CC BY
99
ТЕМА НОМЕРА:
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В РОССИИ
Ю.Н. Орлова
Практика государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации (на примере Центрального федерального округа)
В статье на основании исследования, проведенного Институтом современного развития (ИНСОР) и Центром развития государственно-частного партнерства в период с декабря 2009 г. по апрель 2010 г., дается анализ состояния государственно-частного партнерства в регионах Центрального федерального округа. Проект был реализован в два этапа, на первом исследовались статистические материалы и информация о проектах по 18 субъектам ЦФО. На втором — проведен опрос экспертов регионального и федерального уровня.
В результате обобщена практика государственно-частного партнерства в Центральном федеральном округе. Особое внимание уделено выработке рекомендаций по совершенствованию законодательства в данной сфере.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, инвестиционные соглашения, особые экономические зоны, концессии, инфраструктурные проекты, правовые конструкции, нормативная база, финансово-кредитные институты, бюджетное финансирование, госкорпорации.
Исследование особенностей экономического развития в различных субъектах Центрального федерального округа на современном этапе показало, что в условиях дефицита бюджета для финансирования региональных проектов и сокращения инвестиций в основной капитал (см. табл. 1) вопрос развития государственно-частного партнерства является исключительно актуальным.
Исследование состояния ГЧП в регионах ЦФО показало, что в большинстве регионов подход к использованию механизмов ГЧП коренным образом отличается от принятой мировой практики, где инструментарий ГЧП четко определен, что, в свою очередь, позволяет выстроить жесткий алгоритм взаимодействия органов государственной власти с бизнес-сообществом. В результате такого взаимодействия и складывается максимально эффективная реализация инфраструктурных проектов. В Российской Федерации в настоящее время в региональных органах
© Орлова Ю.Н., 2010
власти (например, Белгородской, Брянской, Владимирской, Ивановской, Липецкой, Смоленской, Орловской, Тамбовской областях) рассматривают ГЧП очень широко — как взаимодействие бизнеса и власти для реализации проектов в тех сферах, ответственность за развитие которых относится к государственным (муниципальным) функциям. Представители ряда областей (Московской, Ярославской, Тверской) обладают более узким и глубоким пониманием данной модели. В текущей ситуации декларируется, что сферой применения механизмов ГЧП должны быть инфраструктурные проекты, но фактически складывается другая ситуация, когда регионы относят к проектам ГЧП проекты любой отрасли, реализация которых способна создать дополнительные рабочие места, увеличить налоговые поступления в бюджет, обеспечить эффект для экономики региона.
Таблица 1
Инвестиции в основной капитал по субъектам ЦФО в 2008—2009 гг.
Регион ЦФО Объем привлеченных инвестиций в основной капитал, млрд руб.
2008 г. 2009 г.
Ярославская область 50,15 51, 92
Владимирская область 15,88 42,25
Костромская 16,85 11, 12
Орловская область 23,60 19,92
Ивановская область 24,47 30, 01
Брянская область 24,50 27,24
Смоленская область 37,03 36,00
Тамбовская область 42,70 46,98
Курская область 45,10 48,90
Калужская область 46,00 52,00
Тверская область 49,80 36,50
Рязанская область 54,00 38,30
Тульская область 55,36 61,81
Липецкая область 81,50 83,60
Воронежская область 92,10 85,70
Белгородская область 104,22 78,03
Москва 111,90 110,50
Московская область 481,61 327,01
Также, по оценкам федеральных экспертов, единого понимания ГЧП среди чиновников и бизнеса в регионах в настоящее время нет. Существует ряд точек зрения или подходов, на основе которых постепенно происходит приближение к европейскому взгляду на данную модель. В целом, по оценкам экспертов, понятие ГЧП только начинает укореняться на российской почве. Отсюда такое множество интерпретаций, а механизмы еще слабо используются на практике. Две стороны — государство и бизнес — наделяют ГЧП своими смыслами, исходя из своих интересов: чиновники стремятся переложить бремя изношенной инфраструктуры на бизнес, при этом не имея возможности и желания в софинансировании проектов. Либо надеются привлечь в регион деньги из федеральных источников. Поэтому в настоящее время среди региональных администраций относительно ГЧП возникли завышенные ожидания получения «легких денег» под ГЧП-проекты при минимуме участия со стороны органов власти. Бизнес рассматривает ГЧП как способ получения преференций со стороны органов власти или канал доступа к перспективным с точки зрения быстрой окупаемости и прибыли инфраструктурным объектам, находящимся в государственной и муниципальной собственности (земли, водоканалы, объекты теплоснабжения, здания и др.).
