CC BY
1375
УДК 34.340 34.342
Дондоков Цырен Сономович Tsyren Dondokov
Кужиков Дмитрий Александрович Dmitry Kuzhikov
ПОНЯТИЕ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
THE CONCEPT OF POWERS' SEPARATION: HISTORIC AND LEGAL ASPECTS
Исследование принципа разделения властей в условиях демократизации государства Российской Федерации заслуживает особого внимания в российской юридической науке. Наличие самостоятельных и одновременно взаимосвязанных систем федеральных и региональных органов государственной власти обусловливает формирование правового механизма их взаимодействия.
Анализируются основные позиции политико-правовой теории разделения властей представителями российского и зарубежного научного сообщества, а также практическая реализация принципа разделения властей в системе органов государственной власти Российской Федерации.
Обобщены правовые взгляды политологов, философов, правоведов о понятии принципа разделения властей и его правового содержания на протяжении длительного периода, начиная со времен формулирования теории разделении властей до фактического применения концепции разделения органов государственной власти мировым сообществом. Рассмотрены существенные особенности системы разделения властей в государствах с различными формами государственного правления.
Представлены методологические основы для заполнения существующих пробелов в конституции и развитие процесса взаимосвязи и взаимодействия органов государственной власти.
В ходе исследования действующего законодательства о взаимодействии федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в правовой системе России установлены пробелы.
Investigation of powers separation under the democratization of the state of the Russian Federation deserves special attention in the Russian legal science. The presence of both independent and interrelated systems of federal and regional authorities is responsible for the formation of a legal mechanism of their interaction.
The major political and legal positions of the powers separation theory representatives of Russian and foreign scientific communities, as well as the practical implementation of the powers separation principle in the system of the Russian Federation government are analyzed.
The legal views of political scientists, philosophers, lawyers on the concept of the powers separation and its legal content over a long period, from the time of the powers separation theory formulation to the actual application of the concept by the international community are summarized. The essential features of the powers separation system in the states with various forms of government are observed.
Methodological basis for the existing gaps in the constitution, development of the process and the relationship between state authorities are presented.
The study of the current legislation of the federal authorities of the Russian Federation and bodies of state power of subjects of the Russian Federation interaction in the Russian legal system promoted the filling of gaps in them.
The issues of legal significance, requiring formal consolidation, streamlined, and consistent mechanism of action of a number of federal bodies of state power of the Russian Federation who do not belong to the «triad» of state branches of Russia are defined: Central Bank
Определены вопросы правового значения, требующие формального закрепления, отлаженного и последовательного механизма действий ряда федеральных органов государственной власти Российской Федерации, которые не относятся к «триаде» государственных ветвей власти России: Центральный Банк Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации
of the Russian Federation, Accounts Chamber of the Russian Federation, Commissioner for Human Rights in the Russian Federation
Ключевые слова: принцип разделение властей, Российская Федерация, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов, Конституция Российской Федерации
Key words: principle of powers' separation, Russian Federation, federal authorities, public authorities of subjects, Constitution of the Russian Federation
Идея разделения законодательной, исполнительной и судебной властей сопровождает поиск человечеством идеального государства на протяжении многих веков. В зачаточном состоянии она присутствовала уже во взглядах древнегреческих философов (Аристотель, Полибий).
В науке и на практике сформировалась классическая модель деления государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Данная классификация признается не всеми. Более того, представление о должном делении государственной власти индивидуально. Аристотель разделял государственную власть — власть, обсуждающая государственные вопросы, правительственная власть и судебная власть. Г. Гегель разделял государственную власть на три ветви: царскую, законодательную и правительственную ( исполнительную) [3].
Однако утверждение разделения властей как составной части учения о демократическом государстве связано с революциями XVII-XVin вв., когда Дж. Локк (Великобритания) и Ш. Монтескье (Франция) сформулировали этот принцип как важную гарантию против концентрации и злоупотребления властью, свойственных феодальным монархиям [2].
Противоположного мнения придерживался Ж.-Ж.Руссо. Он считал невозможным разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. «Одна
только общая воля может управлять силами Государства в соответствии с целью его установления, каковая есть общее благо» [12].
