CC BY
43
Н.Н. РАЗУМЕЙКО N.N. RAZUMEYKO
ПРАКТИКА СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ НА СЕВЕРО-ЗАПАДЕ РОССИИ: ЕВРОПЕЙСКОЕ ВЛИЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
THE PRACTICE OF STRATEGIC PLANNING IN THE NORTH-WEST RUSSIA: EUROPEAN INFLUENCE AND PERSPECTIVES OF DEVELOPMENT
Ключевые слова:
стратегическое планирование, Северо-Запад России, региональное развитие, территория, европейский опыт стратегического планирования
В статье рассматриваются основные проблемы реализации территориального стратегического планирования в регионах Северо-Запада России. Автор формулирует и анализирует ключевые трудности, с которыми сталкиваются региональные и муниципальные администрации. Обосновываются недостатки, преимущества и перспективы применения европейского опыта стратегического планирования на российских территориях.
Активные попытки использовать инструментарий стратегического планирования в практике российских регионов стали наблюдаться еще в конце 1990-х гг. Результаты мониторинговых исследований показывают, что сегодня во многих регионах и муниципальных образованиях разработаны документы, содержащие стратегию социально-экономического развития. По данным института «Евроград» [1, с. 449], к наиболее активно применяемым формам плановых документов относятся: целевые ком-
Key words:
strategic planning, North-West of Russia, regional development, territory, the European experience in strategic planning
The paper examines the main problems of implementation of territorial strategic planning in the regions of North-West Russia. The author defines and analyzes the key challenges faced by regional and municipal administration. Disadvantages, advantages and perspectives are substantiated in terms of application of the European experience of strategic planning in the Russian territories.
плексные программы (74%), градостроительные планы (62%), концепции развития (42%), стратегические планы развития территорий на 10— 15 лет (35%), среднесрочные прогнозы, стратегии экономического развития (19%). По некоторым оценкам, около 250 субъектов Федерации и муниципальных образований на практике применяют отдельные элементы территориального стратегического планирования.
При этом анализ такого рода документов убедительно свидетельству-
Н.Н. Разумейко. Практика стратегического планирования на Северо-Западе России...
Власть и экономика
ет, что они обладают целым рядом существенных недостатков, носят преимущественно декларативный характер, в результате чего создаются условия для принятия стратегически неэффективных управленческих решений, приносящих лишь сиюминутную выгоду и, в конечном счете, негативно сказывающихся на качестве жизни наиболее уязвимых слоев населения. Исследование систем территориального стратегического планирования, действующих в субъектах Российской Федерации, а также процесса разработки и качества сформированных документов, содержащих стратегии социально-экономического развития, свидетельствует, что для подавляющего большинства регионов характерны следующие проблемы:
1. Ни на одном иерархическом уровне (федеральном, региональном, муниципальном) не создано правовое пространство, необходимое для осуществления процесса разработки планово-прогнозных документов стратегического характера. Многие из проблем территориального стратегического планирования являются следствием существования такого правового вакуума.
2. Стабильная дотационность бюджетов большей части субъектов обуславливает хроническое недофинансирование региональных стратегических разработок, а зачастую — и вовсе вынужденный отказ от них. Объем затрат, необходимых для создания, например, концепции социально-экономического развития
крупного субъекта Федерации, может достигать нескольких сотен тысяч долларов. С другой стороны, справедливо заметить, что за последние пять лет значительно расширились возможности стороннего многоканального финансирования всех видов территориальных стратегических разработок. Здесь имеются в виду прежде всего международные проекты, а также специализированные российские и зарубежные организации, напрямую (посредством конкурсов и грантов) финансирующие разработку стратегических документов как в крупных субъектах Федерации, так и в малых городах и муниципальных образованиях. При этом очевидно, что привлечение источников многоканального финансирования предполагает высокую степень прозрачности стратегических разработок и строго целевого расходования выделенных ресурсов. Как следствие, данное обстоятельство рано или поздно вступает в противоречие с интересами бюрократической системы регионального управления, а также с интересами отдельных целевых групп на территории субъекта Федерации.
