CC BY
1036
Раздел 1. Методология, теория и история государственно-правового регулирования
ПРАВООБРАЗОВАНИЕ И ПРАВОТВОРЧЕСТВО
В.С. Афанасьев
(профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор)
Вопрос о том, как возникают и закрепляются в законе нормы права, имеет важное методологическое значение, поскольку от этого зависит решение многих важных для теории и практики вопросов, в том числе о характере правопонимания (нормативном, социологическом или ином).
Процесс, в рамках которого появляются законы и иные нормативные правовые акты, закрепляющие(изменяющие) определенные нормы права, в литературе обычно называют правотворчеством1. В ходе правотворчества определяется потребность в правовом регулировании, готовится проект нормативного акта, проходит его обсуждение, согласование и принятие. Все это связано с волевой деятельностью людей, т.е. носит субъективный и во многом творческий характер. В результате может создаться впечатление, что законодатель имеет возможность принять любые законы, любые нормы права. Но это не так.
Возможности государства в данном случае далеко не безграничны. Можно выделить две границы, определяющие эти возможности, - верхнюю и нижнюю.
Верхняя граница - это граница возможного. Все, что находится за ней, объективно препятствует государственному регулированию общественных отношений, делает его невозможным. Эту границу образуют следующие компоненты.
Во-первых, юридические законы не могут каким-либо образом изменить объективные законы природы. Тем не менее попытки принятия таких законов имели
1 См., например: Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права. - М., 2003. - С. 319.
место, хотя ничего хорошего они не приносили. Можно вспомнить, например, попытки поворота северных рек, имевшие место в советский период. Затраты на это в течение ряда лет включались в законы о бюджете и привели к значительным материальным потерям.
Во-вторых, возможности государственного регулирования ограничиваются законами общественного развития, в том числе экономическими. Игнорирование этих законов, издание противоречащих им нормативных актов также не могло дать положительных социальных результатов. Так, немало стран, освободившихся от колониальной зависимости и находящихся на крайне низкой ступени экономического развития тем не менее ставили задачу строительства социализма и принимали соответствующие законы. Естественно, что это не приводило к достижению указанных целей.
В-третьих, следует выделить духовную культуру населения, его менталитет. Попытки игнорировать эти условия также успеха не имели. Достаточно вспомнить неудачные попытки борьбы с пьянством или курением в нашей стране.
И наконец, необходимо учитывать существование естественных, неотъемлемых прав и свобод человека и гражданина. Принятие законов, ущемляющих эти права и свободы, в современных условиях влечет осуждение международного сообщества, а иногда и применение международно-правовых санкций.
Нижняя граница возможностей государства определяется целесообразностью создания нормативных правовых
Юридическая наука и правоохранительная практика актов. Другими словами, их принятие в принципе возможно, но не имеет смысла. Составляющими этой границы являются два обстоятельства.
С одной стороны, это социальная значимость соответствующих общественных отношений. Существует немало общественных отношений, не требующих правового регулирования в силу их малозначительности. Как говорится, «из пушки по воробьям не стреляют». Своеобразным индикатором здесь может служить наличие в рамках соответствующих общественных отношений серьезных нарушений прав и свобод граждан, интересов общества и государства.
С другой стороны, составляющей нижней границы возможностей государства является возможность саморегуляции. Общество во многих случаях само, без государственного вмешательства, способно урегулировать вновь возникающие общественные отношения посредством создания новых социальных норм (норм морали, обычаев и др.). Другими словами, соответствующие правила поведения появляются не в законах, а складываются в реальных общественных отношениях
- законодатель или иной субъект правотворчества берет их из жизни. По удачному выражению К. Маркса, законодатель «не выдумывает законов, не изобретает их, а только формулирует».
Эта сторона возникновения правовых норм не охватывается понятием «правотворчество». Здесь следует говорить о правообразовании, т.е. процессе первоначального зарождения норм права в общественных отношениях до их закрепления в законе.
В ходе развития общества возникают новые, не урегулированные правом отношения людей. Первоначально они принимают различную форму, но постепенно в поведении субъектов этих отношений закрепляются наиболее удобные и выгодные для них формы. Эти варианты поведения становятся привычными, постепенно формируются определенные правила, которые получают всеобщее признание. Именно эти правила признаются государством и в
дальнейшем закрепляются им в нормативно-правовых актах в качестве общеобязательных.