Однако Франция одна из первых закрепила данный принцип в Декларации прав человека и гражданина 1789 г.: «Общество, где не обеспечена гарантия прав и нет разделения властей, не имеет конституции» [4].
В советский период построение государства основывалось на взглядах и учениях К. Маркса и Ф. Энгельса. Они отстаивали единство власти в стране, а теорию разделения властей представляли как «не что иное, как прозаическое деловое разделение труда, примененное к государственному механизму в целях упрощения и контроля» [6].
Ситуация стала меняться с началом конституционной реформы в РСФСР.
Декларация о государственном суверенитете РСФСР впервые закрепила принцип разделения властей. Так среди прочего утверждалось разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную.
В современной России принцип разделения властей закреплен в ст.10 Конституции РФ 1993 г. как одна из основ конституционного строя.
Данная статья гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны»[8].
Разделение властей означает в политических и правовых условиях РФ разграничение государственных функций, реализация которых не сливается в одном лице или органе; напротив, эти функции осуществляются вполне самостоятельными органами, действующими в соответствии с предписаниями закона, а не по личному усмотрению или произволу, и связанными юридическими обязательствами по отношению к индивидам в виде неотъемлемых прав человека и гражданина [7].
А.Н. Кокотов так говорит о принципе разделения властей: «Разделение властей — теоретическая и законодательная основа системы органов государственной власти государства. В теории конституционного права этот принцип рассматривается в широком смысле — в качестве основ конституционного строя и подлинной свободы человека, показателя демократичности государства. Советское государственное право, как известно, отрицало принцип разделения властей, рассматривало его как проявление теории буржуазной государственности» [9].
Данный принцип является основополагающим и обязательным не только для государственных органов федерального уровня, но и государственных органов на уровне субъекта.
Чтобы обеспечить реализацию принципа разделения властей не только в верхних эшелонах государственной власти, но и во всей иерархии государственных органов, конституция предусматривает соединение принципа разделения властей с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами [10].
Самостоятельность законодательной, исполнительной и судебной власти не должна быть абсолютной. Являясь органами государственной власти, они должны взаимодействовать друг с другом в пределах своих
полномочий, сохраняя тем самым принцип единства государственной власти, но при этом и уравновешивать друг друга, используя систему сдержек и противовесов.
Монтескье стал первым, кто предложил использовать систему сдержек и противовесов при организации функционирования органов государственной власти. По теории Монтескье, все три власти должны были, уравновешивая друг друга, не дать осуществлять бесконтрольные действия в рамках своей компетенции.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательную власть в стране осуществляет Федеральное Собрание, состоящее из двух палат — Совета Федерации и Государственной думы. Исполнительная власть представлена Правительством Российской Федерации, а правосудие осуществляется только судом.
Государственная дума может выразить вотум недоверия правительству, однако если в течение трех месяцев Дума выразит повторный вотум недоверия, то может быть распущена президентом. Также Государственная дума дает согласие президенту на назначение Председателя правительства, но после трехкратного отклонения представленных кандидатур президент может распустить Государственную думу. Совет Федерации назначает на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а судьи, в свою очередь, обеспечивают гарантии законности деятельности органов исполнительной и законодательной власти. Так, у Конституционного Суда есть исключительное право на толкование конституции и разрешении дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов, договоров между органами государс-
о гт1 т I* __°
твенной власти. Также Конституционный Суд решает споры о компетенции между органами государственной власти.
Таким образом, суды выступают в качестве надзорной инстанции над законодательными и исполнительными органами власти. В то же время Судебная власть не безгранична. Ее действия очерчены рамками закона и конституции.
Поэтому, несмотря на то, что органы власти действуют самостоятельно в пределах своих полномочий, мы говорим лишь об относительной их независимости и одновременном тесном взаимодействии друг с другом, осуществляемом в пределах своей компетенции.
Несмотря на то, что в конституции прямо закреплено разделение органов государственной власти на законодательные, исполнительные и судебные, некоторые авторы выделяют дополнительные ветви власти.
А.Н. Кокотов по месту в системе разделения власти выделяет законодательные, исполнительные, судебные органы, органы прокуратуры, избирательные органы (комиссии), а также органы глав государства, субъектов Федерации [9].
