CC BY
465
Стрельников В.В. понятие, основное содержание и проблемы информационного обеспечения в органах прокуратуры российской федерации
В научной публикации исследуются организационные аспекты информационного обеспечения и информатизации органов российской прокуратуры.
Ключевые слова: прокуратура, прокурорский надзор, информация, служебная тайна, сведения ограниченного доступа, гласность, информационное сотрудничество.
Strelnikov V.V. concept, the basic maintenance and information support problems in bodies of office of public prosecutor of the Russian federation
In the scientific publication organizational aspects of information support and information of bodies of the Russian Office of Public Prosecutor are investigated.
Keywords: Office of Public Prosecutor, public prosecutor’s supervision, the information, office secret, data of the limited access, publicity, information cooperation.
Осуществляемая в стране правовая реформа рассматривает деятельность системы правоохранительных органов как важнейший инструмент демократизации общества и защиты прав и интересов граждан. Прокуратура Российской Федерации призвана выполнять в этом процессе главенствующую роль, которая в итоге станет точкой отсчета для совершенствования механизма взаимодействия органов исполнительной власти, направленного на недопущение и пресечение нарушений законности. Являясь проводником надлежащего исполнения нормативно-правовых актов, рассматриваемое нами общенадзорное ведомство нуждается в своевременном обеспечении информацией, которое должно осуществляться непрерывно и в необходимых объемах. Потребности в определенных сведениях для каждого уровня системы, а также сроки и формы их предоставления определяются, исходя из реальной обстановки в каждом регионе России. Выполнение прокурорскими работниками своих профессиональных обязанностей сопряжено с непрерывностью получения (истребования) различной категории данных, их обработки и дальнейшего использования. Ввиду этого, рассмотрение в настоящей работе вопросов организации информационного обеспечения управленческой деятельности в органах прокуратуры на сегодняшний день представляется весьма актуальным и востребованным.
Для того чтобы глубже разобраться в особенностях работы служащих прокуратуры с данными различной категории, выявить существующие проблемы и определить перспективы их решения, необходимо, на наш взгляд, исследовать теоретические концепции трактования информации и соотношение всех входящих в нее компонентов, основанное на юридическом толковании этого термина.
Итак, современное легальное понятие информации сформулировано в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и защите информации» от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ: информация - сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления. Важно отметить, что действующее законодательство признает информацией не только информацию, зафиксированную на материальном носителе (то есть документированную), но и любую иную.
Как видим, для характеристики информации законодатель использует термины «сведения», «сообщения» и «данные». В юридической (и не только) литературе существует определенная дискуссия относительно соотношения этих понятий. Так, по мнению некоторых ученых, сведения составляют содержание сообщений.1 В словаре С.И. Ожегова указывается, что эти понятия синонимичные, ибо определяются друг через друга.2 Согласно позиции А.А. Стрельцова, сведения характеризуются идеальностью (относительной независимостью от материального носителя), информационной неу-ничтожаемостью, динамичностью (возможностью модификации) и способностью накапливаться.3 Перечисленные свойства позволяют рассматривать сведения как эффективный инструмент познания, характеризующий его идеальную сторону, т.е. оставляющий за пределами рассмотрения процесс его закрепления. Передача сведений между субъектами информационного обмена осуществляется посредством сообщений (сигналов), т.е.
1 Батурин Ю., Федотов М., Энтин В. Пора ли «священной корове» на бойню, или что таит модернизация закона о СМИ? // Законодательство и практика средств массовой информации. - 1988. - № 1-2.
2 Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М., 1989. - С. 667.
3 Стрельцов А.А. Информация как общенаучная категория // Сб. науч. тр. «Информация как объект исследования в естественных, технических и социальных науках». - М., 2001. - С. 6, 19.