Отсутствие единого видения или идеологии приводит к тому, что каждый регион трактует по-своему механизмы ГЧП, а значит, и развивает данное направление в соответствии со своим субъективным пониманием. Такая ситуация не способствует эффективной реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года, где особое внимание уделяется использованию механизмов ГЧП, а также препятствует тому, чтобы все регионы развивались одинаковыми темпами, повышая свою инвестиционную привлекательность.
Повышение инвестиционной привлекательности в каждом регионе осуществляется за счет целенаправленных действий региональной власти по предоставлению мер государственной поддержки бизнесу в его развитии, в том числе предоставление субсидий, государственных гарантий, имущества, обеспечения обязательств по кредитам, привлекаемым в приоритетные для региона сферы, предоставление льготных условий налогообложения. Проводятся выставки и межрегиональные оптово-розничные ярмарки, которые позволяют установить деловые контакты между руководителями, а также представителями бизнес-структур различных стран и регионов. Такое взаимодействие, активно используемое для установления и развития партнерских отношений с бизнесом, чиновники также стремятся отнести к ГЧП, не отделяя эту практику общения от инфраструктурных проектов, реализуемых на определенных правовых основаниях. В целом на сегодняшний день ГЧП в регионах рассматривают именно как возможность привлечения инвестиций бизнеса или средств из государственных источников, а не как способов реализации инфраструктурных проектов со сме-
шанным финансированием. Показательна фраза из выступления одного из депутатов регионального Заксобрания: «Давайте скорее примем закон о ГЧП, под это сейчас дают деньги!»
Отвечая на вопрос о политике привлечения инвесторов, представители региональных администраций демонстрировали достаточно разные подходы. Для одних главное — это обеспечить «теплый» прием, поддержку со стороны губернатора. Другие концентрируются на создании условий и инструментов — особых экономических зон, агентств инвестиционного развития и др. Третьи говорят об информационных ресурсах и перечне проработанных инвестпроектов, инвестиционной стратегии и нормативных документах. Тем не менее, все признают, что большое значение имеет квалификация кадров, работающих в региональных администрациях. Умение выстроить эффективный диалог с инвестором. И негласно добавляют — авторитет и связи губернатора.
Среди наиболее активно используемых механизмов (правовых конструкций) для ГЧП-проектов представители региональных администраций называли инвестиционные соглашения, арендные отношения и договор управления, особые экономические зоны, концессии, совместные предприятия.
В число наиболее используемых источников финансирования ГЧП-проектов региональные эксперты включили:
• средства федерального и регионального бюджетов,
• инвестфонд и госкорпорации (в том числе Внешэкономбанк),
• банковские структуры (Сбербанк, Россельхозбанк, Русский хозбанк).
В регионах ЦФО к инструментам ГЧП относят широкий перечень различных государственных и финансовых институтов, правовых форм и источников финансирования, но наиболее активно, по информации из регионов, используется Инвестиционный фонд Российской Федерации.
По оценкам большинства федеральных экспертов, развитость регионов в отношении практики ГЧП определяется развитостью государственных и финансовых институтов, законодательной базы и проектной практики. Исходя из этих критериев, большинство федеральных экспертов на первое место по степени развитости ГЧП в России в целом ставят Санкт-Петербург, на второе — Москву (соответственно в ЦФО столица лидирует). Во втором эшелоне регионов ЦФО по степени развитости ГЧП оказались Калужская и Тверская области, Липецкая и Ярославская, Тульская и Владимирская. Третий эшелон — Воронежская, Тамбовская и Рязанская области. И далее все остальные, которые даже не упоминались в качестве регионов с развитой практикой ГЧП. Отдельных положительных оценок удостоилась Калужская область как регион с высоким индексом привлечения инвестиций, в первую очередь иностранных.