С.А. Авакьян предлагает выделять учредительную, народную, президентскую, законодательную, исполнительную, судебную, прокурорскую, избирательную, финансово-банковскую и контрольную ветви власти [1].
М.В. Баглай говорит о принципе разделения властей в зависимости от формы правления в государстве.
В президентской республике разделение властей проводится наиболее последовательно. В США этот принцип существенно дополнен системой «сдержек и противовесов», которые позволили не только разделить три власти, но и конструктивно уравновесить их. В сущности, США за всю свою историю не знали глубоких конституционных кризисов, хотя столкновения властей, особенно законодательной и исполнительной, периодически все же происходили.
Существенные особенности свойственны системе разделения властей в государствах с парламентской формой правления: парламентских республиках и парламентарных монархиях. Здесь, как и в любом конституционно-правовом государстве, обеспечивается относительная самостоя -тельность и независимость законодательной, исполнительной и судебной власти, но баланс между ними поддерживается
при помощи специфических средств. Так, баланс законодательной и исполнительной власти обеспечивается, в частности, тем, что парламент может выразить недоверие правительству, а глава государства может распустить парламент.
Есть свои особенности и в полупрезидентских республиках. В этих государствах признается необходимость сочетания парламентаризма и сильной президентской власти. Во Франции, например, президент обладает широкими полномочиями и является в определенной мере носителем исполнительной власти, при осуществлении которой он, однако, не несет ответственности перед парламентом. В то же время исполнительная власть принадлежит также правительству, которое должно опираться на поддержку парламентского большинства. Схожее положение свойственно России [2].
В соответствии с Конституцией Российской Федерации президент является главой государства, гарантом конституции. Формально он не отнесен ни к одной ветви власти, хотя большее количество полномочий президента связано с исполнительной властью. Так, например, Президент РФ назначает на должность председателя правительства, с согласия Государственной думы.
Как заметил В.С. Нерсесянц, «существующие в настоящее время в нашей стране проблемы с организацией государственной власти в соответствии с принципом разделения властей, заключается в том, что существующая в Российской Федерации система разделения и взаимодействия властей носит в целом асимметричный и несбалансированный характер — с явным перекосом в пользу полномочий президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью. Конституция наделяет Президента весьма широким кругом прав, который, по существу, охватывает все сферы и направления организации и осуществления в стране государственной власти. Президент Российской Федерации является главой государства и гарантом конс-
титуции. В соответствии с конституцией и федеральными законами он «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (ч. 3 ст. 80).
Хотя в соответствии с зафиксированным в ст. 1 0 конституции принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ясно, что президентская власть ( вся совокупность конституционных правомочий президента) — это власть именно исполнительная, однако по смыслу ряда других статей конституции президентская власть как бы выносится за рамки данной классической триады и конструируется в виде некой отдельной (исходной, базовой) власти, возвышающейся над этой стандартной триадой.
Так, в конституции ( ч. 1 ст. 1 1) содержится положение о том, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Здесь уже фигурируют четыре власти. Это представление о четырех властях подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ч. 2 ст. 80), а «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (ч. 1 ст. 110).Одновременно, согласно конституции (ст. 83, 111-112, 116-117), президент обладает широкими решающими полномочиями в сфере исполнительной власти в целом, в вопросах формирования и отставки правительства (в частности, назначение с согласия Государственной думы Председателя Правительства, право председательствовать на заседаниях правительства, принятие решения об отставке Правительства и т.д.).
Из содержания и характера конституционной регламентации полномочий президента и правительства можно сделать вывод о том, что президентская власть помимо исключительных прав президента включает,
по существу, и весь комплекс решающих правомочий исполнительной власти.
Отсутствие необходимой четкости в этом вопросе неизбежно порождает противоречия в системе разделения властей и ведет к дублированию и параллелизму в деятельности правительства и президентских структур (Администрация президента, Совет Безопасности и т. д.).
Неопределенность самой конструкции исполнительной власти ( президент, правительство) дополняется отсутствием надлежащего баланса в ее отношениях с российским парламентом ( Федеральным Собранием)» [11].