3. Отсутствие надежной информационной базы является следствием практически десятилетнего «простоя» в сфере прогнозно-аналитических работ и отсутствия в регионах надлежащей системы территориального социально-экономического мониторинга. Что касается информационных и научно-методических ресурсов непосредственно по стратеги-
ческому планированию, то нередко региональные администрации отмечают, что располагают лишь отдельными методическими материалами МЦСЭИ «Леонтьевский центр». Очевидно, что осуществление стратегических разработок при таком явном дефиците информационного обеспечения априори ставит разработчиков документов в крайне невыгодные условия.
4. Формирование документов пока не подкреплено хорошо отработанной методической базой. Процесс научных и методических разработок идет параллельно с практикой создания проектов стратегий, в связи с чем разработчики испытывают большие трудности в реализации основных этапов подготовки стратегических документов (процесс затягивается или вовсе остается незавершенным). Отсутствует единый терминологический подход к разработке документов, определяющих перспективу социально-экономического развития региона, а значит, и нет единого понимания сущности стратегического планирования.
5. В целом существует недостаточная социально-психологическая и профессиональная готовность аппарата управления (региональных властей) к решению проблем территориального стратегического планирования. Менеджеры региональных администраций зачастую не имеют необходимой подготовки и практического опыта разработки прогнозов, концепций, программ; полагают, что это «не их дело», что создание страте-
гических документов отвлекает их от главного и т. п. Более того, если разработку документа не требуют «сверху», чиновник не заинтересован в его составлении, тем более что при его отсутствии невозможно проконтролировать выполнение намеченных целей и конкретных мероприятий. Прямым следствием такого «управленческого консерватизма» является слабая востребованность результатов научных исследований и разработок в области планирования территориального развития.
Как показывает анализ нормативно-правовой базы, субъекты Федерации Северо-Западного федерального округа определили правовые основы, цели и содержание системы стратегического планирования. Однако по сию пору не сформулированы требования к структуре и содержанию документов, в соответствии с которыми осуществляется стратегическое планирование социально-экономического развития региона, общий порядок их разработки, что, несомненно, подтверждает высказывание о том, что формирование нормативно-правовой базы регионального планирования регионов России еще не завершено. Анализ опыта территориального планирования на Северо-Западе и в других регионах России позволяет классифицировать три типа регионов в зависимости от видов и содержания разрабатываемых ими планово -прогнозных документов, а также методов, применяемых при их подготовке:
Н.Н. Разумейко. Практика стратегического планирования на Северо-Западе России...
Власть и экономика
— первый тип: практика территориального планирования состоит в разработке краткосрочных и среднесрочных прогнозов, региональных целевых программ, а также в участии в федеральных программах социально-экономического развития, реализуемых на их территории. К числу таких регионов принадлежит, например, Псковская область. В 1996 г. в этом субъекте была создана «Программа социально-экономического развития Псковской области», область принимала участие в программе Министерства экономического развития и торговли РФ «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации». В 2004 г. администрация области сделала заказ на разработку концепции социально-экономического развития региона в Центре стратегических разработок «Северо-Запад», однако официально документ так и не был принят.
— ко второму типу принадлежат регионы, разрабатывающие прогнозы и программы социальноэкономического развития на кратко- и среднесрочную перспективу и использующие преимущественно методы централизованного планирования, суть которых состоит в установлении конкретных целевых показателей, сгруппированных по отраслям и секторам экономики. Подобная практика использовалась в СССР при раз-
работке комплексных планов социально-экономического развития территорий. В регионах этого типа реализуются различные региональные целевые программы, направленные на решение приоритетных проблем развития и включающие комплекс мероприятий с указанием ресурсов, исполнителей и сроков их реализации. К этой категории можно отнести, например, Астраханскую область, где на основе стратегии развития области на 2003—2007 гг. была разработана программа социально-экономического развития на этот же период. Эффективность подобной практики планирования не слишком высока в силу ее недостаточной адаптиро-ванности к проявлениям нестабильной внешней среды, ориентации на решение краткосрочных проблем, а также недостаточной проработанности механизмов ее реализации.