Помимо отсутствия единого понимания ГЧП, по результатам исследования в большинстве регионов существующую региональную нормативно-правовую базу для применения ГЧП можно оценить как слабую.
Экспертный совет по законодательству о государственно-частном партнерстве при Комитете по экономической политике и предпринимательству Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации в 2009 году рекомендовал модельный закон «Об участии субъекта в государственно-частном партнерстве», который по-разному был воспринят руководителями законодательных и исполнительных органов власти. На данный момент только в Ивановской области среди регионов ЦФО принят региональный закон об участии субъекта Российской Федерации в ГЧП. Только в 15 субъектах Российской Федерации, не входящих в ЦФО (кроме Ивановской области), приняты региональные нормативные акты, регулирующие участие регионов в государственно-частных партнерствах. Это — республики Алтай, Дагестан, Калмыкия, Удмуртия, Тыва и Кабардино-Балкария, а также Томская, Кемеровская, Курганская, Нижегородская, Челябинская, Ивановская области, г. Санкт-Петербург, Ставропольский край и Ямало-Ненецкий автономный округ.
Принятые в 15 субъектах законы о ГЧП зачастую носят декларативный характер, не предусматривают многих инструментов, действительно интересных частным инвесторам, имеют в целом невысокий уровень проработки, что создает правовую неопределенность в толковании некоторых положений и приводит к противоречиям федеральному законодательству. В то же время, существующая правовая база для инвестиционных проектов в регионах создает определенные условия для развития механизмов ГЧП в широком его понимании (то есть как любое взаимодействие бизнеса и власти), но отсутствие четко прописанных механизмов как на федеральном, так и на региональном уровне препятствует его полноценному развитию и внедрению новых форм взаимодействия бизнеса и власти.
На данный момент понятие ГЧП законодательно на федеральном уровне не закреплено, хотя и широко применяется в различных нормативных актах. При этом в этих документах речь идет лишь об осуществлении деятельности «на основе принципов государственно-частного партнерства», «организации и участии в реализации проектов государственно-частного партнерства», «консолидации и концентрации ресурсов на перспективных научно-технологических направлениях на основе расширения применения механизмов государственно-частного партнерства» и т.п. Поэтому остается вопрос необходимости разработки федерального закона о ГЧП: будет ли он способствовать развитию ГЧП в регионах или же достаточно внедрения в каждом субъекте нормативного акта, который будет учитывать специфику конкретного региона. Большинство федеральных экспертов склоняется к тому, что такой федеральный закон о ГЧП не нужен, а развивать необходимо региональное законодательство. Основной аргумент — федеральная законодательная база достаточно развита для реализации ГЧП-проек-тов. При этом на уровне регионов принятие нормативных актов по ГЧП играет положительную роль. Мнения представителей регионов ЦФО отно-
сительно необходимости в принятии отдельных региональных законов о ГЧП разошлись. Большая часть опрошенных ратует за их принятие и готовит проекты законов, меньшая часть не видит в них необходимости, успешно развивая практику ГЧП на основе других актов либо настаивая на необходимости принятия федерального закона о ГЧП.
В 10 регионах ЦФО разработан проект закона и планируется его рассмотрение в 2010 г. (Москва, Московская, Воронежская, Тверская, Смоленская, Белгородская, Рязанская, Липецкая, Орловская, Ярославская области); 3 региона (Костромская, Брянская, Тамбовская) не видят необходимости принятия данного закона ввиду отсутствия федерального закона о ГЧП, а 4 региона — Калужская, Владимирская, Тульская, Курская области — аргументируют нецелесообразность принятия закона о ГЧП тем, что существующее инвестиционное законодательство позволяет им реали-зовывать инфраструктурные проекты.
Правовые акты регионов Центрального федерального округа, регулирующие инвестиционную деятельность, в том числе ГЧП, представляют собой систему, включающую в себя федеральные правовые акты, региональные правовые акты, заключаемые договоры.
