CC BY
985
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2013. № 3 (36). С. 6-16. УДК 340.130.5
ПОНЯТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ ПРАВЕ
THE CONCEPT OF LEGISLATION IN MODERN RUSSIAN LAW Р. Л. ИВАНОВ (R. L. IVANOV)
Рассматриваются различные взгляды на понятие законодательства, существующие в современном российском праве, и обосновывается необходимость его унификации.
Ключевые слова: современное российское право, законодательство, законодательный акт, закон, индивидуальные (ненормативные) законы, источники права, нормативный правовой акт, нормативный правовой договор.
In the article consider different opinions on the concept of legislation in modern Russian law and motivate necessity of its unification.
Keywords: modern Russian law, legislation, legislative act, law, individual (non-normative) laws, source of law, normative legal act, normative legal contract.
Понятие «законодательство» широко используется в юридической науке и практике. Однако его содержание и объём по-разному определяются не только в отечественной общеправовой теории, но и в российском праве, что создаёт сложности как в процессе научного исследования охватываемого данной категорией явления, так и в право-реализационной деятельности.
В федеральной Конституции термин «законодательство» применен в ч. 2 ст. 5, в п. «о» ст. 71, в п. «к» ч. 1 ст. 72 и в абз. 2 п. 6 разд. 2 «Заключительные и переходные положения», однако его состав не конкретизирован. Развёрнутая характеристика законодательства дана в ряде федеральных законов, но и в них единая трактовка отсутствует. Анализ 19 действующих федеральных кодексов, являющихся ядрами соответствующих отраслей законодательства, обнаруживает в них два подхода, которые в научной литературе именуются «узким» и «широким» [1].
Первый трактует законодательство как совокупность актов законодательных органов, включая в него, как правило, законы и иные нормативные правовые акты парламента. Второй вводит в его состав, помимо актов законодательных органов, также и подзаконные нормативные правовые акты исполнительных органов публичной власти и судов [2]. В свою очередь, в пределах «узкого» подхода в современном российском праве сложилось 4 основных варианта определения состава отраслевого законодательства [3].
1. Законодательство ограничивается одним федеральным законом в форме кодекса (ч. 1 ст. 1 Уголовного кодекса РФ). Здесь обращает на себя внимание то, что хотя слово «законодательство» в русском языке в интересующем нас значении определяется как совокупность законов [4], т. е. сочетание, соединение нескольких нормативных правовых актов высшей юридической силы, в данном варианте его содержание «усечено» до одного
© Иванов Р. Л., 2013
единственного закона. Налицо расхождение между общепринятым и легальным значениями термина. Оно не возникает только тогда, когда другой термин - «закон», производным от которого является «законодательство», используется в широком, обыденном, а не в специально-юридическом значении, т. е. в смысле единичного правила поведения, отдельной нормы [5]. Только в этом случае законодательство как совокупность «законов - отдельных юридических норм» может быть отождествлено с одним нормативным правовым актом, который данные нормы содержит. Однако вряд ли разработчики Уголовного кодекса исходили из этого соображения, хотя такое использование терминов «закон» и «законодательство» в российском праве ранее встречалось в названии нескольких нормативных правовых актов, именовавшихся «кодексами законов». Это кодексы законов о труде РСФСР 1918, 1922, 1971 гг., Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР 1926 г.
2. Законодательство охватывает федеральные законы во главе с отраслевым кодексом (ч. 2 ст. 3 Гражданского кодекса РФ, ч. 1 ст. 2 Уголовно-исполнительного кодекса РФ). Ограничение состава отраслевого законодательства только федеральными законами объясняется тем, что правовое регулирование соответствующих областей правовых отношений относится к исключительному ведению Российской Федерации (далее - РФ).
3. Законодательство включает в свой состав (а) Конституцию РФ, один или несколько (два) федеральных конституционных закона, отраслевой кодекс и иные федеральные законы (ч. 1 ст. 1 Гражданского процессуального кодекса РФ, ч. 2 ст. 3 Арбитражного процессуального кодекса РФ) или (б) Конституцию РФ, несколько (два) отраслевых кодексов и иные федеральные законы (ст. 2 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ). Особенность этого варианта состоит во внедрении в состав законодательства, наряду с федеральными законами, Конституции нашего государства, а в случаях, когда отраслевые отношения регулируются федеральными конституционными законами, также и этих законов.
4. Законодательство - это (а) федеральный кодекс и законы субъектов РФ (ч. 1
ст. 1.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ) или (б) федеральный кодекс, иные федеральные законы и законы субъектов РФ (ст. 5 Трудового кодекса РФ, ч. 1 ст. 2 Земельного кодекса РФ, ч. 2 ст. 3 Семейного кодекса РФ, ч. 1 ст. 2 Водного кодекса РФ, ч. 1 ст. 2 Лесного кодекса РФ, ч. 1 и 4 ст. 1 Налогового кодекса РФ). Здесь оно включает не только федеральные законы, но и законы субъектов РФ, поскольку регулируемые ими правоотношения находятся в совместном ведении РФ и её субъектов.
