CC BY
119
Анна МЕНЬШИКОВА
ПОПЫТКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ НА НАЧАЛЬНОМ ЭТАПЕ «НОВОГО КУРСА» Ф.Д. РУЗВЕЛЬТА (1933-1935 гг.)
В первой половине 30-х гг. XXстолетия проблема реформирования административной структуры США стала исключительно злободневной. Администрация Рузвельта в рамках проведения «Нового курса» предпринимала шаги по поиску центра координации деятельности многочисленных правительственных структур. Однако на данном этапе эти попытки не увенчались успехом.
The problem of the administrative reformation was extremely urgent in the first half of the 1930s. The Roosevelt’s administration according to the New Deal made some steps in searching a coordination center for an activity of numerous government authorities. However that search failed.
Ключевые слова:
«Новый курс» ФД. Рузвельта, административное реформирование, «независимые агентства», реорганизация исполнительной ветви власти; F.D. Roosevelt’s New Deal, administrative reforming, independent agencies, reorganization of executive branch.
В инаугурационной речи от 4 марта 1933 г. новоизбранный президент Франклин Делано Рузвельт заявил: «Наша конституция так проста и практична, что, расставив ударения по-новому, ее можно привести в соответствие с экстраординарными требованиями времени без изменения ее сущности... Надо надеяться, что обычный баланс между исполнительной и законодательной властью будет соответствовать тем беспрецедентным задачам, которые стоят перед нами. Однако возможно и то, что эти беспрецедентные задачи могут вызвать временные изменения в нормальном балансе государственной власти»1. Таким образом, признавая незыблемость принципа разделения и баланса властей в американской политической системе, Рузвельт считал, что в чрезвычайных условиях 30-х гг. решающую роль в спасении общества должна сыграть исполнительная власть — президент.
Вместе с тем Рузвельт понимал ограниченность возможностей существовавшего административного аппарата, который был не в состоянии решить эту задачу. У президента еще не было достаточных рычагов для подобного реформирования. Именно поэтому уже на первой пресс-конференции 8 марта 1933 г. президент заявил, что административная реформа должна стать первоочередной задачей его администрации.
Будучи губернатором Нью-Йорка, он неоднократно указывал на неудачные попытки своих предшественников решить проблему эффективности государственного аппарата и четко указывал, что главной целью реорганизации должна быть централизация исполнительной ветви власти, а не экономия средств. Однако на начальном этапе «Нового курса» (1933—1934 гг.) на первое место вышли «пожарные» антикризисные мероприятия, ориентированные на решение срочных экономических задач и сопряженных с ними социальных проблем. Именно тогда, ссылаясь на чрезвычайность ситуации, Рузвельт потребовал самых широких полномочий, «какие бы-
1 The Public Papers and Addresses of F. D. Roosevelt. With a special introduction and explanatory notes by president Roosevelt. — N.Y.—L., 1941, vol. 2, p. 15.
МЕНЬШИКОВА
Анна
Александровна — к.и.н., доцент кафедры гуманитарных наук Саратовской государственной консерватории им. Л.В. Собинова тгтЫкома_ата_@ mail.ru
ли бы даны президенту, если бы внешний враг вторгся в нашу страну»1. С точки зрения политической традиции это требование было обоснованно. Американский историк А. Шлезингер-мл. писал, что «отцам-основателям была близка идея чрезвычайных полномочий президента, поскольку они находились под влиянием Дж. Локка... Есть основания полагать, что доктрина, гласящая, что кризис может потребовать от исполнительной власти действий, выходящих за рамки конституции, во имя ее спасения, сохранилась в (общественной. — А.М.) памяти»2. Эту возможность в свое время использовали президенты Дж. Вашингтон, Т. Джефферсон, Дж. Полк, А. Линкольн, Г. Кливленд. В конечном итоге Ф. Рузвельт получил требуемые полномочия с молчаливого согласия конгресса и делового мира США.
В результате господствовавшая до 30-х гг. XX столетия теория о том, что государство не должно ущемлять частную инициативу, была отброшена. Органы федеральной власти взяли на себя регулирование финансов, экономики, транспорта, трудовых и социальных отношений. Появление новых функций у американского государства обусловило не только увеличение расходов, но и вызвало серьезные изменения в механизме исполнительной власти. За первые годы «Нового курса» была создана новая структура федеральных учреждений, предназначенных для регулирования промышленности, связи, денежного обращения и т.д. Впрочем, и традиционные элементы административной структуры начинали наделяться новыми полномочиями и функциями, хотя последние, как правило, носили узконаправленный характер. Подобное усложнение структуры поставило задачу создания единого центра по координации деятельности органов исполнительной власти.
Необходимо отметить, что при ее решении президентская администрация столкнулась со многими трудностями как объективного, так и субъективного характера. Одной из особенностей исполнительной власти США является то, что наряду с регулярными министерствами там действует сложная система «независимых агентств». Особенно много их появилось именно в
1 Ibid.
2 Schlesinger A.M., Jr. The Imperial Presidency. —
Boston, Houghton Mifflin Company, 1973, p. 19-20.
1930-х гг. Ф. Рузвельт и члены его «мозгового треста» рассматривали эти агентства как чрезвычайные, предназначенные для выполнения хотя и важных, но ограниченных во времени задач. Поэтому многие новые функции были возложены не на существовавшие тогда министерства, а на специально образованные учреждения. Их характеризовала неопределенная компетенция и нечетко очерченная сфера деятельности, что вызывало ненужное дублирование функций и порождало споры между руководителями этих агентств.