Отметим, что правообразование носит объективный характер и обусловливается закономерностями общественного развития. Возникающие таким образом правила поведения имманентно присущи данному обществу и мало зависят от государственной воли. Правотворчество, напротив, имеет творческий характер, заметное влияние на него оказывает субъективный фактор - воля законодателя.
Последовательную смену этих двух процессов, имеющих общий результат - появление уже официальных, юридических, охраняемых государством правил поведения (правовых норм), - можно назвать правоустановлением. Оно может рассматриваться как единство правообразования и правотворчества, т.е. единый процесс возникновения норм права от их зарождения в реальных общественных отношениях до закрепления в соответствующих нормативных правовых актах.
Каким же образом осуществляется правообразование, каков его механизм?
Вся жизнь людей, любые их действия, все акты поведения происходят под воздействием всего общества, всех его компонентов в их единстве. Структуру общества образует ряд комплексов: экономический, социальный, политический, духовный, правовой, управленческий и др. Эти комплексы образуют систему и сами являются ее подсистемами. При этом вся система и все ее части имеют три основных уровня действия:
- общесоциальный (общество в целом);
- региональные (республики, края, области, города, районы и др.);
- групповые (семья, трудовой коллектив, общественные объединения и др.).
Выделение уровней системы необходимо, поскольку на каждого субъекта действуют не только общесоциальные факторы, но и условия того конкретного региона, где он проживает или работает. Немалую роль играет и социальная среда, в которой человек находится, поскольку она во многом
определяет как его формирование и развитие, так и его конкретные действия в той или иной жизненной ситуации.
Связи и взаимодействия уровней системы осуществляются как взаимозависимости общего и частного. Естественно, что при этом решающее значение имеют общесоциальные факторы: они в значительной мере определяют состояние экономики, политические и другие условия каждого региона, сознание членов каждой социальной группы.
Воздействие системы осуществляется посредством влияния на каждого человека различных факторов, относящихся ко всем трем уровням. Тем самым происходит переход системы на индивидуальный уровень. В связи с этим можно выделить два направления. С одной стороны, происходит формирование личности каждого человека, а с другой - элементы этой системы образуют каждую конкретную ситуацию, создают конкретные условия, в которых принимается то или иное решение о варианте поведения.
На этапе правообразования в соответствующих общественных отношениях участвует (или может участвовать) в той или иной мере все население, поскольку новые общественные отношения охватывают все общество. Поэтому при формировании новых общественных отношений (и изменении уже существующих) большое значение имеет уровень общественного сознания (прежде всего нравственного, правового, политического, а также религиозного, научного, экологического и других его форм).
На этапе правотворчества решающее значение приобретает сознание (и деятельность) субъектов, осуществляющих правотворчество: депутатов, сотрудников аппарата президента и правительства, других работников государственного аппарата и т.п. Но сознание людей формируется под влиянием конкретных условий, в которых человек живет, воспитывается, учится, работает и т.п. И это происходит под воздействием различных компонентов системы: экономических, социально-политических, правовых, культурных и др. Они же обра-
зуют и те конкретные ситуации, в которых зарождаются, формируются, закрепляются новые общественные отношения, а также те условия, в которых они осознаются как правовые, требующие нормативного регулирования.
В ходе развития общества постоянно возникают новые общественные отношения и изменяются уже существующие. Первоначально каждый человек выбирает в определенной ситуации вариант поведения, который соответствует, с одной стороны, реальным условиям жизни, а с другой
- его нравственным и иным установкам, интересам и потребностям. При этом человек волей-неволей должен учитывать интересы других участников этих общественных отношений.
Как уже отмечалось, большинство норм права в отношениях людей формируются стихийно. Происходит это следующим образом.
Первоначально под воздействием всей системы факторов в ходе социального развития возникают новые общественные отношения, приобретающие массовый характер. Сначала люди действуют по-разному, выбирая свой вариант поведения. Но поскольку они живут в одинаковых социальных условиях и стараются действовать наиболее удобными для себя экономичными способами и в то же время согласовывать свои действия с другой стороной общественного отношения, то число избираемых вариантов поведения постепенно уменьшается. И наконец, наибольшее распространение получает какое-то одно, единое правило поведения. Такие правила могут принимать различный характер (например, нормы морали, обычаи и др.). Они большинством людей признаются и принимаются, т.е. становятся легитимными.