Несмотря на различие в составе нормативных правовых актов, эти варианты легального определения законодательства объединяет то, что они охватывают только законы и отличаются друг от друга лишь неодинаковым объёмом их охвата.
«Широкий» подход в рассматриваемом корпусе нормативных правовых актов также представлен четырьмя основными вариантами определения законодательства.
1. Законодательство включает отраслевой федеральный кодекс, другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 1 ст. 3 Градостроительного кодекса РФ). Этот вариант наряду с законами охватывает и подзаконные нормативные правовые акты органов государственной власти РФ и её субъектов, причём виды подзаконных актов не конкретизированы [6].
2. Законодательство составляют федеральный кодекс, иные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных исполнительных органов власти (ч. 1 ст. 2 Воздушного кодекса РФ). Особенностью данной разновидности «широкого» подхода является частичная конкретизация перечня подзаконных нормативных актов, среди которых особо упомянуты указы Президента РФ и постановления российского Правительства. Поскольку эта область правового регулирования относится к исключительному ведению РФ, законодательство не содержит нормативных правовых актов субъектов РФ.
3. Законодательство охватывает федеральный кодекс, иные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты фе-
деральных исполнительных органов власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 5 Жилищного кодекса РФ и ст. 2 Бюджетного кодекса РФ). Вариант специфичен тем, что в нём в состав законодательства вместе с подзаконными актами органов государственной власти включены также нормативные правовые акты органов местного самоуправления, причём в Бюджетном кодексе РФ особо оговорено, что муниципальные правовые акты представлены только актами представительных органов муниципальных образований.
4. Законодательство состоит из Конституции РФ, отраслевого федерального кодекса, общепризнанных норм и принципов международного права, а также международных договоров РФ (ч. 1 и 3 ст. 1 Уголовно-процессуального кодекса РФ). Следует отметить, что в легальной формулировке этого варианта отсутствует прямое указание на то, что законодательство включает федеральный Основной Закон. Но если обратиться к похожим по конструкции определениям других кодексов, то вывод о вхождении Конституции РФ в его состав является логически обоснованным [7]. Однако оригинальность данного варианта заключается не в этом. В нём кроме нормативных правовых актов в форме закона указаны и два иных, самостоятельных вида источников права, которые нормативными правовыми актами не являются. Это международные договоры РФ, а также многосторонние универсальные международные договоры и универсальные международные юридические обычаи, названные в Уголовно-процессуальном кодексе «общепризнанными нормами и принципами международного права». Данная официальная трактовка законодательства является наиболее широкой, поскольку распространяет его объём за пределы корпуса нормативных правовых актов.
Объединяет рассмотренные варианты «широкого» подхода то, что законодательство образуют не только различные виды законов, но и другие правовые акты: разные виды подзаконных нормативных правовых актов либо иные источники права (нормативные правовые договоры и юридические обычаи).
Похожая картина наблюдается при знакомстве с легальными определениями регионального законодательства, встречающимися в правовых актах субъектов РФ. Например, здесь можно встретить различные варианты «узкого» подхода. Так, ч. 1 ст. 1 Градостроительного кодекса города Москвы [8] гласит, что законодательство города Москвы о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса города Москвы и других городских законов, регулирующих отношения по отдельным вопросам градостроительной деятельности, а ст. 1.1 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях [9] определяет, что законодательство города Москвы об административных правонарушениях состоит только из Кодекса города Москвы об административных правонарушениях. Один из вариантов «широкого» подхода закреплён в действующей редакции ст. 3 Закона Омской области от 21 ноября 2002 г. № 409-ОЗ «О нормативных правовых актах Омской области» (в ред. от 4 июля 2008 г.) [10], в соответствии с которой в состав областного законодательства входят не только региональные законы (Устав (Основной Закон) Омской области и иные областные законы), но и подзаконные нормативные правовые акты региональных органов государственной власти (постановления Законодательного Собрания Омской области нормативного характера; указы Губернатора Омской области; постановления Правительства Омской области; приказы органов исполнительной власти Омской области). Первоначальная редакция этой статьи, просуществовавшая до июля 2008 г., дополняла региональное законодательство ещё и договорами нормативного характера, заключенными от имени Омской области, определяя их в качестве особого вида областных нормативных правовых актов [11].
В советский период истории отечественного права единообразное легальное определение законодательства тоже отсутствовало. На общесоюзном уровне в 16 отраслевых Основах законодательства Союза ССР и союзных республик (далее - Основы) были представлены оба вышеуказанных подхода. Определение законодательства как совокупности законов разного вида было закреплено в 4 из них (в Основах уголовного законодательства,
Основах гражданского судопроизводства, Основах уголовного судопроизводства и в Основах исправительно-трудового законодательства), а в других 12 Основах содержались разные варианты широко понимаемого законодательства, причём, в отличие от действующих российских кодексов, при определении состава законодательства использовалось и понятие «законодательный акт», конкретизация которого отсутствовала [12]. Схожим образом определялось законодательство и в республиканских кодексах [13].
