CC BY
322
УДК 347.243 Ю.А. Лютых
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЛЯМИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
Дается анализ использования земель сельскохозяйственного назначения, исследуются причины их низкой эффективности, вносятся предложения, обеспечивающие эффективное использование пашни, других земель, совершенствование управления землями на региональном уровне.
Ключевые слова: земля, сельскохозяйственное назначение, землеустройство, эффективность, управление.
Yu.A. Lyutykh AGRICULTURAL FUNCTION LAND MANAGEMENT EFFICIENCY INCREASE
The analysis of agricultural lands use is given in the article, the reasons of the lands low efficiency are researched and the suggestions providing arable and other lands effective use, perfecting land management on a regional level are put forward.
Keywords: land, agricultural function, land management, efficiency, management.
Экономически развитые страны в управлении земельными ресурсами, их использовании отдают приоритет землям сельскохозяйственного назначения, среди которых главное место занимают сельскохозяйственные угодья.
Это объясняется не только тем, что эти земли служат сферой жизненного пространства и средой обитания людей, но и основным источником продовольствия для постоянно растущего населения. Рациональное и эффективное их использование обеспечивает продовольственную безопасность, занятость и поддержание традиционного уклада жизни сельского населения, создает условия для стабильного развития и повышения устойчивости сельской экономики.
К тому же некоторые виды сельскохозяйственной продукции при определенных условиях могут быть использованы как альтернативные источники топлива (биотопливо), что особенно важно в условиях недостатка энергетических ресурсов. Все это повышает ценность сельскохозяйственных земель.
В мире законодательством давно установлено, что сельскохозяйственные угодья не могут бесконтрольно изыматься и использоваться для развития промышленных, транспортных, энергетических и других целей, а их предоставление с изменением целевого назначения, правового режима сопряжено со значительными затратами, призванными возместить убытки, потери, упущенную выгоду сельскохозяйственным землевладельцам и землепользователям.
Выполнение таких требований обеспечивается созданием в государствах системы управления земельными ресурсами, которая включает в себя: учет земель, планирование развития землепользования, организацию рационального использования земель и их охраны, земельный контроль, ведение кадастра. Эти функции реализуются в системе землеустройства, охватывают все земли, независимо от формы собственности, вида (категории, угодья) и принадлежности хозяйствующим субъектам. При этом система землеустройства функционально, технологически увязывается с проведением земельного кадастра (кадастра недвижимости), оценки земли для налогообложения (государственной кадастровой оценки) и мониторинга земли.
Модель государственного регулирования землепользования, реализуемая в странах Европейского союза, была построена на основе использования опыта проведения землеустройства в бывшем СССР. В ее основе лежат национальные программы использования и охраны земель, региональные и местные комплексные планы развития землепользования и проекты землеустройства.
Каждое действие, связанное с предоставлением земельных участков, осуществляется по проектам территориального землеустройства, что обеспечивает рациональное и эффективное использование земель, их охранность.
В Российской Федерации, по данным Роснедвижимости, идет постоянное сокращение этой категории земель, за 1991-2008 годы их площадь сократилась более чем на 8%, а в Красноярском крае на 9%.
Фактически реальное выбытие продуктивных земель из сельскохозяйственного оборота более масштабно. Его размер, по данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года, оценивается почти в 42 млн га сельскохозяйственных угодий. В Красноярском крае сокращение только пашни составляет 1,2 млн га, которая не обрабатывается, зарастает мелколесьем и сорняками. Основная причина такого положения заключается в прекращении деятельности значительного числа сельскохозяйственных организаций из-за банкротства, отсутствия финансовых, трудовых и материальных ресурсов по поддержанию в надлежащем качественном состоянии земли и по ее обработке.