— тип третий — это регионы, разрабатывающие плановые документы на долгосрочную перспективу с использованием элементов технологии стратегического планирования. За последние пять лет их количество существенно вырос -ло, и сейчас можно утверждать, что большинство крупных субъектов Федерации имеют в своих активах документы стратегического характера. Это Калининградская, Нижегородская, Московская, Ростовская области, Республики Карелия, Татарстан,
Ставропольский край и т. д. Регионы именно этой группы в разных пропорциях используют сложившуюся практику советского периода и заимствуют одновременно опыт территориального планирования стран с развитой рыночной экономикой. Пионерами в применении европейского опыта планирования в российских условиях стали регионы Северо-Запада в силу географической приближенности и наличия собственных международных связей. В большинстве крупных регионов и городов Западной Европы разработка стратегических документов осуществляется именно в органах региональной и муниципальной исполнительной власти. Так, в Бирмингеме разработкой стратегии занимается департамент экономического развития муниципалитета, в Мюнхене — департамент труда и экономики муниципалитета. Наряду с этим существуют, конечно, и другие организационно-управленческие модели, как, например, в Антверпене, где разработкой стратегии руководит некоммерческая организация, отчитывающаяся перед муниципалитетом и включающая в свой состав несколько профессионалов, которые координируют 14 рабочих групп [2, с. 22].
В регионах СЗФО сегодня предпочтение отдается формированию стратегических документов в рамках региональных администраций с периодическим привлечением сторонних организаций, фондов, центров по
стратегическому планированию. Так, в Калининградской области стратегическое планирование находится в компетенции отдела макроэкономического анализа и прогнозирования главного управления экономического развития и торговли администрации региона, а в Ленинградской — отдела стратегического планирования в рамках комитета по экономике и инвестициям правительства области.
Органы управления других субъектов Федерации предпочитают быть лишь заказчиками стратегических документов, а в качестве непосредственных разработчиков — приглашать независимых экспертов исследовательских центров. Так, по заказу администрации Псковской области разработка концепции социальноэкономического развития области осуществлялась экспертами Центра стратегических разработок «Северо-Запад». В разных регионах России наиболее авторитетными организациями, оказывающими разного рода консультационные услуги и методологическую поддержку в этих вопросах, считаются МЦСЭИ «Ле-онтьевский центр», Институт проблем региональной экономики РАН, Центр стратегических разработок «Северо-Запад», Институт «Евроград», Институт «Открытое общество» (Фонд Сороса), Фонд «Евразия», Программа Европейского союза TACIS — в Санкт-Петербурге, Институт экономики Уральского отделения Российской академии наук в Екатеринбурге, Центр стратегиче-
Н.Н. Разумейко. Практика стратегического планирования на Северо-Западе России...
Власть и экономика
ского планирования в Кировской области и т. д. В случае когда региональная администрация, заказав работу, играет роль стороннего наблюдателя, важно не допустить ошибки, т. к. зачастую разработчиками не учитываются важные соображения по выработке новой региональной стратегии, а имеющаяся информация остается неиспользованной.
Возможна также ситуация, когда инициатива разработки стратегических документов территориального развития исходит от институтов гражданского общества, а разработанная стратегия, таким образом, является одним из способов общественного надзора за деятельностью администрации. Такая форма организации стратегических разработок более характерна для европейских (преимущественно скандинавских) стран. Однако в 2003 г. и в г. Сортавала Республики Карелия впервые местное бизнес-сообщество выступило инициатором и главным разработчиком территориальной стратегии развития.
В целом же в России на современном этапе очень велико значение административного ресурса, поэтому разработка стратегических документов развития территорий чаще всего инициируется и осуществляется властными структурами, региональными и местными администрациями с последующим вовлечением в процесс создания этих документов всех целевых групп территориального сообщества. Не надо забывать, однако, что такой вариант организации работ
при всех его несомненных достоинствах (сравнительно небольшие финансовые затраты, простота решения организационных вопросов и т. п.) предусматривает высокую квалификацию и профессионализм работников подразделения администрации в части проведения прогнозно-аналитических работ, а также влечет за собой значительную дополнительную нагрузку на специалистов.