Оценивая сложившуюся ситуацию с официальным определением законодательства в современном российском праве на федеральном и региональном уровнях, можно отметить, что отсутствие единой позиции в данном вопросе создаёт существенные проблемы.
В первую очередь это усложняет право-реализацию, поскольку заинтересованные субъекты вынуждены постоянно выяснять, какие правовые акты входят в состав соответствующей отрасли законодательства. Ведь бланкетных норм, делающих отсылку к законодательству в целом, а не к конкретным его элементам, в российском праве достаточно много. Даже для опытного юриста поиск нужного правового акта может оказаться очень непростым. Например, как отмечалось выше, отраслевое законодательство иногда безосновательно охватывает не только нормативные правовые акты, но и иные самостоятельные источники права (нормативные правовые договоры и правовые обычаи), что противоречит не только отечественной научной правовой доктрине, но и сложившейся за предшествующие десятилетия юридической практике. Тем не менее, следуя букве закона, субъект должен заниматься поисками не только законов, но и соответствующих международных договоров РФ, универсальных международных договоров или универсальных правовых обычаев. А если учесть, что отечественный законодатель универсальные международные договоры и правовые обычаи прямо не называет, а ссылается лишь на их содержание - на зафиксированные в них общепризнанные нормы и принципы международного права, - то это дополнительно усложняет и без того незавидную участь заинтересованного лица. Юридико-
техническая ошибка - отсутствие указания на формальные источники норм и принципов права [14], - накладываясь на ошибочные научные представления об этих источниках [15], усвоенных субъектами в процессе получения соответствующих знаний, может сделать отыскание общепризнанных норм и принципов международного права невозможным. Действительно, коль скоро последние считаются «самостоятельными формами (источниками) права» или «формами самих себя», то искать их в универсальных международных договорах и правовых обычаях бессмысленно, хотя именно там они реально закреплены! Но если даже официальные формы закрепления указанных норм и принципов назвать правильно, это не даёт повода для инкорпорации данных форм в состав законодательства, поскольку оно по своему происхождению и юридической природе неразрывно связано с нормативными правовыми актами высшей силы - законами, а не с иными источниками права. Конечно, если задействовать «генетическую память», то можно вспомнить, что в древности на Руси законом зачастую именовались и правовые обычаи [16], но это не повод для распространения ушедших в прошлое представлений не только на современное российское право, но и на право международное, где в последнее время также встречаются случаи расширения состава законодательства за счёт иных источников нормативных юридических предписаний [17].
Не способствует нормальной правореа-лизации и содержание некоторых печатных источников официального опубликования юридических документов, в наименовании которых используется термин «законодательство». Например, одним из них является еженедельное издание «Собрание законодательства РФ». Казалось бы, перед нами столь необходимая подсказка при установлении правовых актов, входящих в состав законодательства на федеральном уровне. Однако в соответствии со ст. 7 и 8 Федерального закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» [18] это официальное издание содержит не только федеральные законы раз-
личного вида, нормативные правовые акты Президента и Правительства РФ, нормативные акты палат Федерального Собрания, но также нормативные решения Конституционного Суда РФ и правовые акты ненормативного характера [19]. По существу перед нами ещё один - пятый - легальный вариант «широкого» определения законодательства.
Дополнительно усложняет поиск необходимых для правореализации норм и достаточно частое использование в юридических актах связанного с термином «законодательство» словосочетания «законодательный акт».
В СССР в юридической теории и на практике использование понятия «законодательный акт» объяснялось несколькими причинами: во-первых, неприменением в первые годы советской власти считавшегося «старорежимным» термина «закон» в названии нормативных правовых актов высших органов государственной власти при одновременном отсутствии чёткого разграничения правотворческих полномочий между представительными и исполнительными органами, а также между съездом Советов и ВЦИК; во-вторых - отсутствием исчерпывающего легального закрепления наименований, а также чёткой иерархии принимаемых ими нормативных правовых актов. Как отмечает Т. Е. Новицкая, «"закон" и "указ" слишком напоминали старое право, враждебное пролетариату. Поэтому названия нормативных правовых актов заимствованы из терминологии революционной Франции: декрет и декларация. ... Название акта не зависело от того, какой орган его принял. Наиболее употребительным был декрет» [20]. Присущая этим актам высшая юридическая сила явилась основанием для выделения их в отдельную группу, которая и стала именоваться «законодательными актами». Позднее, после официальной реабилитации термина «закон», словосочетание «законодательный акт» помимо законов стало охватывать и нормативные правовые акты Верховных Советов, принимаемые в форме постановлений, а также нормативные указы их президиумов, которыми вносились изменения в законы [21].
