CC BY
127ПОСТРОЕНИЕ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА: ОПЫТ СТРАН СЕВЕРНОЙ ЕВРОПЫ
© Скопинцев А.К.*
Кубанский государственный университет, г. Краснодар
В статье исследуются характерные черты процесса построения электронного правительства в странах Северной Европы, обосновывается сходство этих стран в подходе к реализации электронного правительства. Рассматриваются ключевые экономические, социальные показатели и их взаимосвязь с мероприятиями в области создания электронного правительства. Анализируется практика использования ИКТ для переосмысления концепции государственного управления.
Ключевые слова: электронное правительство, Северная Европа, New Public Management, Good Govemance, Open Government.
Выявление общих закономерностей и алгоритмов развития электронного правительства (ЭП) является основой для разработки актуальной методики создания этого института. Анализируя эмпирические данные [7], среди участников этого процесса можно выделить группы со схожими характеристиками. Критериями группировки служат: состояние инфраструктуры, уровень развития ЭП, практика управления государством, уровень взаимодействия с гражданами, историческое и культурное наследие. Рассматривая электронное правительство, нельзя относиться к этому феномену просто как к использованию методов ИКТ в управлении государством. Успех в этой области зависит от нового понимания функционирования государства и его компонентов во всех существующих взаимоотношениях.
Разница в уровне развития ЭП в разных странах довольно велика, но при этом можно выделить определенные группы стран со схожими параметрами реализации ЭП. Одну из таких групп составляют Дания, Швеция, Норвегия и Финляндия.
Данные государства имеют схожие высокие показатели по индексам: Валовой национальный доход (ВНД) 2013 (4 место - Норвегия, 8 - Дания, 10 - Швеция, 20 - Финляндия) [2]; Индекс экономики знаний в 2005 году (1 место - Швеция, 2 - Финляндия, 3 - Дания, 9 - Норвегия) [3]; Индекс процветания стран мира 2013 (1 место - Норвегия, 4 - Швеция, 6 - Дания, 8 -Финляндия) [4]. Эти страны образуют так называемый регион Северной Европы, для которого характерны политическая и экономическая стабильность, высокий социальный уровень, современные методы и формы государственного управления. Нельзя забывать схожий исторический и культурный пути развития государств этого региона, что, несомненно, повлияло на гражданские и общественные практики.
* Аспирант кафедры Государственного и муниципального управления.
Рассматривая рейтинг стран мира по уровню развития электронного правительства, составляемый ООН [7], данные государства также можно выделить по высоким показателям и схожей динамике. В отчетах 2003-2005 годов все 4 страны входят в топ-10. В 2008 Швеция, Дания, Норвегия - лидеры рейтинга. В 2010 и 2012 годах сохраняют позиции в середине первой десятки, уступая странам континентальной Европы и представителям Азии. В Рейтинге 2014 года рассматриваемые страны также обошли Австралия и Новая Зеландия, оставив Финляндию на 10 месте, Норвегию - 13, Швецию -14, Данию - 16. В течение всего периода наблюдений можно наблюдать практически одинаковую тенденцию в развитии электронного правительства в этой группе стран.
Очевидно, что такие высокие показатели были достигнуты в результате выполнения определенных программ развития ЭП. После зарождения концепции ЭП в конце ХХ - начале XXI веков, не существовало общепринятых установок и методик по его развертыванию. Разработка данных принципов стала одной из приоритетных целей государств-лидеров. Одним из первых документов, посвященных роли ИТ в современном обществе стала «Оки-навская Хартия глобального информационного общества», принятая главами государств и правительств «Группы восьми» 22 июля 2000 г. [1]. В ней прописаны основные направления использования ИКТ для развития общества: 1) использование возможностей цифровых технологий, 2) преодоление электронно-цифрового разрыва, 3) содействие всеобщему участию, 4) дальнейшее развитие.