При этом эти правила (стандарты) обычно не имеют какой-либо фиксации, возникшие социальные нормы проявляются только в самом поведении людей. Их закрепление в письменной форме происходит позднее.
Таким образом, влияние различных факторов происходит в большинстве своем стихийно, независимо от воли людей.
Но существует и блок факторов, имеющих целевой характер, оказывающих направляющее воздействие на формирующиеся нормы права. Именно здесь проявляется соответствующая роль государства. Государство на этом этапе, действуя различными методами, может способствовать развитию новых необходимых обществу в целом или определенному классу (социальной группе) общественных отношений либо препятствовать возникновению отношений, мешающих социальному развитию, или не выгодных правящей элите. Для этого государство использует различные средства (экономические, политические, организационные, идеологические и др.). Важную роль при этом играет влияние как уже законодательно закрепленных, так и вновь создаваемых норм права.
Считается,чтоздесьимеетместовозник-новение правоотношений. Правоотношения, таким образом, вызываются к жизни не только юридическими нормами - они представляют собой результат воздействия и других факторов и становятся первичными по отношению к нормам права. В условиях быстрого развития социальной жизни, когда правовое регулирование не успевает отражать новые условия, а потребность в правовом воздействии существует, процесс правообразования проявляется стихийно в виде образования конкретных правоотношений. И возникающие общественные отношения при этом не только выступают объектом регулирующего воздействия норм права, но и влияют на их формирование1.
В таких случаях норма выступает как массовый процесс фактического поведения (деятельности) многих людей. Постепенно возникают достаточно устойчивые правила в виде разнообразных обычаев, обыкновений, привычных связей.
Государство еще до закона начинает признавать вновь возникающие правила в качестве правовых. Для этого используется
1 См., например: Васильев А.М. Правовые категории. Методологические аспекты разработки системы категорий теории права. - М., 1979; Эффективность правовых норм. - М., 1980; Бурлай Е.В. Нормы права и правоотношения в социалистическом обществе. - Киев., 1987.
признание тех правоотношений, которые не противоречат закону, хотя прямо им не предусмотрены. В таких случаях реализуется принцип «разрешено все, что не запрещено». Ст. 8 ГК РФ в п. 1 указывает, что «гражданские права и обязанности возникают... из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему». Государство признает и обеспечивает такие общественные отношения, в результате они становятся правовыми. Именно эти нормы, а не сами правоотношения (как полагают многие сторонники широкого правопонимания) могут и должны входить в понятие права. Ведь в структуру правоотношений входят субъекты и объекты, которые никак не могут считаться элементами права (государства, граждане, земля и т.п.)
Во-первых для признания государством новых правил поведения используется институт аналогии. В частности, ст. 6 ГК РФ предписывает при отсутствии прямого регулирования законодательством гражданских отношений применять законодательство, «регулирующее сходные отношения (аналогия закона)», или исходить «из общих начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права)». Аналогия используется и в других отраслях права (за исключением норм уголовного и других отраслей права, устанавливающих меры ответственности нарушителя).
Во-вторых, признание государством осуществляется посредством правовых обычаев. Как указывалось выше, при возникновении новых общественных отношений некоторые варианты поведения, действий граждан и их объединений становятся привычными - возникают соответствующие обычаи. Ст. 5 ГК РФ признает источником права обычай делового оборота, т.е. «сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством». Характерно, что из смысла этой статьи вытекает признание государством заранее еще не существующих обычаев, которые сформируются в будущем. Но правовые обычаи действуют не только в гражданс-
ком праве. Так, в п. 4 ст. 222 УК РФ, устанавливающем ответственность за ношение холодного оружия, содержится оговорка, признающая обычай ношения такого оружия в качестве принадлежности национального костюма.
В-третьих, в этих целях могут использоваться нормы морали. Та же ст. 6 ГК РФ указывает на возможность определения прав и обязанностей сторон исходя из «требований добросовестности, разумности и справедливости». В соответствии со ст. 169 ГК РФ сделка, «совершенная с целью заведомо противной основам... нравственности», признается ничтожной.