Первоначально президент сознательно стремился к частичной неясности, переплетению функций и конкурентному внутреннему давлению. Придерживаясь концепции «административной конкуренции», он способствовал созданию учреждений со сходной компетенцией. Он считал, что в этом случае его министры не смогли бы сплотиться против него самого. И самое главное, он получал свободу действий и право решающего голоса.
Это дало основания будущему директору реорганизованного Бюджетного бюро Гарольду Смиту говорить, что президент в угоду своим личным замыслам ничего не делал для усовершенствования административной структуры.
В результате такой позиции президента система органов федеральной администрации еще долгое время оставалась чрезмерно сложной и запутанной. Более того, становилось очевидным, что почти все функции государства, которые первоначально рассматривались как антикризисные, постепенно превращались в постоянные. Соответственно, встал вопрос не о ликвидации осуществлявших их агентств, а об упорядочении их деятельности.
Однако более значимая работа проводилась Белым домом в другом направлении, заключавшемся в поиске координирующего центра для многочисленных «независимых агентств». Первым органом, предназначенным для этого, стал Исполнительный совет, созданный указом президента от 11 июля 1933 г.3 В него вошли министры и руководители основных агентств. Со временем совет расширялся и создавал собственные подкомитеты, каждый из которых имел собственный секре-
3 The Public Papers and Addresses of F. D. Roosevelt. With a special introduction and explanatory notes by president Roosevelt. - N.Y.-L., 1941, vol. 2, p. 279280.
201 0' 11
ВЛАСТЬ
155
тариат. Следующим указом от 17 ноября 1933 г. был образован Национальный чрезвычайный совет во главе с Д. Ричбергом для координации и создания более продуктивной и эффективной работы множества агентств, а также для «проведения в жизнь положений чрезвычайных законов, принятых конгрессом»1.
В дальнейшем Национальный чрезвычайный совет неоднократно перестраивался и расширялся. Указом от 19 декабря 1933 г. в него был включен Специальный совет по восстановлению промышленности. 31 октября 1934 г. Чрезвычайный совет по промышленности, созданный незадолго до этого для координации работы агентств, занимающихся распределением помощи безработным, организацией общественных работ и разрешением трудовых споров, был объединен с Национальным чрезвычайным советом. По этому же указу Исполнительный совет формально влился в Национальный чрезвычайный совет.
Однако Чрезвычайный совет не оправдал ожиданий Рузвельта, стал слишком громоздким для быстрого и эффективного решения управленческих проблем. Действительно, Совет представлял собой огромную организацию, имевшую представительства во всех штатах. Под эгидой Совета одновременно работало 124 межведомственных комитета и 224 подкомитета2. Говорилось и о чрезмерно растущем влиянии Ричберга, что не могло не вызвать неудовольствие президента. В результате значение Совета постепенно свелось на нет.
После 1935 г. Ф. Рузвельт потерял всякий интерес к работе Национального чрезвычайного совета, и он фактически прекратил свое существование.
Национальный чрезвычайный совет был не единственным координирующим органом в эти годы. Например, в ноябре 1934 г. для координации деятельности агентств, занимавшихся вопросами кредитования, был образован Комитет по займам. В него вошли главы всех соответствующих учреждений. В мае 1935 г. для осуществления общего руководства агентствами по организации общественных работ была образована соответствующая администрация. Важную роль в
1 Ibid., p. 488-489.
2 Hess S. Organizing the presidency. — Washington,
1976, p. 37.
координации играл Национальный комитет по ресурсам, созданный в июне 1935 г., который должен был заниматься вопросами планирования использования земельных, воздушных и иных ресурсов страны, а также координировать работу соответствующих агентств.
На наш взгляд, основную причину неудачи Ф. Рузвельта с созданием центрального координирующего органа надо искать в том, что система федеральной администрации с трудом поддавалась контролю и координации из-за своей хаотичности. Очень сложно создать орган для координации работы нерациональной системы. Кроме того, в деятельности Национального чрезвычайного совета отразились все общие недостатки и противоречия, присущие системе органов исполнительной власти в целом. Впоследствии Ф. Рузвельт с иронией говорил, что Совет был «прекрасным образцом демократии». «Говорившие никогда не интересовались, слушаю ли я их, интересно ли мне, о чем они говорят. Впрочем, друг друга они тоже не слышали»3.
Попытки установить контроль над агентствами предпринимались и через Бюджетное бюро. Ф. Рузвельт пытался активизировать его деятельность. В августе-сентябре 1935 г. наиболее крупные новые агентства (всего 20), на которые не распространялось действие Закона о бюджете и отчетности 1921 г., были поставлены под контроль Бюджетного бюро. Позднее был утвержден разработанный под руководством президента бюджетный циркуляр № 336. В нем указывалось, что не только все представления по вопросам ассигнований, но и все прочие законодательные предложения должны проходить через Бюджетное бюро на предмет «соответствия» или «несоответствия» данного предложения программе президента. Но и эта мера не принесла ощутимых результатов.
Разброд в деятельности «независимых агентств» становился все более опасным для «Нового курса». Для Рузвельта было теперь важно найти новые подходы к решению административной проблемы. Они в скором времени будут найдены, но принесут с собой целую волну критики в адрес президента.
3 Schlesinger A. M., Jr. The Coming of the New Deal. - L., 1960, p. 530.