Эти установки направляли реализацию государственных программ стран Северной Европы в период 2000-2010 гг. Примером их успешной реализации служат:
- достижения в области создания эффективной информационной инфраструктуры (объединение государства и коммерческого сектора в Дании для создания единой системы идентификации пользователей);
- качественное обучение будущих пользователей системы (60 % учебных заведений Швеции ввели обязательные курсы информатики); предоставление всеобщего доступа к сети (86 % населения Финляндии активные пользователи Всемирной сети);
- использование новейших достижений и механизма обратной связи (портал единого окна услуг Норвегии с предоставлением 85-87 % всей государственной и муниципальной документации). Также достигнутые результаты стали фундаментом для программ второго поколения, созданных этими странами в 2010-2014 гг. на среднесрочный период.
Пошаговая интеграция методов и механизмов ИКТ привела государства к переосмыслению функционирования собственных правительств в новых условиях. С конца XX века страны развитой демократии пришли к необхо-
димости административных реформ (США, Великобритания, Франция, Япония, скандинавские страны). Общая их суть заключалась в переложении рыночных и маркетинговых методов на сферу государственного управления. В рамках этой концепции государства начинают действовать как коммерческое предприятие, с оговоркой на отсутствие конкуренции на рынке. Система должна функционировать для удовлетворения потребностей и предоставления всех необходимых услуг своему клиенту - гражданину государства. В рассматриваемых странах особое место занимает институт парламента и парламентаризм, четко выстроена структура государственного управления и разделены функциональные зоны ответственности. Волеизъявление общества может быть достаточно быстро передано снизу вверх по системе государственного управления благодаря отработанной схеме взаимодействия с чиновниками, общественными организациями, политическими партиями. Такое сочетание исторической основы государства и современных тенденций привело к интерпретации государства как системы управления взаимоотношениями с клиентами (CRM-системы). В коммерческой практике данные системы используются для автоматизации процессов взаимодействия с клиентами, повышения уровня продаж, улучшения обслуживания и бизнес-процессов, благодаря сохранению информации о действиях клиентов и анализу истории взаимодействия. Однако, приложение такого метода в государственной сфере требует внесения специфических корректировок. Гражданин при таком подходе рассматривается через набор его интересов, целей, потребностей. Анализируя собираемые показатели, государство создает технологии и инструменты по удовлетворению этих потребностей и достижению целей. Подход позволяет формировать четкое понимание общественного положения и планировать ресурсы с целью обеспечения социального ожидания большинства граждан. В итоге государство рассматривается как игрок рынка, гражданин как клиент, а государственные услуги - как продукт.
Накопленные теоретические и практические наработки в итоге были организованы в модель NPM - «New Public Management», или «Новая модель управления обществом» [5]. Основой концепции можно считать следующие положения: оптимизация общественного положения, повышение эффективности общественного управления, гибкость системы управления. NPM считается менеджериальным подходом к управлению. Однако указать четкую последовательность или алгоритм действий в рамках этой модели нельзя. В каждой стране, использующей NPM, применяются свои методы, учитывающие конкретную специфику.
На следующем этапе правительства данных стран начали политику перехода к концепции «Good Governance» или «Надлежащее управление», в отличие от NPM, более внимательно рассматривающую проблемы использования ИКТ в управлении. «Good governance - это эффективное управление, в основу положены следующие принципы: открытость, участие, подотчет-
ность, эффективность, слаженность. Очевидно, что для эффективности по этим показателям в управлении необходимо использовать инструменты ЭП. В рамках «Good Governance» также корректируется концептуальная роль гражданина - от потребителя государственных услуг к их совладельцу и сопроиз-водителю [8]. Также пересматривается важность учета таких факторов как исторические, культурные, экономические и политические особенности.
Результатом развития на практике MNP и «Good Governance» стала современная концепция «Открытого правительства» - «Open Government». Цель этой доктрины - предоставление свободы доступа для граждан и бизнеса через открытость органов власти, прозрачность государственных инициатив и процессов, участие общества в принятии государственных решений. Ее развитие является ключевой деятельностью правительств развитых государств на сегодняшний день. В 2011 г. с целью повышения открытости стран было создано «Партнерство открытых правительств» (Open Government Partnership), нацеленное на продвижение критериев, по которым оцениваются страны для готовности или пригодности вступления в партнерство [6]. Для отбора используются следующие показатели: финансовая прозрачность в государстве, доступ к информации, раскрытие информации о ключевых государственных персонах, вовлечение граждан. Таким образом, доведенное до реализации Открытое государство будет представлять новый подход к взаимодействию граждан и правящих элит, доступность информации и возможность непосредственно влиять на процесс принятия решений позволит государственным системам функционировать с большей эффективностью.