На сегодня «законотворческого плюрализма» в российском праве нет, однако термин «законодательный акт» в официальной
терминологии продолжает использоваться. В отношении соответствующих видов действующих нормативных правовых актов СССР и РСФСР его использование обосновано и объяснимо. Однако применение его к нормативным правовым актам российского парламента и парламентов субъектов РФ постсоветского периода, принятым не в форме закона [22], ничем не оправдано. В СССР (в теории и на практике) расширение понятия «законодательный акт» в связи с неопределённостью понятия «закон» и множественностью «законотворческих органов» в первые послереволюционные годы было неизбежным, а в последствии включение в него помимо законов ещё и иных нормативных правовых актов высших представительных органов власти СССР и союзных республик, а также их Президиумов опиралось на идею верховенства Советов в системе органов государственной власти. В современной же России не только юридически закреплён принцип разделения властей, но и предусмотрено обязательное участие в законодательном процессе Президента РФ и глав её субъектов, которые обладают правом законодательной инициативы и полномочием по отклонению принятых соответствующими парламентами законов. Поэтому неучастие данных субъектов в процедуре создания парламентами нормативных правовых актов, не имеющих формы закона, лишает её статуса законодательной (законотворческой) процедуры и влечёт за собой автоматический переход её результатов в разряд подзаконных актов, лишает их высшей юридической силы и делает невозможным их вхождение в состав законодательных актов.
Следовательно, в число законодательных актов, принятых в постсоветский период, могут входить только законы. Отсюда закономерно следует вывод: если понятия «российские законы постсоветского периода» и «российские законодательные акты постсоветского периода» тождественны по объёму, то от использования понятия «законодательные акты», когда под ними подразумеваются указанные законы, необходимо отказаться, поскольку юридическая техника предписывает избегать необоснованного дублирования терминологии. Тогда не придётся ломать голову, почему законодатель
назвал законы не законами, а законодательными актами, не имея при этом в виду ничего кроме них [23].
Отказ от использования термина «законодательный акт» в отношении нормативных правовых актов, принятых в нашей стране в постсоветский период, позволит исключить ошибки при его истолковании субъектами законотворчества и судами. Дело в том, что этот термин порою трактуется ими распространительно и его содержание отождествляется с одним из вариантов «широкого» представления о законодательстве. Так, в соответствии с п. 2 Федерального закона от 6 мая 2003 г. № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» [24] размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определённых федеральными законами, должны были устанавливаться законодательными актами субъектов Российской Федерации. Во исполнение этой нормы был принят Закон Омской области от 29 апреля 2005 г. № 629-ОЗ «О внесении изменений в Законы Омской области "Об оплате труда работников организаций, финансируемых из областного бюджета" и "О государственной политике Омской области в сфере образования"» [25], ст. 2 которого установила, что размер, порядок и условия возмещения расходов, связанных с предоставлением педагогическим работникам права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих посёлках (посёлках городского типа), устанавливаются Правительством Омской области. Таким образом, в качестве законодательного акта, предусмотренного федеральным законом, был определён подзаконный нормативный правовой акт - постановление областного Правительства.
Прокурор Омской области обратился в суд с заявлением о признании этой нормы недействующей, поскольку она противоречит ст. 2 Федерального закона от 6 мая 2003 г. 52-ФЗ, правильно указав, что Правительство Омской области является органом исполнительной власти и не вправе прини-
мать законодательные акты. Однако решением Омского областного суда от 12 декабря 2005 г. в удовлетворении заявления отказано, так как суд исходил из того, что к законодательным актам относятся все нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, в том числе нормативные акты высшего органа исполнительной власти - Правительства Омской области, а поскольку в Федеральном законе прямо не указано, что размер, условия и порядок возмещения расходов должны быть урегулированы именно законом субъекта Российской Федерации, то законодательный орган вправе был самостоятельно определить механизм правового регулирования, делегировав соответствующие полномочия Правительству Омской области.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 29 марта 2006 г. кассационное представление прокурора удовлетворила, указав, что хотя понятие «законодательные акты» в Федеральном законе не определено, при оценке этого юридического термина следует исходить из того, в каком значении он употребляется в данном правовом акте. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 6 мая 2003 г. № 52-ФЗ законодательными актами являются указанные в ст. 2 этого Закона законы Российской Федерации и РСФСР. Иных видов нормативных правовых актов она не упоминает. Поэтому был сделан вывод о том, что под законодательными актами в данном нормативном правовом акте следует понимать только законы, так как иное толкование противоречит правилам юридической техники, согласно которым один и тот же термин в нормативном правовом акте употребляется в одном и том же значении.
В итоге судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение Омского областного суда отменила и приняла новое решение, признав оспариваемую норму противоречащей федеральному закону и недействующей [26].