Но особенно заметно влияние нравственности в странах англосаксонской правовой системы. Так, в Англии судья, столкнувшись с неурегулированными общественными отношениями, принимает решение на основе «права справедливости», т.е. исходя из норм морали, и если это решение будет утверждено вышестоящими судами, оно станет прецедентом - официальным источником права, образцом для разрешения аналогичных дел.
Но и в нашей стране важную роль в государственном признании возникающих норм играет юридическая (судебная, а также прокурорская, следственная и иная) и правоприменительная практика. Обобщение юридической практики дает богатый материал для выводов о потребностях правового регулирования, в том числе о бездействии каких-то норм, их «устаревании», появлении новых общественных отношений, требующих урегулирования и др.
Право, таким образом, формируется независимо от воли законодателя. Процесс правообразования начинается с возникновения объективно обусловленной потребности в юридическом регулировании общественных отношений. Эта потребность обусловлена в конечном счете требованиями экономики, но факторами, непосредственно влияющими на нее, являются классовые и иные общественные интересы. Правообразование - объективный процесс, который начинается до государственного вмешательства. Право формируется на основании жизненных реалий: правил,
отношений и различных поведенческих форм, которые становятся преобладающими (в силу морали, удобства использования и т.д.). Вощникая из других социальных норм, право становится «правом» в собственном смысле лишь тогда, когда его признает государство в лице суда или иных компетентных органов.
Признание государством вновь возникающих правил поведения в качетсве правовых в большинстве случаев является своего рода «прелюдией» к дальнейшему (в том числе законодательному) закреплению этих норм, т.е. происходит переход непосредственно к правотворчеству.
Этот переход заключается в осознании правящей элитой (а нередко и обществом в целом) необходимости закрепления сложившихся норм в законодательстве. Происходят, таким образом, соответствующие изменения в политическом, нравственном и правовом сознании, общественном мнении, а также выражение данной потребности в интересах определенных классов и социальных групп, имеющих возможность влиять на осуществление власти.
Следует отметить, что в некоторых случаях правоустановление сразу начинается с правотворчества, минуя стадию пра-вообразования. Это происходит, в частности, в следующих случаях:
- новые правоотношения не могут возникнуть до закона, т.к. закон это запрещает (например, в уголовном праве);
- государство в силу каких-то условий не может ждать спонтанного возникновения этих отношений и инициативно их создает (изменяет).
В таких случаях государство может либо использовать зарубежный опыт, либо действовать экспериментально, полагаясь на научные изыскания и имеющийся опыт, здравый смысл и т.п.
Подобная ситуация сложилась, например, в нашей стране при переходе к рыночной экономике. Действующее законодательство устанавливало уголовную ответственность за спекуляцию (скупку и перепродажу в целях наживы), частнопредпринимательскую деятельность, коммерческое посредничество и некоторые другие проявления рыночных
Юридическая наука и правоохранительная практика отношений. Осуществленная в 1985 г. перестройка началась с принятия ряда новых законов (о кооперации, государственном предприятии и объединении, индивидуальной трудовой деятельности), которые легализировали институты рыночного хозяйства. В основу новых законов был положен прежде всего опыт развития западных государств, добившихся впечатляющих успехов в рамках рыночной модели экономического развития. При этом также учитывались и особенности нашей страны, в частности менталитет населения, его психология, сложившаяся в период Советской власти.
Велика здесь и роль обобщения собственной практики. Так, если какая-то статья УК РФ все реже и реже применяется, возбужденные по ней дела все чаще прекращаются, а по делам, направленным в суд, назначаются все более мягкие меры наказания, то это указывает на возможность декриминализации соответствующего деяния или изменения закона в сторону снижения предусмотренных им санкций.
В целом при решении вопроса о необходимости принятия того или иного нормативного акта можно использовать золотое правило медицины - «не навреди». При этом жизнь сама «подсказывает» законодателю, когда возникает потребность в правотворчестве. Это, с одной стороны, массовый характер определенных общественных отношений, а с другой - существование вызванных ими конфликтов и нарушений интересов участников этих общественных отношений. При этом, как указывалось выше, само общество придает законодательный статус определенным правилам.
Поскольку вопросам правотворчества посвящено немало работ1, рассмотрим только некоторые аспекты этой проблемы.
