Минерально-сырьевая база территории России и ее континентального шельфа в условиях глобализации мировой экономики», прошедшей в г. Москве с 5 по 7 февраля 2002 г. и отметившей в качестве главного итога обсуждения несовершенство нормативного и правового поля, слагающегося из суммы разнородных, разновременных и неактуализированных законодательных и подзаконных актов, в первую очередь в системе недропользования и налогообложения недропользователей.

На этой конференции тогдашний Министр природных ресурсов РФ В.Г. Артюхов в докладе «Базовые положения национальной минерально-сырьевой политики России» (в пункте 4 своего вступительного слова) сказал: «...Начну с очевидного. Нужна четкая кодификация действующего законодательства. Об этом я вчера докладывал Президенту. Работа уже начата. Мы рассчитываем, в частности, на скорейший выход на законодательную орбиту «Горного кодекса».

Но этому «Горному кодексу» не суждено было выйти на законодательную орбиту, т.к. пришел новый министр, и был создан новый законопроект «О недрах», который в создавшихся условиях непринятия пока снят с рассмотрения Думой по просьбе правительства, а точнее благодаря обращению Министерства природных ресурсов. Этот многолетний опыт зависимости появлений новых проектов горного законодательства от смены министров печален.

Для поддержки идеи возврата к созданию «Горного кодекса» приведу пример положительного опыта одной из самых перспективных, с позиции развития горной промышленности, стран Европы, например, Финляндии. В этой стране действующий на протяжении более 40 лет (с 1965 г.) Горный кодекс обновляется по 318 параграфам в соответствии с необходимостью согласования по смежным законодательствам, т.к. Финляндия вошла в ВТО и ЕС.

Вот нам бы такой долгосрочный кодекс, тогда бы мы не допустили знакомого «хотели как лучше...».

И, наконец, должен повторить завещанное нам великим Д.И.Менделеевым напоминание: «Для России (как и, впрочем, для любой страны) ее природные ресурсы, особенно невозобновляемые, - это Богом данное богатство, которое принадлежит всем, а не только нынешним поколениям. И расходовать его нужно максимально эффективно, с наибольшей пользой для собственных граждан».

Руководствуясь этим завещанием, по нашему предложению Российское геологическое общество обратилось в Общественную палату Российской Федерации с просьбой рассмотреть в ближайшее время принятые Государственной думой в первом чтении проекты Водного и Лесного Кодексов и временно отозванный из Госу-дарственной Думы законопроект «О недрах» в новой редакции и направить в федеральные органы законодательной и исполнительной власти свое заключение.

Справедливости ради хочу отметить, что в проекте итогового документа даны

рекомендации и предложения по разработке и внесению поправок в проект закона «О недрах», при доработке которого предусмотреть четкое разграничение полномочий РФ и субъектов РФ в области пользования недрами, обеспечивающее отнесение стратегических месторождений полезных ископаемых к федеральной собственности, а социально значимых для субъектов РФ - к собственности субъектов РФ, сохранить систему лицензий на пользование недрами с лицензионными соглашениями как неотъемлемой их частью и одновременно начать работу по внесению соответствующих изменений в Налоговый кодекс РФ (исключение привязки налоговой базы НДПИ к мировым ценам на углеводородное сырье, дифференциация ставок НДПИ) и Земельный кодекс РФ (публичный сервитут доступа к недрам.).

Хотелось бы верить, что это - начало творческого диалога между разработчиками проекта новой редакции федерального Закона «О недрах» и его пользователями.

ЛИТЕРАТУРА

1. Трубецкой К.Н., Панфилов Е.И. Вопросы совершенствования горного законодательства //Отечественная геология. - 2002. - № 2. - С. 52-54.

2. Козловский Е.А., Литвиненко B.C. Новый законопроект «О недрах» сквозь призму общенациональных интересов. - М., «Промышленные ведомости», август, № 8 (102). - 2005.

APPLICATION OF THE LAW AND MANAGEMENT IN USE OF THE MINERAL RESOURCE - THE STATE AND PERSPECTIVES

K.N. Trubetskoy

The Russian state geological-exploitation university Miklukho Maklaya St., 23, 117198, Moscow, Russia

The concept and base approaches of legal regulation etrelus user of the earth in Russia is submitted. The project of the new law « About bowels » is considered. The idea of creation of «The Mining code»» is staticized.

Трубецкой Климент Николаевич, академик Российской рС

академии наук, профессор, докт. техн. наук, советник Президиума РАН, заведующий кафедрой «Разработки месторождений цветных, редких и радиоактивных металлов»

Российского государственного геологоразведочного университета. Автор более 700 публикаций по горному делу, горному праву и управлению в недропользовании.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.