Председатель Совета Федерации С.М. Миронов, анализируя итоги земельного реформирования последних лет, справедливо отмечает, что ситуация с сельскохозяйственными землями в России не нормальна и аморальна. В частности, он пишет: «Катастрофа происходит сейчас. В нынешней ситуации, как рыба в воде, чувствуют себя земельные спекулянты и криминалитет. Множатся факты незаконного отчуждения земельных долей граждан и регистрация на их права собственности иных лиц путем обмана, злоупотребления доверием и подделки документов. В ход идут преднамеренные банкротства, иные манипуляции с земельными долями».
Если в стране за период с 1900 по 2008 год идет резкое сокращение площади пашни, то развитые страны мира проводят твердую политику сохранения пашни и ее интенсивного использования.
Динамика площади пашни (1900-2005 гг.) показывает, что в Китае ее площадь выросла на 19,5 млн га; в Австралии, Индии, США, Германии, Франции и Канаде - сохранилась без потерь.
Вполне очевидно, что серьезные недостатки в использовании основного богатства страны связаны с отсутствием государственного управления земельными ресурсами и контроля за их использованием. Следствием этого являются нестабильность землепользования, рейдерство, необоснованный перевод сельскохозяйственных земель в другие категории, крайне опасное развитие процессов деградации почв, водной и ветровой эрозии, опустынивания, подтопления и т.д.
Действующее законодательство и подзаконные нормативные акты недостаточно четко определяют содержание и процедуры формирования земельных участков сельскохозяйственного назначения, подготовки документов, необходимых для их постановки на кадастровый учет, не устанавливают регламенты согласования и утверждения кадастровых документов. Это порождает забюрократизированность правовых процедур при оформлении участков и их регистрации. Отдельные кадастровые палаты неоправданно в состав межевых дел включают информацию, без которой можно обойтись при постановке земельного участка на кадастровый учет, что ведет к росту стоимости работ.
Но главной причиной высокой стоимости и растянутых сроков межевых работ является отсутствие актуализированной планово-картографической основы. В работе используются материалы 70-80 годов прошлого века, на многие территории они утрачены. От правообладателя поэтому требуют самостоятельно подготовить за свой счет планово-картографическую основу, что обходится в большие суммы денег. Растет недовольство населения, принимаются грозные постановления и приказы.
При этом стоимость фрагментарных картографических работ кратно выше по сравнению со сплошными съемками.
В абсолютном большинстве цивилизованных стран, как раньше в Советском Союзе, плановокартографическая основа на всю территорию страны создается за счет государства и необходимые для различных целей карты и планы выдаются бесплатно или за умеренную цену. С учетом современных технологии аэрокосмических съемок затраты для государства вполне посильные, но при этом будет решено огромное множество проблем, связанных не только с ведением кадастра недвижимости, но и с управлением земельными ресурсами, их охраной и организацией рационального использования.
Вызывает серьезную озабоченность позиция некоторых ведомств Минэкономразвития о нецелесообразности сохранения самого понятия и системы мер исторически принятым в России. В мировой истории землеустройство (от англ. land use planning), так же, как в нашей стране, всегда являлось и является основным инструментом управления земельными ресурсами и организации рационального их использования.
Именно землеустройство сыграло решающую роль в проведении Столыпинской аграрной реформы. Землеустроительные мероприятия Екатерины II в рамках Генерального и специального межеваний в России положили конец междоусобицам и распрям между собственниками земель. Поэтому заявления чиновников
из центральных ведомств, особенно звучавших в 2001-2008 годах, об отмирании землеустройства в новых экономических условиях, абсурдны.
В нашем представлении подобные позиции являются свидетельством формирования не новых подходов к формированию системы регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами, а проявлением непрофессионализма в понимании роли земли, сути земельных отношений и землеустройства, их места в системе социально-экономических отношений и роли государства в их регулировании.