Прежде всего необходимо установить, каким требованиям должен удовлетворять каждый нормативный правовой акт, чтобы его нормы воздействовали на общественные отношения, пресекая вредные, не нарушая неотъемлемые права и свободы человека и закрепляя отношения, необходимые для развития?
Отраслевые юридические науки дают рекомендации по содержанию нормативных правовых актов соответствующих отраслей права: конституционного, гражданского, уголовного и т.п. Теория государства и права должна дать общие рекомендации, пригодные для любого нормативного акта независимо от того, к какой правовой отрасли он относится.
Обычно в данном аспекте принято говорить о качестве закона, под которым понимается совокупность существенных свойств, определяющих способность и пригодность закона реально удовлетворять общественные потребности и частные интересы в соответствии с целями развития общества2. При этом на практике «качественным» считают тот закон, который реально «работает», применяется, иначе он останется «на бумаге», не будет оказывать
1 См., например: Абдулаев Н.Д. Диалектика правотворчества. - Баку, 1972; Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. - М., 1973; Правотворчество в СССР / Под ред. А.А. Мицкевича. - М., 1974; Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. - М., 1977; Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. - М., 1977; Научные основы советского правотворчества / Под ред. РО. Халфиной. - М., 1981; Организация нормотворческой деятельности в системе МВД России / В.В. Черников и др. - М., 2002; Организация нормотворческой деятельности в системе МВД России. - М., 2002.
2 Этим вопросам посвящена, в частности, кандидатская диссертация Т.К. Примак «Совершенствование законодательства как средство обеспечения законности (по материалам деятельности органов внутренних дел)», защищенная под научным руководством автора.
реального воздействия на жизнь общества. Если закон принят, то он должен воплощаться в правовом поведении граждан и правоприменительной практике. Если он даже в полной мере соответствует идеям права, но не реализуется, то качественным его считать нельзя.
Можно выделить две стороны качества законодательства: социальную (связанную с его содержанием) и юридическую (связанную с его формой).
Социальный аспект качества закона предполагает наличие свойств, обеспечивающих его прогрессивное воздействие на общественные отношения, адекватное отражение в нем происходящих в обществе процессов и перспектив их развития.
Рассмотрим составляющие социальной стороны качества закона:
1. Содержание нормативно-правовых актов должно соответствовать основным направлениям развития общества, в нашем случае - целям, закрепленным в Конституции РФ, а именно формированию демократического, правового и социального государства, достижению обеспечения 100-процентной гарантии реализации прав, свобод и законных интересов личности и др. Все нормативные акты должны исходить из конституционных принципов, таких как народовластие, суверенность, федерализм, разделение властей и т.п.
2. Нормативный акт должен соответствовать общей направленности развития правовой системы. Только это может обеспечить системность законодательства, его согласованность. Системность отдельного закона есть, во-первых, внутренняя согласованность предписаний, входящих в его содержание, во-вторых, его взаимодействие с другими законами и нормативными актами, отсутствие пробелов и других погрешностей в законодательстве.
Нарушение этого требования приводит к коллизиям в законодательстве. Можно указать, например, на противоречие между УК РСФСР 1960 г. и ГК РСФСР 1964 г.: ГК предусматривал такой вид сделки, как договор поручения, в том числе и возмездного, а УК устанавливал уголовную ответственность за коммерческое посредничест-
во. Несогласованность также может иметь место в одном и том же нормативном акте. Так, ст. 116 УПК РСФСР 1960 г. обязывала прокурора при обнаружении необоснованного отказа в возбуждении уголовного дела отменить соответствующее постановление и возбудить уголовное дело, а ст. 108 того же Кодекса определяла, что уголовное дело может быть возбуждено только при наличии «достаточных данных, указывающих на признаки преступления». Таким образом, при установлении необоснованного отказа в возбуждении дела в случае, если не проведена необходимая проверка, прокурор, с одной стороны, должен был возбудить дело, а с другой - не имел права это сделать.
3. Не менее важно соответствие содержания реальным условиям жизни и общественным отношениям. Если закон не обусловлен существующей действительностью, он отторгается обществом, остается «на бумаге». Именно поэтому, как уже отмечалось, правотворческому процессу предшествует в большинстве случаев пра-вообразование, законодатель же берет за основу уже сложившиеся в обществе правила. В этой плоскости следует рассматривать и проблему правильного определения потребности в правовом регулировании.