Отдельно следует сказать о привлечении к разработке стратегических документов зарубежных, в частности европейских консультантов. Наряду со многими несомненными преимуществами, главным минусом сотрудничества с западными экспертами является, как ни парадоксально, их личный опыт. Зарубежные консультанты при формировании документов, как правило, основываются на своем личном опыте, полученном в иных, чем в России, политико-экономических условиях, не используя при этом целостную методику разработки концепции или иных документов по стратегическому развитию российских регионов и муниципальных образований. Различия в терминологическом аппарате, слабое знание местных условий и российского законодательства в целом — все это существенно снижает эффективность такого рода консалтинга. Весьма показательный пример работы зарубежных консультантов в муниципалитетах Псковской области в рамках программы TACIS приводят в своей работе К.Н. Знаменская и В.Е. Рох-чин [3, с. 23].
Зачастую зарубежные специалисты напоминают «консультантов-па-рашютистов» [4, с. 407], которые, разработав стратегический документ, оставляют его исполнение на откуп администрации и перемещаются в следующий муниципалитет. Обоснование стратегического выбора развития территорий в таких документах нередко носит волюнтаристский характер и превращается в «гадание на кофейной гуще».
Таким образом, практика стратегического планирования в российских регионах, безусловно, продолжает испытывать влияние городов и регионов Европы, добившихся наибольших успехов в реализации стратегических документов. Несомненно, зарубежный опыт можно и нужно изучать, но применять его следует только при условии адаптации к социально-экономической действительности российских адми-
нистративно-территориальных образований.
В целом, сегодня наиболее организационно рациональным и финансово приемлемым вариантом организации работ по формированию перспективных документов в российских регионах, по мнению автора, представляется такая схема, которая обеспечивает постоянную совместную работу подразделений администрации (функциональная доминанта) и научно-исследовательских организаций на условиях экономической заинтересованности с выборочным привлечением зарубежных экспертов. Особенно актуален такой вариант работы для муниципальных образований, с одной стороны, не обладающих достаточным штатом собственных специали-стов-плановиков, а с другой стороны, не имеющих средств для оплаты полной разработки таких документов сторонней организацией.
1. Гринчель Б.М., Костылева Н.Е., Смирнова Е.А. Актуальные проблемы стратегического планирования в российских городах // Экономические стратегии активных городов. СПБ.: Наука, 2002.
2. Гринчель Б.М., Костылева И.Е. Методология и практика городского стратегического планирования. СПб.: Институт проблем региональной экономики РАН. 2000.
3. Знаменская К.Н., Рохчин В.Е. Опыт научно-методического и консультационного обеспечения разработки концепций комплексного социально-экономического развития муниципальных образований в Псковской области: основные результаты и проблемы реализации Федерального проекта. СПб.: ИРЭ РАН; СЗФ РИЦ МС, 2001.
4. Razumeyko N. Strategic planning practices in North-West Russia: European influences, challenges and future perspectives, in N. Adams, G Cotella , R. Nunes (eds) Territorial development cohesion and spatial planning: knowledge and policy development in an enlarged EU. London: Routledge. 2011.
References:
1. Grinchel B.M., Kostyleva N.E., Smirnova E.A. Aktualnye problemy strategicheskogo planirovaniya v rossiyskikh gorodakh // Ekonomicheskie strategii aktivnykh gorodov. SPB.: Nauka, 2002.
2. Grinchel B.M., Kostyleva I.E. Metodologiya i praktika gorodskogo strategicheskogo planirovaniya. SPb.: Institut problem regionalnoy ekonomiki RAN. 2000.
Н.Н. Разумейко. Практика стратегического планирования на Северо-Западе России...
Власть и экономика
3. Znamenskaya K.N., Rokhchin V.E. Opyt nauchno-metodicheskogo i konsultatsionnogo obespecheniya razrabotki kontseptsiy kompleksnogo sotsialno-ekonomicheskogo razvitiya munitsipalnykh obrazovaniy v Pskovskoy oblasti: osnovnye rezultaty i problemy realizatsii Federalnogo proekta. SPb.: IRE RAN; SZF RITs MS, 2001.
4. Razumeyko N. Strategic planning practices in North-West Russia: European influences, challenges and future perspectives, in N. Adams, G Cotella , R. Nunes (eds) Territorial development cohesion and spatial planning: knowledge and policy development in an enlarged EU. London: Routledge. 2011.