Абсолютно ошибочным также является представление, что денационализация земли исключает необходимость и даже целесообразность функционирования системы государственного управления в сфере организации, рационального использования земли. Проявление этого подхода уже выразилось в отказе государства от финансирования работ по созданию единой планово-картографической основы, разрушена государственная землеустроительная служба, ликвидирована система мониторинга состояния земель, прекращены разработки и реализация региональных проектов защиты земель от ветровой и водной эрозий, рекультивации нарушенных земель и т.д. К тому же до сих пор в стране не установлены территориальные границы административных образований, не разграничены земли, находящиеся в федеральной собственности, в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Лишь около 15-23% земельных участков сельскохозяйственного назначения по субъектам Федерации поставлены на кадастровый учет, и зарегистрированы юридические права на них. Названное означает, что в стране сложилась ситуация, которая открывает огромные возможности для мошенничества, неправомерных захватов земли, незащищенности правообладателей, бесхозности огромных площадей сельскохозяйственных земель и т.д.
Изменить сложившуюся обстановку без изменения государственной и региональной политики создания системы регулирования и управления земельными ресурсами нельзя. Безусловно, все органы власти хорошо знают, что земля в пределах суверенного государства независимо от многообразия форм и структуры собственности на нее является национальным достоянием страны, а значит, государство, его управленческие структуры в центре и на местах обязаны обеспечить учет и оценку ее размеров, качества и стоимости, ее охрану от разрушения и деградации, справедливое и законное распределение, установление и защиту прав собственников субъектов земельных отношений, создать условия и всемерно стимулировать рациональное использование земли ее владельцами и пользователями на основе прогнозов и профессиональных проектов, формировать стратегию не только сохранения, но и увеличения потенциала земли.
Значимость землеустройства особенно велика в сфере сельского хозяйства. Поэтому следует говорить не о ликвидации землеустройства, а о приведении его в соответствие с нынешними реалиями. С этой целью необходимо существенно переработать действующий ФЗ «О землеустройстве», предусмотрев в нем (как это имеет место во всех цивилизованных странах) два основных вида землеустройства: государственное (по инициативе и за счет государства) и инициативное (по инициативе и за счет правообладателей или их объединений). В законе следует четко разграничить весь набор землеустроительных действии на эти два вида землеустройства и установить нормы, регулирующие их осуществление.
Очевидно, что землеустроительное обеспечение развития агропродовольственной сферы должно осуществляться под эгидой Минсельхоза России.
Негативная ситуация в сфере земельных отношений заставила, наконец, обратить не нее внимание Федерального собрания и Правительства РФ. С конца 2008 года началось активное обсуждение существующих проблем. Правительством РФ создана межведомственная рабочая группа по подготовке предложений по совершенствованию законодательства и разработке иных мер, направленных на обеспечение рационального использования земель в сельскохозяйственном производстве, в состав которой включены известные ученые и практики из сферы землеустройства.
Появилась реальная надежда на улучшение ситуации, однако, остаются опасения, что все предпринимаемые действия будут сведены к частичным улучшениям без принципиального изменения роли государства в сфере организации рационального землевладения и землепользования.
В рамках совершенствования законодательства считаем целесообразным внести изменения и дополнения по следующим основным вопросам:
• формирование системы государственного управления в сфере охраны и рационального использования земельных ресурсов;
• создание единой системы планово-картографического обеспечения процессов регулирования земельных отношений и организации рационального использования земли;
• переход от заявительного к всеобщему кадастру недвижимости;
• упорядочение отношений, связанных с земельными долями, принятие решений об обращении преимущественно в муниципальную собственность бесхозных долей;
• развитие земельной ипотеки;
• зонирование межселенных территорий;
• упорядочение процедур предоставления земельных участков и оформления прав;
• ограничение спекуляций на земельном рынке (введение высоких налогов на ранние продажи);
• противодействие рейдерству и препятствование развитию латифундий;
• упорядочение сервитутов.
Кроме совершенствования законодательства необходимо разработать ряд подзаконных актов. В частности, целесообразно подготовить и ввести административные регламенты, устанавливающие жесткие процедуры и ответственность чиновников за постановку земельных участков на кадастровый учет.