Попытки насильственно навязать обществу нормы, которые противоречат сложившимся общественным отношениям, обычно не приводят к положительному результату. Так, в 1960-х гг. по инициативе
Н.С. Хрущева было принято дополнение в УК РСФСР, устанавливающее ответственность за небрежное хранение сельскохозяйственной техники. Но новая статья Кодекса оказалась лишней, бездействующей. Дело в том, что виновные в этом должностные лица несли ответственность по статьям, предусматривающим ответственность за должностные преступления, а к рядовым колхозникам или работникам совхозов предъявить подобные требования было просто невозможно. Другой пример: практически не действовала и статья УК РСФСР, предусматривающая ответственность за самовольную, без надобности остановку поезда стоп-краном. В поездах
Юридическая наука и правоохранительная практика метрополитена никто этого не делал, а на железной дороге невозможно было установить и задержать виновных. И в том, и в другом случае нормы были приняты без учета реальных условий жизни.
4. В понятие соответствия закона условиям жизни входит и его ресурсообеспе-ченность: он должен быть обеспечен материальными, организационными, информационными, идеологическими, «людскими» и иными ресурсами. Принятие нормативных актов, не имеющих соответствующего обеспечения, приводит к тому, что они становятся бездействующим, а их нормы превращаются в декларации и призывы. Можно, например, принять законы, резко повышающие заработную плату и пенсию, но если не будут найдены соответствующие финансовые источники, а равно меры ограничения инфляции, то положения данных законодательных актов не будут реализованы.
5. Особенно важной составляющей социальной стороны качества закона является законность нормативного акта, т.е. его соответствие Конституции и вышестоящим нормативным актам. Принятие «незаконного закона» неизбежно приводит к тому, что его исполнение влечет массовое нарушение норм права, обладающих большей юридической силой. Так, в 1994 г. был принят Указ Президента РФ «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности» от 14 июня 1994 г. № 12261. Данным законодательным актом устанавливался срок задержания (до 30 суток), хотя это и противоречило принятой незадолго до этого Конституции РФ и действующему УПК РФ, которые допускали задержание не более чем на 72 часа. За период действия данного Указа по нему подверглось незаконному задержанию несколько тысяч человек.
6. Особое значение имеет гуманизм закона, его соответствие принципу демократизма, требованиям социальной справедливости. Содержание каждого нор-
1 Собрание законодательства РФ. - 1994. - N° 8.
- Ст. 804.
мативного правового акта должно быть направлено прежде всего на благо человека, а также должно соответствовать интересам и потребностям населения страны - во всяком случае, основной массы этого населения, а не какой-то отдельной социальной группы. Провозглашение Российской Федерации демократическим и социальным государством, закрепленное в Конституции РФ, ко многому в этом плане обязывает. Между тем очевидно, что у нас далеко не все законы отвечают интересам (прежде всего социально-экономическим) основной массы населения. Значительная его часть находится по благосостоянию за чертой бедности. Но закон должен максимально учитывать и интересы меньшинства, служить средством примирения социальных, классовых и национальных противоречий, что является необходимым признаком демократического государства.
7. С гуманизмом закона связано и соответствие его нормам общественной морали. В большинстве случаев при противоречии норм права и морали люди отдают предпочтение последним. Это естественно, ведь нормы морали - это внутренние регуляторы: их исполнение обеспечивается совестью, честью человека. Правовые же нормы так или иначе «навязаны сверху». Например, в нашей стране многие годы действовало законодательство, предусматривающее без каких-либо оговорок ответственность за отказ свидетеля от дачи показаний и за дачу заведомо ложных показаний. В этот период рассматривалось немало уголовных дел, когда близкие родственники давали ложные показания с целью освободить от ответственности сына, мужа, жену, мать и т.п. Такие попытки устанавливались на следствии и в суде, но фактов привлечения этих лиц к уголовной ответственности практически не было. Даже «законники» - судьи и прокуроры -понимали, что это было бы аморально: нельзя требовать, чтобы человек «предавал» своих близких.
8. В законах и других нормативных правовых актах должен быть минимум общих положений (деклараций, описаний, пожеланий и т.п.). Все нормативные акты
призваны воздействовать на общественные отношения, непосредственно регулировать поведение людей. Даже нормы Конституция РФ имеют прямое действие (п. 1 ст. 15). Одной из причин бездействия законов, как справедливо отмечается в литературе, является перенасыщенность некоторых из них подобными общими положениями, из которых иногда трудно выделить нормы права.