Данный пример наглядно иллюстрирует практическую значимость правильного и чёткого использования специальных юридических понятий и обозначающих их терминов не только субъектами правотворчества, но и правоприменителями. А добиться этого при многовариантности легальных определений
законодательства и неопределённости понятия «законодательный акт» вряд ли возможно.
Одной из проблем, вызванных отсутствием единства в официальных определениях законодательства в современном российском праве, также является возникновение коллизий между федеральной и региональными правовыми системами, что также не способствует единству правореализационной практики и поддержанию режима правовой законности. Например, если в состав регионального законодательства включены нормативные правовые договоры, которые определены в качестве особого вида нормативных правовых актов, то означает ли это, что они подлежат контролю со стороны судов общей юрисдикции и арбитражных судов в том же порядке, что и настоящие нормативные правовые акты? Ведь, с одной стороны, ни в Арбитражном процессуальном кодексе РФ, ни в Гражданским процессуальном кодексе РФ нет норм, специально посвященных контролю законности нормативных правовых договоров, заключенных органами государственной власти. С другой стороны, эти договоры могут нормативно квалифицироваться их участниками в качестве особой разновидности нормативных правовых актов и включаться в состав регионального законодательства (как это было в упоминавшемся выше примере с нормативными правовыми договорами Омской области). Чем должны руководствоваться в такой ситуации судьи - выводами юридической науки, здравым смыслом или официальной позицией регионального законодателя? Применительно к нормативным договорам о разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти её субъектов решение этой проблемы предусмотрено п. 8 и 9 ст. 26.7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ) [27]. Поскольку эти договоры утверждаются федеральным законом, то их юридическая сила идентична силе федерального закона, а потому указанные выше виды судебного контроля по отношению к таким договорам не-
применимы. А как быть, когда возникает вопрос о законности иных видов нормативных договоров, заключаемых органами государственной власти? [28]
Кроме того, максимально широкое легальное определение понятия «законодательство» делает эту категорию излишней, лишает её какой бы то ни было самостоятельности, поскольку включение в её содержание не только нормативных правовых актов, но и иных источников российского позитивного права (правовых обычаев, нормативных правовых договоров, нормативных решений судов) делает её тождественной понятию «источники позитивного права (источники права в формальном смысле)». Какой смысл в дублировании уже устоявшейся в юриспруденции терминологии?
И наконец, «широкое» понимание законодательства принижает значимость закона как акта высшей юридической силы, основы нормативной системы отечественного права, о чём многократно говорилось в советской общетеоретической литературе и что постоянно подчёркивается практически всеми современными российскими исследователями, занимающимися изучением данного вопроса. Оно фактически поощряет стремление подменить закон подзаконными актами. Следует поддержать давно сформулированную отечественными учёными позицию, в соответствии с которой необходимо закрепить унифицированное, единое «узкое» понимание законодательства в федеральном законе, посвященном нормативным правовым актам, ограничив систему законодательства только законами. При этом необходимо учитывать достаточно широкое распространение в современном российском праве законов ненормативного характера (законы, оформляющие правотворческие акты-волеизъявления, правоприменительные законы, аномальные индивидуальные законы и т. д.), которые в состав законодательства включаться не должны. Кроме того, из отраслевого законодательства необходимо исключить Конституцию РФ и федеральные конституционные законы, которые являются юридической основой, на которую данное законодательство опирается. Сохранение Основного Закона и конституционных законов в составе различных отраслей законодательства ставит под сомнение существо-
вание самостоятельной отрасли конституционного законодательства, поскольку предполагаемые его элементы оказываются распределенными по иным отраслям, из чего следует, что в отрыве, относительном обособлении от них существовать они не могут.
1. Один из этих кодексов - Кодекс торгового мореплавания РФ - определения состава отраслевого законодательства не содержит.
2. Лившиц Р. З. Теория права. - М. : БЕК, 1994. - С. 111.
3. Определение соответствующих вариантов как основных подразумевает, что в некоторых нормативных правовых актах могут встречаться и их модификации, которые в целом охватываются данными вариантами.
4. Ожегов С. И. Словарь русского языка : около 70 000 слов / под ред. Н. Ю. Шведовой. - 22-е изд., стер. - М. : Рус. яз., 1990. - С. 211.