Федеральные правовые акты в настоящее время базируются на нескольких основополагающих законах: Федеральный закон «О концессионных соглашениях»; Закон Российской Федерации «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений», Федеральный закон «Об иностранных инвестициях» и др.
Несмотря на наличие указанных законодательных актов федерального уровня, особенности, которыми обладает практически каждый субъект Российской Федерации, создают необходимость принятия на уровне регионов собственных правовых актов, учитывающих специфику региона и определяющих порядок реализации мероприятий по осуществлению инвестиционной деятельности в субъекте.
В то же время следует понимать, что наличие федеральной и региональной правовой базы не гарантирует юридическую безупречность отношений с инвестором. Одним из важнейших правовых документов при реализации инвестиционных проектов является договор, требующий детальной проработки в каждом конкретном случае. Формирование условий договора осуществляется с учетом требований правовых актов, как федерального уровня (Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О концессионных соглашениях»), так и регионального.
Во всех без исключения регионах распространена практика предоставления в соответствии с действующими нормативными правовыми актами мер государственной финансовой поддержки в виде налоговых льгот по налогу на имущество, по налогу на прибыль организаций, возмещение части затрат на уплату процентов по привлекаемым кредитным ресурсам и
др. Осуществляется участие средств областного бюджета в формировании уставных капиталов открытых акционерных обществ.
В таблице 2 представлены критерии оценки инвестиционного законодательства регионов ЦФО.
По общему мнению, для качественной подготовки проектов и привлечения инвесторов необходимы специализированные структуры в регионах. Относительно того, какими должны быть эти структуры, мнения разошлись. По одним оценкам, достаточным является создание специализированного отдела по вопросам ГЧП или инвестиционной комиссии при губернаторе (модель ГЧП Центра Внешэкономбанка), по другим — необходимы самостоятельные структуры. Действия региональных властей оцениваются достаточно критически, поскольку они не могут предложить качественно проработанных проектов (проблема компетентности), не умеют вести «эффективный диалог с инвестором», навязывают свое понимание проектов (по одному из выражений — попросту пытаются свалить на инвестора свои проблемы), не дают достаточных гарантий для частного партнера. Более успешными оказываются те регионы, которые наиболее продвинулись в создании условий для прихода инвесторов и научились готовить инвестпроекты.
Как показал опрос, в целом в регионах ЦФО сделаны только первые шаги по институционализации и созданию основы для ГЧП-проектов (законодательной, организационной, кадровой). Отмечалось, что для дальнейшего развития ГЧП в регионах требуется вовлечение муниципальных органов власти (по сути, совместная деятельность), развитие федеральной нормативной базы, создание на региональном уровне дополнительных инструментов развития (фондов прямых инвестиций, агентств инвестиционного развития и др.).
По мнению большинства представителей регионов, инициатива ГЧП-проектов должна в первую очередь исходить от региональных администраций. Это закреплено в существующей нормативной базе. При этом отмечалось, что в ряде стран инициатива исходит от бизнеса. Чтобы это происходило, необходимо наделить инициатора проекта, вложившего средства в его подготовку, приоритетным правом его реализации, что невозможно в существующих конкурсных процедурах. В другом случае инвестор, инициирующий проект, рискует своими средствами, поскольку по итогам конкурса может его проиграть.