При несомненной значимости содержания закона его качество в немалой степени зависит и от его формы, т.е. от его юридических свойств. Даже при самом лучшем содержании нормативный акт может стать неэффективным, если не соблюдены необходимые требования к его оформлению.
Чем же определяется юридический аспект качества закона, а именно совершенство формы, способное обеспечить реализацию содержания нормативного акта?
1. Прежде всего должны быть правильно выбраны тип и уровень правового регулирования. Здесь, как и во многих других случаях, форма нормативного акта во многом определяется его содержанием. Именно от содержания зависит, какой тип регулирования (общедозволительный или разрешительный) должен быть использован, какой вид норм наиболее адекватно отразит регулируемые отношения.
В литературе, например, указывалось на то, что использование в Конституции РФ в основном управомочивающих норм при закреплении прав и свобод личности (формулировки типа «каждый вправе...») приводит к тому, что государственные чиновники не воспринимают этих положений в качестве своих встречных обязанностей. Более эффективным, видимо, было бы использование запрещающих норм, адресованных органам государства (подобно законодательству США).
Правильно должен быть выбран и уровень регулирования: закон или подзаконный акт следует принять, зависит от важности соответствующих общественных отношений. Статья 5 Конституции РФ указывает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в опре-
деленных случаях. Разработка объективно обоснованных критериев разграничения предмета закона и подзаконного акта, а также определение отношений, регулируемых только законом, являются одной из актуальных задач правовой науки.
2. Кроме того, должны быть определены юридические средства (гарантии), обеспечивающие реализацию закона, в том числе меры юридической ответственности за нарушение его предписаний, а также другие меры государственного принуждения. В частности, если такие средства действующим законодательством не предусмотрены, то должны быть приняты новые охранительные нормы, предусматривающие ответственность за нарушение вновь принимаемой регулятивной нормы. Закон, не подкрепленный мерами государственного принуждения и не охраняемый государством, легко может быть нарушен.
В необходимых случаях следует предусмотреть и закрепить процедуры, посредством которых будут реализоваться закрепленные в законе положения. Речь идет, в частности, о процессуальных нормах, обеспечивающих реализацию норм ряда материальных отраслей права, в том числе гражданского и уголовного.
3. Несомненно, важную роль играет динамичность законодательства, своевременность принятия нормативных правовых актов. Особое значение требование своевременности имеет в условиях динамичного изменения экономической и социально-политической обстановки, когда требуется принимать немедленные меры по многим существенным для всего общества вопросам. Опоздание с их правовым регулированием может привести к серьезным последствиям. Например, проведение в нашей стране приватизации государственной собственности вызвало множество нареканий. Основная часть этого важного для общества процесса прошла на основе единственного закона, определившего основы приватизации. Но в этот же период было принято около сотни президентских указов по данному вопросу, на базе которых и была осуществлена приватизация, обогатившая небольшую группу людей в
Юридическая наука и правоохранительная практика ущерб интересам остального населения. Основные же законы о приватизации были приняты с большим опозданием.
Вместе с тем динамичность законодательства предполагает необходимость отражения перспектив, другими словами, закон должен не только отражать существующую действительность, но и предусматривать варианты дальнейшего развития.
4. Необходимым условием качества законодательства и его эффективности является стабильность закона. Отсутствие последней отрицательно воздействует на развитие экономической, политической и других сфер социальной жизни.
5. Особое значение имеет уровень систематизации законодательства. Ее отсутствие приводит к большим трудностям в поиске необходимых норм права, что нередко влечет нарушение законности. Такие же трудности возникают и в правотворческом процессе, поскольку в этом случае крайне необходима согласованность принимаемых и действующих норм права. В настоящее время отсутствует необходимый уровень систематизации законодательства, регулирующего хозяйственную (предпринимательскую) деятельность, сферу экологии, профилактику правонарушений и др.
6. Многое зависит также от соответствия нормативных актов правилам юридической техники, четкости, ясности, доступности их изложения. Это определяет единство понимания и применения закона на всей территории его действия.