5. См.: Словарь синонимов русского языка : ок. 9 000 синонимических рядов / под ред. Л. А. Чешко. - 5-е изд., стер. - М. : Рус. яз., 1986. - С. 151. Как «общеобязательное и непреложное правило» одно из значений слова «закон» определяется и в словаре С. И. Ожегова (Ожегов С. И. Словарь русского языка. - С. 210). Обыденное, а не специально-юридическое восприятие законодательства, т. е. понимание его не как системы тех или иных видов нормативных правовых актов, а как совокупности правовых норм представлено и в одном из юридических словарей (см.: Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина,
B. Е. Крутских. - М. : ИНФРА-М, 1977. -
C. 212). В связи с использованием в официальных документах, а также в научных и научно-популярных работах обыденного представления о законе нельзя не вспомнить оценку такого словоупотребления И. В. Михайловским, который столетие назад писал: «Закон есть одно из видовых понятий, и если обыватель может называть законами всякую юридическую норму, то для юриста это недопустимо. Наука должна точно устанавливать смысл понятий, классифицировать их и тщательно относиться к терминологии». Михайловский И. В. Очерки философии права. - Т. 1. Томск, 1914. (Цит. по: Марченко М. Н., Дерябина Е. М. Теория государства и права : учебно-методическое пособие. -М. : Проспект, 2012. - С. 374).
6. Данный вариант представлен также в ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 23 февраля 2013 г. № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» // Российская газета. - 2013. - 26 февр.
7. Этот вывод подтверждается и уже упоминавшейся ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 23 февраля 2013 г. № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака», в которой, в отличие от аналогичной нормы Уголовно-процессуального кодекса РФ, Конституция РФ хотя и упоминается, но из состава законодательства в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака она исключена.
8. Закон г. Москвы от 25 июня 2008 г. № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы» (ред. от 6 июля 2011 г.). - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Закон г. Москвы от 21 ноября 2007 г. № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» (ред. от 23 ноября 2011 г.). - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Омский вестник. - 2008. - 8 июля.
11. Омский вестник. - 2002. - 29 нояб. Причисление нормативных правовых договоров к нормативным правовым актам встречается и в научной литературе, причём аргументация такой позиции не приводится. Этот взгляд, вероятно, призван служить «теоретическим обоснованием» для включения нормативных правовых договоров в состав Свода законов РФ. См.: Поленина С. В., Колдаева Н. П. О Своде законов Российской Федерации. -М., 1997. - С. 22, 37.
12. См.: Основы законодательства Союза ССР и союзных республик. - М. : Юрид. лит., 1987. Необходимо отметить, что понятие «законодательный акт» при определении состава законодательства продолжает применяться в некоторых действующих федеральных законах. Например, в ст. 2 Закона РФ от 9 сентября 1993 г. № 5142-1 «О донорстве крови и её компонентов» (Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. - 1993. -№ 28. - Ст. 1064).
13. См., например, ст. 2 Уголовного кодекса РСФСР 1960 г., ст. 4 Кодекса законов о труде РСФСР 1971 г., ст. 3 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г. и др.
14. Часть 4 ст. 15 Конституции РФ, из которой черпали вдохновение разработчики Уголовно-процессуального кодекса РФ, действительно упоминает об общепризнанных нормах и принципах международного права, но включает их не в состав российского законодательства, а в российскую правовую систему. Хотя и в этой формулировке указанная юридико-техническая ошибка присутствует, однако она не столь критична, поскольку смешения различных формальных источников права не происходит.
Завораживающее воздействие формулировки ч. 4 ст. 15 федерального Основного Закона на правосознание исследователей столь велико, что даже тогда, когда они приходят к правильному выводу о том, что принципы права должны быть обязательно закреплены в «более или менее официальных» формальных источниках права, они всё равно продолжают их характеризовать как по существу самостоятельный вид таких источников. Причиной этого парадокса является, вероятно, произошедшая незаметно для самих учёных подмена понятия «формальный источник права» на категорию «источник права в идеологическом смысле». См.: Актуальные проблемы теории государства и права : учеб. пособие / отв. ред. Р. В. Шагиева. - М. : Норма : ИНФРА-М, 2011. - С. 294-297.
15. Авторы ряда современных учебников по теории государства и права и специальных работ, посвященных проблематике источников права, ошибочно считают общепризнанные нормы и принципы международного права самостоятельным формальным его источником, выделяя их из числа реально существующих форм закрепления нормативных юридических предписаний (нормативных правовых актов, нормативных правовых договоров, нормативных решений судов и правовых обычаев) и противопоставляя их последним. См., например: Прохорова Е. А. Сравнительно-правовой анализ источников уголовно-процессуального права России и США // Государство и право. - 2007. - № 5. -С. 110 ; Мицкевич А. В. Формы выражения, или источники, права // Общая теория государства и права : академический курс : в 3 т. / отв. ред. М. Н. Марченко. - 3-е изд., перераб. и доп. - Т. 2: Право. - М. : Норма, 2007. -С. 268, 286 ; Суханов Е. А. Источники российского гражданского права // Источники российского права: вопросы теории и истории : учеб. пособие / отв. ред. М. Н. Марченко. -М. : Норма, 2005. - С. 87 ; Радько Т. Н. Теория государства и права : учебник для вузов.
- М. : ЮНИТИ-ДАНА ; Закон и право, 2004.