В ходе исследования была собрана информация, отражающая наличие специализированных структур по развитию ГЧП в структуре региональной власти как индикатора заинтересованности местной администрации в развитии механизмов ГЧП. В текущей ситуации регионы начинают формировать определенные специализированные структуры (отделы, советы) для инициирования и управления ГЧП-проектами. Во Владимирской и Ярославской областях созданы Координационные советы и рабочие ор-
Состояние инвестиционной деятельности субъектов ЦФО
Таблица 2
Регион ЦФО Формирование договорной базы на реализацию инвестиционных проектов Наличие организационной инфраструктуры, обеспечивающей заключение договоров и соглашений с инвестором Создание специальных органов, координирующих деятельность по реализации инвестиционных проектов Наличие актов, устанавливающих гарантии реализации инвестиционных проектов в регионе
1. Белгородская область - - - -
2. Брянская область + - + +
3. Владимирская область - - + +
4. Воронежская область + + + -
5. Ивановская область - + + +
6. Калужская область - - + -
7. Костромская область - + + +
8. Курская область - - + +
9. Липецкая область - + + +
10. Москва + + + -
11. Московская область - + - +
12. Орловская область + + - +
13. Рязанская область - - + -
14. Смоленская область - + + -
15. Тамбовская область - - - +
16. Тверская область - + - -
17. Тульская область - - + -
18. Ярославская область - + + -
3>
о
а
§ I
II
£
I ?
Л
I
§
£ а
0
1
■5
в
сь
I
0
1
■г
»
I
о
а 1
ж"
^ о
в< I
0
1
С6 »
I 8
ганы в администрациях области с целью реализации инфраструктурных проектов с применением механизмов ГЧП, в ряде регионов (Орловская, Липецкая, Тульская, Рязанская области) такие структуры только формируются, в некоторых областях данный вопрос прорабатывается и находится в стадии обсуждения (Ивановская, Рязанская, Тверская области). В Воронежской и Смоленской областях существующие отделы в региональных администрациях наделены дополнительными функциями по развитию ГЧП. Некоторые регионы не видят в этом необходимости в силу наличия отраслевых департаментов, совокупно выполняющих роль специализированного органа по ГЧП. В целом прослеживается тенденция создания организационных условий для развития механизмов ГЧП, но на практике эффективность таких структур в настоящее время не высока. Выявлена необходимость в создании специализированных региональных ГЧП-Цент-ров не на формальном основании в составе региональных администраций, а в качестве самостоятельных «центров компетенций», экспертных структур, участвующих в выработке нормативных условий для ГЧП-проектов, исследовании региональной экономики, объединении ресурсов органов власти и частного сектора. Данная структура выступит координационным центром для представителей органов региональной, муниципальной власти и бизнес-сообщества с целью построения их взаимодействия и мобилизации всех ресурсов для реализации крупных ГЧП-проектов.
В ряду ключевых препятствий для развития ГЧП, помимо ограничений в финансовых ресурсах, стоят административные барьеры, связанные с решением вопросов землепользования, подведения инженерных сетей, получения разрешительной документации. По мнению большинства экспертов, на сегодняшний день важнейшее препятствие на пути развития проектной практики в сфере инфраструктуры — неспособность регионов, имея привлекательные сферы и объекты для инвестирования, подготовить и «упаковать» проект для инвесторов.
Другое основное препятствие для развития ГЧП-практики региональной администрации — отсутствие квалифицированных частных компаний, владеющих ГЧП-инструментарием и вкладывающих деньги в инфраструктурные проекты. Развитие проектов, ориентирующихся на частные инвестиции, требует существенного повышения качества кадров государственно-муниципального управления в сфере ГЧП. В настоящее время квалифицированные кадры, обладающие компетенциями по проектному финансированию на основе ГЧП, в регионах практически отсутствуют. Также препятствием становится низкая информированность и компетентность частного партнера — региональный бизнес часто не владеет информацией о возможностях участия в проектах ГЧП.
Тормозит развитие ГЧП в регионах актуальная для многих проблема эффективного взаимодействия между органами региональной власти и органами местного самоуправления. Одна из самых острых проблем со-
временного политико-экономического развития страны. Частым явлением стал конфликт интересов между региональными администрациями и главами муниципалитетов. Это приводит к тому, что многие инвестиционные инициативы со стороны частных партнеров, получившие поддержку на одном уровне, натыкаются на противодействие на другом. Отсутствие диалога между представителями всех уровней власти и бизнесом, а также четкого разграничения полномочий между органами власти приводит к несогласованным действиям, что является препятствием для реализации крупных инфраструктурных проектов. Возможно, конкуренция полномочий между региональной властью и муниципалитетами стала причиной того, что в большинстве принятых региональных законопроектов об участии в ГЧП в качестве субъекта отсутствуют органы местного управления, на балансе которых находится значительная часть объектов инфраструктуры (ЖКХ, энергетические объекты и т.п.).