Существенно, что нормативные правовые акты - результат интеллектуальноволевой, творческой деятельности людей, которая включает материальные и духовные аспекты. Чтобы обеспечить выполнение требований к их содержанию и форме,
0 которых говорилось выше, необходима соответствующая организация самого правотворческого процесса. Законы и другие нормативные правовые акты принимаются в строго определенных процедурных формах, которые устанавливаются Конституцией РФ, конституциями республик, уставами иных субъектов Федерации, другими нормативными актами.
1 (4) 2008
Для достижения высокого качества закона необходимо совершенствование правотворческого процесса:
1. Прежде всего необходима его демократизация. Это требование включает несколько составляющих.
Поскольку законы и другие нормативные акты должны соответствовать интересам и потребностям людей, необходимо проводить выявление и учет общественного мнения. С этой целью могут, в частности, применяться социологические методы исследования: анкетирование, опрос, включенное наблюдение и др. В силу того что большинство населения обладает обыденным правосознанием, не всегда адекватно отражающим юридические явления и процессы, необходимо иметь сведения об общественном мнении, но ему нельзя слепо следовать. Так, большинство населения ошибочно убеждено в том, что успех в борьбе с преступностью может быть решен за счет ужесточения наказания, хотя главное не в жестокости, а в неотвратимости последнего.
Особо важно учитывать мнение про-фессионалов-практиков, непосредственно занимающихся тем вопросом, по которому готовится нормативный акт. Именно эти люди первыми замечают несоответствие закона реальным условиям жизни. К сожалению, практики, непосредственно работающие «на земле», редко привлекаются к правотворческому процессу. Предпочтение отдается их руководителям, которые хуже осведомлены о современном положении дел.
И наконец, необходим независимый учет мнения и тех и других. На практике нередко все поступившие замечания передаются чиновникам, которые готовили проект нормативного акта. Но у них уже есть определенное мнение, поэтому многие рациональные предложения направляются «в корзину».
2. Второе требование, также носящее комплексный характер, - это научность правотворчества, что особенно относится к законотворчеству.
Во-первых, необходимо привлечение к подготовке законопроектов ученых
различных специальностей. Обычно в их разработке участвуют ученые-юристы. Существует даже специальный Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Но речь идет не только о юристах, но и о экономистах, политологах, социологах, психологах, а также и об ученых других специальностей - в зависимости от содержания законопроекта. Ведь любой закон затрагивает различные стороны социальной жизни.
Во-вторых, нужна независимая научная экспертиза проектов с участием ученых различных специальностей.
В-третьих, во многих случаях необходим научный прогноз воздействия разрабатываемого закона на общественные отношения. При этом нужен действительно трезвый расчет - не должно возникнуть идеологической «зашоренности». Нельзя отвергать законопроекты, исходя только из их «идеологической неприемлемости». Безусловно, прав был один из лидеров КНР Ден-Сяопин, когда сказал, что неважно, какого цвета кошка, лишь бы она ловила мышей.
3. Чаще должен использоваться правовой эксперимент, «обкатка» проекта в нескольких регионах, что позволит выявить недостатки и недоработки подготовленного проекта. Так было, например, с введением суда присяжных. Первоначально проект закона прошел проверку в нескольких регионах, и только после этого соответствующие нормы были включены в новый УПК РФ.
4. Исключительно важную роль играет связь правотворчества с юридической практикой. В частности, используется обобщение опыта работы государственных органов, в том числе судов, прокуратуры, милиции и др. Именно в деятельности данных органов в первую очередь выявляется несовершенство законодательства: его несоответствие изменившимся общественным отношениям, недостатки в его содержании и форме.
5. Очень важна материально-техническая обеспеченность правотворческого процесса. Все, о чем говорилось выше (изучение общественного мнения, привлечение ученых, правовой эксперимент и др.), требует немалых затрат, но на качестве закона экономить нельзя. Жизнь убедительно указывает на то, что принятие «плохого» закона способно принести значительно больший ущерб, чем затраты на разработку «хорошего».
6. В тех случаях, когда возникает необходимость в подготовке и принятии множества нормативных актов, возникает потребность в упорядочении этой работы, установлении определенной очередности принятия указанных актов. Это обеспечивается посредством планирования. Таким образом, например, организуется работа Государственной Думы РФ, которой приходится в рамках каждой сессии рассматривать десятки законопроектов. Очередность их принятия определяется соответствующим планом работы.