Страны Северной Европы планомерно продвигаются по озвученным ступеням к освоению концепции Открытого правительства. При внедрении элементов ЭП в этих странах использовалась практика консультирования с коммерческими организациям в плане реализации информационных систем. Например, Дания сотрудничала с IBM. Для более качественного использования инновационных методик в управлении, правительствами этих государств были созданы специальные государственные агентства для управления ЭП: Агентство общественного управления и электронного правительство Норвегии, Агентство 24/7 в Швеции, Национальный фонд исследований и развития СИТРА в Финляндии.
Таким образом, в государственном управлении, при развертывании ЭП в частности, использовались наработки менеджериального подхода, современные достижения в области удовлетворения интересов клиента, практикуется взаимодействие с коммерческими организациями.
В процессе реализации ЭП среди рассматриваемых стран были пройдены следующие шаги:
- проведение реформ государственного управления с учетом современных требований;
- создание ИКТ-инфраструктуры ЭП;
- создание программ и стратегий внедрения ЭП;
- организация специальных органов, отвечающих за создание и продвижение элементов ЭП;
- эффективное использование исторического наследия для совершенствования государственного устройства и социальных установок.
Проектный подход позволил шаг за шагом проводить мероприятия по созданию института Электронного правительства с учетом классических рекомендаций в этой области: трансформация существующей системы государственного управления, реинжиниринга бизнес-процессов, внедрение новых методов на базе ИКТ, учет исторических и культурных ценностей, создание программ по развитию достигнутого успеха.
В результате в странах Северной Европы были развернуты системы ЭП на основе социального понимания государства, где каждый гражданин является «совладельцем» государственных услуг, определяет их набор и влияет на развитие всей государственной системы.
Страны Северной Европы одними из первых в мире занялись проблематикой развития ЭП. Благодаря четко продуманным шагам за короткое время были достигнуты выдающиеся результаты, позволившие стать лидерами мирового рейтинга до наших дней. Являясь членами группы ведущих стран в построении ЭП, страны Северной Европы поэтапно прошли основные ступени развития ЭП, апробировали появляющиеся подходы в этой области, предоставляя накопленный опыт в области. Сегодня институт ЭП в этих странах может служить примером успешной государственной модернизации на благо граждан.
Список литературы:
1. Окинавская Хартия глобального информационного общества [Электронный ресурс]. - Окинава, 2000. - Режим доступа: http://www.iis.ru/library/ okinawa/charter.ru.html.
2. Всемирный банк [Электронный ресурс] / The World Bank. Валовой национальный доход (ВНД) / Gross National Income (GNI). World Development Indicators, 2013. Gross National Income per Capita 2012. - Режим доступа: http://www.worldbank.org.
3. Всемирный банк [Электронный ресурс] / The World Bank. Индекс экономики знаний / The Knowledge Economy Index. - Режим доступа: http ://www.worldbank. org/kam.
4. Институт Legatum [Электронный ресурс] / The Legatum Institute. Индекс процветания стран мира Института Legatum / The Legatum Prosperity Index. - Режим доступа: http://www.prosperity.com/.
5. Barzelay M. Origins of the New Public Management: an International View from Public Administration / Political Science // New Public Management:
Current Trends and Future Prospects / ed. by K. McLaughlin, S. Osborne, E. Fer-lie. - London, 2002.
6. Open Government Partnership. «What is MOGP?» [Электронный ресурс]. - 2014. - Режим доступа: http://modelogp.org.
7. The Division for Public Administration and Development Management, The United Nations. UN E-Government Survey 2003-2014, Printed at the United Nations, New York, 2003-2014 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://unpan3.un.org/egovkb/.
8. The Good Governance Standard for Public Services [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media/doc/ Good_Gov_StandardPS_en.pdf (дата обращения: 10.09.2014).