Таким образом, два основных субъекта ГЧП — государство в лице региональных властей и частный партнер-инвестор только начинают овладевать ГЧП-инструментарием и опытом подготовки проектов. Остается еще вопрос с банковскими институтами, которые специализируются на проектном финансировании. Такие структуры есть, включая международные финансовые организации, российские банки, управляющие компании, ВЭБ и пр., но в условиях кризиса они резко сократили объемы финансирования в регионах, что помимо некомпетентности и слабой активности также остается одной из проблем для реализации проектов.
Кроме названных проблем эксперты также акцентировали: отсутствие подготовленных инфраструктурных проектов, ограничения в долгосрочных кредитах на финансовом рынке, несовершенство законодательной базы, отсутствие возможности предоставления бюджетных гарантий (поступления платежей инвестору), проблема обеспеченности региональных бюджетов (нехватка средств для проектов), дефицит компетентных кадров, конфликт полномочий и интересов региональных органов власти и органов местного самоуправления (обособленность муниципальных органов управления). Остаются неснятыми общие барьеры в отношениях — недоверие со стороны власти по отношению к бизнесу, и наоборот. В качестве важной проблемы называли отсутствие четкой отраслевой политики по развитию практики ГЧП в отдельных сферах (за исключением транспортной). Кроме того, выделялись проблемы, препятствующие развитию практики ГЧП в отдельных отраслях, в частности, одним из тормозов в сфере ЖКХ является существующий механизм «хозведения», когда объекты управляются унитарными предприятиями, чаще всего неэффективно и для государства, и для потребителей.
Показательно, что если федеральные эксперты в своих оценках концентрировались на проблемах регионального и муниципального уровня, то представители регионов склонны видеть главные препятствия для раз-
вития ГЧП в политике федеральных властей. Среди основных в этом ряду: длительный характер рассмотрения заявок в Инвестфонде и отказ от финансирования проектов (строительства жилья и др.), нежелание частных инвесторов инвестировать в региональные проекты, барьеры со стороны федерального законодательства (в антимонопольной и конкурсной частях), сложности в вовлечении федеральной собственности (земли), необходимой для реализации ГЧП-проектов. Региональные эксперты вслед за федеральными также отмечали отсутствие опыта реализации проектов и квалифицированных кадров, но на муниципальном уровне. Называлась также проблема институционализации ГЧП в регионах, отсутствия специализированных структур для инициирования и реализации ГЧП-проектов.
Анализ практики и экспертные оценки показали, что в данный момент сложилась ситуация, когда в большинстве случаев регионы считают ГЧП-проектами не относящиеся по всем признакам к таковым (так называемые квази-ГЧП-проекты). На современном этапе развития государственно-частного партнерства в России использование данного термина позволяет отразить реальную картину происходящего на рынке инфраструктурных проектов, который сам по себе находится в зачаточном состоянии. Очень часто регионы при реализации подобных проектов используют модель бюджетного финансирования. Это, во-первых, ставит запуск и реализацию инфраструктурных проектов в зависимость от возможностей бюджета, что особенно рискованно в условиях сокращения трансфертов из федерального бюджета, и, во-вторых, не соответствует основным критериям ГЧП-проектов: когда государство и частный инвестор объединяют ресурсы, в том числе финансовые, на определенных условиях для создания, модернизации, управления инфраструктурными объектами. На основании информации, предоставленной региональными администрациями, в регионах ЦФО уже реализовано 6 ГЧП-проектов в инфраструктуре и столько же «квази-ГЧП-проектов», в процессе реализации находится 19 ГЧП-про-ектов и 9 «квази-ГЧП-проектов», планируется к реализации 18 ГЧП-про-ектов и 10 «квази-ГЧП-проектов».