Также, А.Н. Кокотов справедливо отметил, что «при наличии у президента широких полномочий, рычагов воздействия на все ветви власти дает основание говорить о выведении его из общей системы разделения властей, возвышая над всеми ее ветвями. Давая возможность обеспечить единство разделенных ветвей государственной власти, подобная организация института президентства в известной мере ослабляет систему «сдержек и противовесов», контроль за деятельностью главы государства со стороны других федеральных органов. Для теоретического обоснования подобного положения была предпринята попытка обосновать наличие специальной ветви власти — президентской. Подобного рода идея не только формально противоречит принципу разделения властей, но, по сути, разрушает его. Этот принцип исключает возможность прямого руководства одной ветви власти другою. Президент имеет функции по руководству Правительством. Получается, что президентская ветвь власти руководит исполнительной» [9].
Таким образом, не смотря на то, что президент имеет множество полномочий, отнесенных к исполнительной ветви власти, сам он органом исполнительной власти не является. Также, как и не является отдельной президентской властью.
Предлагаю рассматривать президента, как особого субъекта политико-правовых отношений, обладающего специальным и исключительным статусом главы государства.
Кроме того, принцип разделения властей оставил без внимания такие государственные органы, как Центральный Банк РФ, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека в РФ, не отнеся их ни к одной ветви власти. Есть в конституции и пробелы. Прокуратура занесена в раздел судебной власти, хотя судебным органом не является. Стоит отметить, редакция наименования гл. 7 «Судебная власть и прокуратура» Конституции РФ приведена в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» [8].
Е.И. Козлова отмечает: «Разделение властей — это не застывшее состояние обособленных государственных структур. Это работающий механизм, достигающий единства на основе сложного процесса согласования и специальных правовых процедур, предусмотренных и на случай конфликтных состояний» [10].
Конкретное содержание принципа разделения властей состоит в следующем:
— законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательным (представительным) органом;
— исполнительная власть должна заниматься в основном исполнением законов и только ограниченным нормотворчеством, быть подотчетной главе государства и лишь в некотором отношении парламенту;
— между законодательным и исполнительным органами должен быть обеспечен баланс полномочий, исключающий перенесение центра властных решений, а тем более всей полноты власти на одного из них;
— судебные органы независимы и в пределах своей компетенции действуют самостоятельно;
Литература_
1. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс. В 2 т. 4-е изд., перераб. и доп. М: Норма: ИНФРА, 927 с.
— ни одна из трех властей не должна вмешиваться в прерогативы другой, а тем более, сливаться с другой властью;
— споры о компетенции должны решаться только конституционным путем и через правовую процедуру, т. е. Конституционным Судом;
— конституционная система должна предусматривать правовые способы сдерживания каждой власти двумя другими, т. е. содержать взаимные противовесы для всех властей [2].
Хотя в конституции прямо и не закреплено содержание принципа разделения властей, его можно вывести логически из норм, посвященных законодательной, исполнительной и судебной власти.
Ряд авторов считают: «Сущность теории разделения властей — структурировать единую государственную власть, чтобы взаимно уравновесить судебную, исполнительную и законодательную власти, а цель — не давать возможности концентрировать эти три власти в руках одного лица, в противном случае, как правильно отметил Монтескье, это приведет ко всякого рода произволу и злоупотреблением властью. В результате получается: чтобы обеспечить демократию, необходимо разделить власть»
[5].
Для российского государства принцип разделения властей является относительно новым. При этом он обеспечивается различными источниками формирования ветвей власти, различными сроками полномочий органов, а также различной компетенцией органов государственной власти.
Главной задачей для России в сфере разделения властей является создание четко функционирующего механизма сдержек и противовесов, заполнение существующих пробелов в конституции, а также развитие процесса взаимосвязи и взаимодействия органов государственной власти.
_References
1. Avakyan S.A. Konstitutsionnoe pravo Rossii. Uchebny kurs [Russian constitutional law. Training Course : Textbook]. In 2 volumes. 4th ed., rev. and add. Moscow: OK: INFRA. 927 p.
2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации, 6-е изд., изм. и доп., Москва: Норма, 2007. 784 с.