- С. 226 ; Головистикова А. Н., Дмитриев Ю. А. Проблемы теории государства и права : учебник. - М. : Эксмо, 2005. - С. 441 ; Проблемы общей теории права и государства : учебник для вузов / под ред. В. С. Нерсе-сянца. - М. : НОРМА - ИНФРА-М, 1999. -С. 277-280 ; Теория государства и права : учебник / под ред. О. В. Мартышина. - М. : Норма, 2007. - С. 279-280 ; Морозова Л. А. Теория государства и права : учебник. - М. : Юристъ, 2002. - С. 218, 221, 223. Результатом таких представлений является неизбежный абсурдный вывод о том, что общепризнанные нормы и принципы международного права
формально нигде не закреплены либо что они сами являются формой своего закрепления! К счастью, российские суды руководствуются более адекватными представлениями о формах выражения данных феноменов (см., например: Пункт 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» // Российская газета. - 2003. - 2 дек.).
16. См.: ЗолотухинаН. М. Особенности средневековой политической и правовой мысли в России // Философия права в России: история и современность : материалы третьих фило-соф.-правовых чтений памяти акад. В. С. Нерсесянца / отв. ред. В. Г. Графский. -М. : Норма, 2009. - С. 83. Противоположную позицию обосновывает В. А. Рогов, полагающий, что уже в Х в. в русском правосознании проводилась граница между писаным законом и неписаным обычаем (см.: Рогов В. А., Рогов В. В. Древнерусская правовая терминология в отношении к теории права (Очерки IX - середины XVII вв.). - М. : МГИУ, 2006. - С. 179). Вместе с тем автор отмечает, что даже в XVII в. термином «закон» на бытовом уровне обозначались не только писаные правовые акты, но и разнообразные обычаи (см.: Там же. - С. 212).
17. Например, в соответствии с ч. 4 ст. 1 Договора от 28 мая 2010 г. между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о применении международных договоров в рамках формирования таможенного союза под таможенным законодательством таможенного союза понимаются Таможенный кодекс таможенного союза, а также регулирующие таможенные правоотношения международные договоры Сторон как государств-членов таможенного союза, решения Комиссии таможенного союза и решения, принятые представителями Сторон в Комиссии таможенного союза в соответствии со ст. 4 данного Договора (Российская газета. - 2010. - 1 июля). Неправильное использование термина «законодательство» в отношении международных договоров можно объяснить либо плохой осведомленностью составителей документа о содержании данного понятия, либо нигилистическим к нему отношением.
18. Собрание законодательства РФ. - 1994. -№ 8. - Ст. 801.
19. На этот факт в научной литературе уже давно обращалось внимание, и высказывалось обоснованное предложение публиковать данные индивидуальные правовые акты в отдельном официально издаваемом сборнике (см.: Конституция и закон: Стабильность и динамизм /
отв. ред. В. П. Казимирчук. - М. : Юрид. лит., 1998. - С. 93). Однако за прошедшие полтора десятилетия ничего не изменилось. Включение в состав законодательства индивидуальных правовых актов встречается и в работах по общей теории права. Например, С. С. Алексеев в начале 80-х гг. прошлого века писал: «В систему законодательства входят все нормативные акты (законы, указы, акты правительства и др.), а также вспомогательные и производные акты правотворчества, в том числе акты санкционирования (утверждения), акты ведомств и республиканских органов, излагающих содержание общесоюзных норм, акты об утверждении перечня актов, утративших силу (курсив мой. -Р. И.)» (Алексеев С. С. Общая теория права : в 2 т. - М. : Юрид. лит., 1982. - Т. 2. - С. 215). Однако акты санкционирования (утверждения) и акты об утверждении перечня актов, утративших силу - это документы ненормативного характера, индивидуальные акты правотворчества (подробнее см.: Илларионов А. В. Акты правотворчества в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2009. - С. 46, 53-54). А акты ведомств и республиканских органов, излагавших содержание общесоюзных норм («акты ведомственного санкционирования»), имели информационный, «культуртрегерский» характер, а потому должны быть отнесены к категории квазиправотворческих актов (о квазиправотворческих актах подробнее см.: Илларионов А. В. Указ. соч. - С. 33-35, 100-107 ; Иванов Р. Л. Квазиправотворческие акты и отношения в российской правовой системе // Вестник Омского университета. Серия «Право». - 2011. - № 2 ; Его же. Квазиправотворческие акты: понятие и виды // Проблемы правоприменения в современной России : сб. материалов научно-практической конференции / отв. ред. М. П. Клейменов, М. С. Фокин. - Омск, 2011). В дальнейшем позиция С. С. Алексеева по этому вопросу изменилась и индивидуальные правовые акты, а также квазиправотворческие акты в состав законодательства он включать перестал (см.: Алексеев С. С. Государство и право : начальный курс. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Юрид. лит., 1994. - С. 108 ; Его же. Теория права. -М. : БЕК, 1994. - С. 181 ; Его же. Право: азбука - теория - философия : опыт комплексного исследования. - М. : Статут, 1999. -С. 83).