В немногих регионах в стадии реализации находятся инфраструктурные проекты в таких сферах, как транспортная (Белгородская и Липецкая области), ЖКХ (Белгородская, Владимирская, Ивановская, Липецкая, Тамбовская, Ярославская области), утилизация твердых бытовых отходов (Белгородская и Липецкая области), малоэтажное и коттеджное строительство (Белгородская, Курская, Липецкая, Рязанская области). На данный момент много инфраструктурных проектов в вышеперечисленных отраслях находятся в стадии планов и подготовки. Предпринимаются попытки подготовить проекты в сфере повышения энергоэффективности (Брянская, Ивановская области, г. Москва), создания современных мусороперераба-тывающих заводов (Ярославская, Липецкая, Владимирская, Брянская, Орловская, Смоленская, Калужская области).
Количество крупных региональных инфраструктурных проектов весьма ограничено (рис. 1). По данным, предоставленным региональными администрациями, около 20 проектов с использованием механизмов ГЧП было реализовано, около 40 проектов находится в стадии реализации и столько же планируется к реализации в ближайшем будущем. Не все проекты, которые региональные представители относят к реализованным ГЧП-проектам, являются таковыми, так как зачастую они представляют из себя не относящиеся к инфраструктуре бизнес-проекты, реализуемые бизнесом при поддержке органов власти.
Многие проекты невозможно подвести под один отраслевой «знаменатель», так как за счет масштабного характера их сложно отнести к той или иной отрасли. В частности, проект в Тульской области «Комплексный инвестиционный проект общегосударственного значения «Промышленный комплекс г. Новомосковск Тульской области», в состав которого входят 11 разных проектов; проект в Калужской области «Развитие инфраструктуры индустриальных парков Калужской области: формирование кластера производства автомобилей и автокомпонентов», в рамках которого также реализуется несколько проектов. В Москве и Московской области реализуются проекты по созданию территориальных инновационно-технологических кластеров и промышленных округов.
Большая часть инвестиций в регионах (см. рис. 2) направляется на финансирование строительства жилых объектов: крупный проект Белгородской области Региональный инвестиционный проект «Строительство инженерных, транспортных сетей, зданий и сооружений территории комплексной застройки жилого района «Юго-Западный-2» г. Белгород» (8826,52 млн рублей), строительство спортивно-развлекательного комплекса курортного типа и коттеджного поселка «Новое Завидово» в Тверской области (20 000 млн рублей). Вторая отрасль по приоритетности финансирования в регионах ЦФО — это ЖКХ, затем следует сельское хозяйство, энергетика, транспорт и здравоохранение.
Ограниченное количество крупных региональных инфраструктурных проектов в условиях острой потребности их реализации приводит к тому, что, с одной стороны, региональные и муниципальные власти по-
Реализовано
■
□
В стадии реализации
Планируется к реализации
Рис. 1. Проекты с использованием механизмов ГЧП в регионах ЦФО стадии готовности
Сельское хозяйство Энергетика Транспорт ЖКХ
Здравоохранение
Мусоросортировка и переработка твердых бытовых отходов (ТБО)
Строительство жилых объектов (малоэтажное и коттеджное строительство)
г-í 18,07%
\ 1 13,39%
а 3,30%
1 1 19,75%
[Р 0,36%
1 1 9,53%
/ / /
35,60%
/_¿_
7
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Рис. 2. Проекты, находящиеся в стадии реализации: инвестиции по отраслям
нимают необходимость поиска внебюджетного финансирования для реализации инфраструктурных проектов, с другой — отсутствуют понятные схемы эффективного взаимодействия власти и бизнеса, которые формировали бы интересные для обеих сторон проекты. Одним из вариантов решения данного вопроса может стать централизованное внедрение образовательных мероприятий на базе вузов — учебных программ и курсов, а также проведения специализированных мероприятий в формате круглых столов, конференций для повышения теоретической «подкованности» специалистов региональных администраций в вопросах ГЧП, обмена опытом и информацией. Кроме этого, развитию практики ГЧП может способствовать использование информационных технологий для формирования банка данных о существующих проектах, деятельности региональной и муниципальной администраций в этом направлении.