3. Гегель Г. Философия права. М.: Мысль, 1990. 524 с.
4. Декларация прав человека и гражданина 1789 г. [Электронный ресурс] URL.: http:// larevolution.ru/declaration.html (дата обращения 01.06.2013).
5. Джангирян Ж.Д. Соотношение теории разделения и единства властей // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2007, № 4. С. 7.
6. Маркс К. и Энгельс Ф. Сочинения. Изд. 2, Т. 5. М.: Государственное издательство политической литературы, 1956 г. 513 с.
7. Комментарии к Конституции Российской Федерации, под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: «Эксмо», 2010. 613с.
8. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ). СПС: КонсультантПлюс.
9. Кокотов А.Н., Кукушкин М.И. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2003. 540 с.
10. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. Изд. перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. 587 с.
11. Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2004. С.688.
12. Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. Трактаты. М: «КАНОН-пресс»,1998, С. 53 с.
Коротко об авторе _
Дондоков Ц. С., канд. юрид. наук, профессор каф. «Административное право и таможенное дело», Забайкальский государственный университет, г. Чита, Россия
Раб. тел.: 8 (3022) 35-24-05
Научные интересы: государственное управление, государственная политика, уголовное право, криминология, уголовная политика
Кужиков Д.А., аспирант, Забайкальский государственный университет, г. Чита, Россия Kuzhikov2014@ya.ru
Научные интересы: теория государства и права, конституционное право, разделение властей в Российской Федерации и зарубежных странах
2. Baglau M.V. Konstitutsionnoe pravo Rossiyskoy Federatsii [Constitutional Law of the Russian Federation], 6th ed., rev. and ext., Moscow: Norma, 2007. 784 p.
3. Hegel G. Filosofiyaprava [Philosophy of law]. Moscow: Thought, 1990. 524 p.
4. Deklaratsiya prav cheloveka i grazhdanina 1789 g. [Declaration of human rights and citizens of 1789]. Available at: http://larevolution.ru/declara-tion.html ( date accessed 01.06.2013).
5. Dzhangiryan G.D. Konstitutsionnoe i munit-sipalnoe pravo (Constitutional and municipal law). Moscow: Lawyer , 2007, no 4. P. 7
6. Marx K. and Engels F. Sochineniya [Collected Works]. Ed. 2, Vol. 5. Moscow: State publishing political literature, 1956. 513 p..
7. Kommentarii k Konstitutsii Rossiyskoy Fed-eratsii [Comments to the Constitution of the Russian Federation], ed. V.D. Zorkin, L.V. Lazarev. Moscow: Penguin, 2010. 613 p.
8. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii [Constitution of the Russian Federation] adopted by popular vote 12.12.1993 (including the amendments to the Law on Amendments to the Constitution of the Russian Federation of 30.12.2008 № 6 FKZ, from 30.12.2008 № 7 ERPs, from 05.02.2014 № 2 ERPs ). ATP: Consultant.
9. Kokotov A.N. Kukushkin M.I. Konstitutsion-noe pravo Rossii: uchebnik [Russian Constitutional law: textbook]. Moscow: Yurist 2003. 540 p.
10. Kozlov E.I., Kutafin O.E. Konstitutsionnoe pravoRossii [Russian constitutional law]. Ed. rev. and add. Moscow: Yurist, 2004. 587 p.
11. Problemy obshhey teorii prava i gosudarstva [Problems of general theory of law and state: textbook for higher education] Society. Ed. V.S. Nersesyants. Moscow: Norma, 2004. P. 688.
12. Rousseau Zh.-Zh. Ob obshhestvennom do-govore. Traktaty [Social contract. Treatises]. Moscow: CANON -press, 1998, P. 53.
_ Briefly about the author
Ts. Dondokov, сandidate of law sciences, professor, Administrative Law and Customs department, Trans-baikal State University, Chita, Russia
Scientific interests: public administration, public policy, criminal law, criminology, criminal policy.
D. Kuzhikov, postgraduate, Transbaikal State University, Chita, Russia
Scientific interests: theory of state and law, constitutional law, separation of powers in the Russian Federation and foreign countries