К критикуемой позиции примыкает и высказанный позднее взгляд, согласно которому в Свод законов РФ следуют включить постановления палат Федерального Собрания, которые разъясняют содержание законов или обращают внимание российского Правитель-
ства РФ «на расхождение с федеральными законами нормативных актов федеральных министерств и ведомств», т. е. акты индивидуального характера (см.: Поленина С. В., Кол-даева Н. П. О Своде законов Российской Федерации. - С. 22).
20. Новицкая Т. Е. Источники права в первые годы советской власти // Источники российского права: вопросы теории и истории. -С. 28 (см. также: Российское законодательство: проблемы и перспективы. - М. : БЕК, 1995. - С. 1 ; Ящук Т. Ф. Организация местной власти в РСФСР: 1921-1929 гг. - Омск : ОмГУ, 2007. - С. 87-97). В известном смысле похожая картина наблюдается в Республике Казахстан, где полномочиями по принятию нормативных правовых актов, именуемых законами, предоставлено не только республиканскому Парламенту, но также Президенту Республики. Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 45 Конституции Республики Казахстан, Президент может издавать указы, имеющие силу законов Республики (см.: Конституция Республики Казахстан. - URL: http://nowes.ru/ zakon/page,18,69-konstituciya-respubliki-kazah-stan-1995-god-s-izmeneniyami-i-dopolneniyami-po-sostoyaniyu-na-02022011-g.html (дата обращения: 27.02.2013)). Подробнее об этом см.: Окушева Р. Т. Законы и акты исполнительной власти, имеющие силу закона, в Республике Казахстан (теоретический анализ) // Ежегодник российского права. - М. : Норма, 2001.
21. Научные основы советского правотворчества / отв. ред. Р. О. Халфина. - М. : Наука, 1981. - С. 158, 162-163 ; Система советского законодательства / под ред. И. С. Самощенко.
- М. : Юрид. лит., 1980. - С. 29-30 ; Поленина С. В., Сильченко Н. В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР.
- М. : Наука, 1987. - С. 47.
22. Так, по мнению А. С. Пиголкина и М. С. Сту-деникиной к числу законодательных актов «по действующему праву» относятся не только все виды федеральных законов и не утратившие силу декреты и нормативные постановления ЦИК, СНК, акты СТО, законы и нормативные постановления Съездов народных депутатов СССР и РСФСР (РФ), Верховных Советов СССР и РСФСР, нормативные указы и постановления Президиумов Верховного Совета СССР и РСФСР, но и нормативные постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, а также нормативные указы Президента РФ, принятые в результате делегирования ему полномочий в соответствии с Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1831-1 «О правовом обеспечении экономической реформы» (см.: Российское законодательство: проблемы и
перспективы. - С. 2-3). Этот перечень можно и дополнить, поскольку в период с 21 сентября 1993 г. (с момента издания Указа Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации») по 25 декабря 1993 г. (до дня вступления в силу Конституции РФ) вследствие насильственного прекращения деятельности высших представительных органов государственной власти РФ
- Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ - фактическое законодательное регулирование осуществлялось указами Президента РФ.
23. Примеры такого словоупотребления на федеральном уровне встречаются достаточно часто. Например, Федеральным законом от 23 июля 2010 г. № 169-ФЗ «О внесении изменения в статью 19 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ.
- 2010. - № 30. - Ст. 4000), Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 346-ФЗ «О внесении изменений в статью 17 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 49 (ч. 1). -Ст. 7024), Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. № 294-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий-
ской Федерации» (Российская газета. - 2013. - 11 янв.) были внесены изменения только в федеральные законы, хотя в названии данных федеральных законов использовано и словосочетание «законодательные акты».
24. Собрание законодательства РФ. - 2003. -№ 19. - Ст. 1750.
25. Омский вестник. - 2005. - 6 мая.
26. См.: Определение Верховного Суда РФ от 29 марта 2006 г. № 50-Г06-2 // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2007. - № 1.
27. Собрание законодательства РФ. - 2003. -№ 27. - Ч. 2. - Ст. 2709.
28. Как отмечается в работах, посвященных судебному нормоконтролю, в принципе нормативные договоры подлежат обжалованию в суды общей юрисдикции или в арбитражные суды в порядке общей процедуры искового производства, предусматривающей, помимо прочего, соблюдение сроков исковой давности, которые не устанавливаются при оспаривании нормативных правовых актов. При этом не применяются и иные гарантии, свойственные судебному нормоконтролю. См.: Качанов Р. Е. Судебный нормоконтроль в системе механизмов «стратегического правосудия» // Административное и муниципальное право. - 2008. - № 9. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» ; Никитин С. В. Предмет судебного нормоконтро-ля в гражданском и арбитражном процессе // Журнал российского права. - 2010. - № 2. -Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