По оценкам федеральных экспертов, выбор той или иной сферы для реализации ГЧП-проектов зависит от внутренних факторов — потребностей региональной инфраструктуры, наличия интереса инвесторов, активности и профиля их деятельности. Перспективность сферы ЖКХ определяется также возможностью быстрой окупаемости за счет платежей потребителей.
В качестве наиболее перспективных сфер для применения ГЧП назывались следующие: ЖКХ (водоочистка, мусоропереработка), транспортная инфраструктура (мосты, развязки), коммунальная энергетика (теплоснабжение), здравоохранение (реконструкция объектов), жилищное строительство.
Если федеральные эксперты оценивали перспективность ГЧП в отраслях исходя из представления о первоочередности в потребностях регионов,
а главное — привлекательности для инвесторов, то представители региональных администраций подходят к этому иначе. Во-первых, преобладает широкий подход к ГЧП (любое взаимодействие государства и власти в различных сферах), во-вторых, практически во всех сферах региональные эксперты видят перспективу для реализации ГЧП. Поэтому назывались и проекты в сферах сельского хозяйства, промышленности, культуры. При этом мнения части экспертов, понимающих ГЧП в рамках проектного подхода, совпадают с оценками федеральных экспертов: приоритеты отдаются ЖКХ, транспортной и социальной инфраструктуре, поскольку они требуют больших вложений, которыми государство не обладает и поэтому привлекает частного партнера.
Высказывалось также мнение, что регионы необходимо объединять в рамках межрегиональных инфраструктурных проектов. Объединение должно проводиться по отраслевым принципам по инициативе федерального правительства или госкорпораций (ВЭБ).
По мнению большинства региональных экспертов, сложилась острая потребность в централизации процесса развития основ и практики государственно-частного партнерства. В настоящее время не хватает координации и регулирования отношений между государством и бизнесом в сфере инфраструктуры, процесс идет достаточно стихийно в различных отраслях и территориях. Практически все опрошенные представители региональных администраций сошлись на том, что необходим федеральный центр развития государственно-частного партнерства, координирующий развитие механизмов государственно-частного партнерства с помощью региональных ГЧП-центров. По единичным мнениям, в настоящее время таким центром пытается стать Центр ГЧП Внешэкономбанка, и поэтому нет потребности в функционировании других структур.
Таким образом, для того, чтобы ГЧП в субъектах Российской Федерации развивалось активными темпами, необходимо организовать взаимодействие заинтересованных сторон для обмена практическим опытом реализации проектов на основе концессионных соглашений и других механизмов ГЧП. Очень полезным может стать создание тематического интернет-портала и специализированного журнала для своевременного информационного обмена и предоставления инвесторам информации о возможностях инвестирования в те или иные проекты. Также необходимо в рамках экспертного сообщества сформулировать поправки в концессионное законодательство, создать «проектные площадки», которые позволят объединиться экспертам и представителям администрации на региональном уровне для совместной разработки и реализации проектов.
Такие специальные институты развития будут объединять в одном месте государство, бизнес, консультантов, финансово-кредитные институты. Регион получит доступ к ресурсам финансовым и интеллектуальным, инвестор и финансово-кредитные институты — к интересным инфра-
структурным проектам. В настоящее время при поддержке региональных администраций и бизнес-структур Центр учреждает региональные центры развития ГЧП в субъектах Российской Федерации, основной функцией которых являются подготовка и структурирование таких проектов. Отличие такой структуры заключается в ее гибкости и отсутствии бюджетного финансирования.
Литература
1. Исследование, проведенное Институтом современного развития (ИНСОР) и Центром развития государственно-частного партнерства на основании методик кабинетного анализа информации (статистики, нормативной базы, проектной практики) и экспертного опроса в период с декабря 2009 года по апрель 2010 года.
2. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (в ред. от 4 декабря 2007 года).
3. Материалы к заседанию Экспертного совета по законодательству о ГЧП Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Российской Федерации, Москва, 28 апреля 2010 г.
4. Материалы Внешэкономбанка «Образовательный проект «Подготовка специалистов — участников инвестиционных проектов, реализуемых при поддержке институтов развития», июнь 2010 г.