В настоящее время управление землями сельскохозназначения и регулированием земельных отношении от Минэкономразвития переданы в Минсельхозу России, что, безусловно, будет способствовать их рациональному и эффективному использованию. Полагаем, целесообразно на уровне органов власти такого крупного региона, каким является Красноярский край, провести комплекс конкретных действий, обеспечивающих создание устойчивых землепользовании, повышение плодородие ценных сельскохозяйственных земель, их охрану и рациональное использование. В этой связи среди направления совершенствования их использования, на наш взгляд, в Красноярском крае целесообразно:
1. Разработать и осуществить «Краевую целевую программу по проведению комплекса работ по организации использования земель сельскохозяйственного назначения (землеустройства) на 2010-2015 годы». Программа должна предусматривать осуществление землеустроительных работ на землях, используемых в сельскохозяйственном производстве. При этом особенно важным является разработка схем зонирования сельскохозугодий с учетом их пригодности и продуктивности в сельском хозяйстве, составление проектов перераспределения земель, обеспечивающих комплексное размещение земельных участков, образованных за счет выделенных земельных долей, установление границ земельных массивов, соответствующих невостребованным земельным долям.
2. Определить финансирование этих работ за счет средств краевого бюджета. Включить в данную программу мероприятия по восстановлению и сохранению плодородия земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов, не реализованные предыдущей программой.
3. Одним из эффективных механизмов управления и распоряжения землями сельскохозяйственного назначения, находящимися в краевой и муниципальной, а также частной собственности, может стать рекомендованная Минсельхозом России специализированная организация «Фонд по управлению землями сельскохозяйственного назначения», которую необходимо создавать и в Красноярском крае.
Фонд при поддержке органов власти может реализовать функции:
• Создание условии для сохранения и эффективного использования особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий.
• Создание агротехнопарков в целях привлечения инвестиции агропромышленный комплекс, повышение эффективности мелиоративных земель.
Такая организация может не только реальным эффективным инструментом в процессе управления землями сельскохозназначения, но и важным системообразующим звеном в процессе реализации земельной политики в крае в части земель сельскохозяйственного назначения.
В процессе формирования земельных участков, которые должны быть охвачены деятельностью данного фонда, целесообразно провести следующие землеустроительные работы, включая:
• инвентаризацию земельных участков;
• проведение почвенных, геоботанических, агрохимических, топографо-геодезических и других обследований и изысканий;
• оценку качества земельных участков;
• постановку земельных участков на государственный кадастровый учет и их госрегистрацию.
4. Дополнить краевую программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы специальным разделом «Поддержка проектов по комплексному землеустройству на землях, используемых в сельскохозяйственном производстве».
При этом целесообразно оказывать государственную поддержку, прежде всего, сельскохозяйственным товаропроизводителям, использующим земли на основе аренды земельных долей и формирующим земельные участки крупными массивами, а также использующим невостребованные земельные доли».
5. Создать на уровне края организационную структуру управления землями сельскохозяйственного назначения. Восстановить в муниципальных сельских районах землеустроительную службу.
Литература
1. Волков С.Н. Состояние и основные направления развития землеустройства в Российской Федерации. - М.: Госуниверситет по землеустройству, 2006.
2. Лютых Ю.А. Развитие земельной реформы в России. - Красноярск: Изд-во КрасГАУ, 2008.
3. Хлыстун В.Н. Выйдет ли российское сельское хозяйство из спирали многовековой драмы // Экономика с.-х. и перерабатывающих предприятий. - 2008. - №12. - С.9-13.
4. Хлыстун В.Н. Земельные отношения: состояние и перспективы развития // Землеустройство и ка-
дастр недвижимости в государственной земельной политике и охране окружающей среды: сб. науч. ст. - М., 2009. - С.85-91.
5. Миронов С.М. Повышать эффективности использования земель // Рос. газ. - 2007. - 29 авг.
'-------♦------------