сообщение - материализованная информация.4 Сообщения обладают свойством материальности -способностью быть зафиксированными, в том числе и на материальном носителе. Соответственно, следует согласиться с учеными, которые полагают, что неразумно ставить знак равенства между «сведениями» и «материалами».5 Слово «материал» часто используют в качестве синонима слова «публикация», под которой понимается документ, доступный для массового использования. Сама структура понятия «информация», но мнению Л.А. Стрельцова, определяется взаимодействием двух форм ее проявления или выражения - сведений и сообщений, которые, хотя и дополняют друг друга, обладают принципиально разными свойствами.6 Сведения характеризуются идеальностью (относительной независимостью от материального носителя), информационной неуничтожимостью, динамичностью (возможностью изменения). Сообщения обладают свойствами материальности (способностью быть зафиксированными на материальном носителе и воздействовать на органы чувств), принципиальной (физической) уничтожи-мостью и, наконец, статичности (неизменности набора составляющих их кодов).7 Именно спор о соотношении категорий «сведения» и «сообщения» лежит в основе дискуссии о возможности отнесения информации к собственности, вещным правам или интеллектуальной собственности.8 Некоторые авторы, подчеркивая уникальность информации, даже предлагают ввести так называемую «информационную собственность».9
В связи с этим нельзя не отметить, что первая часть Гражданского кодекса РФ впервые в российском законодательстве закрепила информацию в качестве объекта гражданских прав (ст. 128). С.И. Семилетов в связи с этим писал: «Выделение информации как самостоятельного объекта гражданского права обусловлено не только ее государственной значимостью, коммерческой ценностью
4 Ситдикова Л.Б. Информация как правовая и как гражданско-правовая категория: статус информации в гражданском праве // Гражданское право. - 2007. - № 2. - С. 41.
5 Моргунова Е., Погуляев В., Рузакова О. Финансовая информация как объект правовой охраны // Интеллектуальная собственность. Авторское право и смежные права. - 2002. - № 10. - С. 17-23.
6 Стрельцов А.А. Информация как общенаучная категория // Информация как объект исследования в естественных, технических и социальных науках. - М., 2001. - С. 19.
7 Войниканис Е.А., Якушев М.В. Информация. Собственность. Интернет: Традиция и новеллы в современном праве. - М.: Волтерс Клувер, 2004. - С. 25.
8 Бачило И.Л. Информация - объект права // ИТИ. - Орг. и методика информ. работы. - 1999. - Сер. 1. - № 8. - С. 28.
9 Копылов В.А. К вопросу об информационной собственности //
Науч.-техн. информ. - 1998. - Сер. 1. - № 3. - С. 3-6.
и оборотом, но и необходимостью защиты информации как нематериального, свободно распространяемого и легко доступного блага, необходимого человеку в его жизни и деятельности».10 Как верно отмечают В.Д. Куруиши и В.Л. Минаев, услуги по доставке отдельных видов информации являются сегодня довольно прибыльным бизнесом, что послужило причиной отождествления понятий «информация» и «товар».11 Информация как товар имеет свою стоимость, которая включает стоимость информации и стоимость материального носителя, а также стоимость работ по подбору, обработке информации, переносу ее на материальный носитель. При этом В.А. Лапач отмечает, что «распоряжение информацией, предоставление информации есть фактическая действительность (услуга), но не акт распоряжения субъективным правом, ибо последнего просто не существует».12
Л.К. Терещенко, критикуя позицию сторонников возможности существования права собственности на информацию, отмечал, что классическая «триада» правомочий собственника, обладающего абсолютным правом на вещь, не может применяться в отношении информации. К ней неприменимо правомочие «владения», поскольку нельзя физически обладать нематериальными объектами. Информация может находиться одновременно в пользовании бесчисленного круга субъектов, и в этой связи к ней неприменимо правомочие «пользования». Правомочие «распоряжения» также неприменимо по отношению к информации, поскольку, отчуждая право на ее использование, продавец не лишается при этом возможности ее дальнейшего использования.13 Однако здесь следует отметить, что возможность одновременного нахождения информации в пользовании бесчисленного круга субъектов отнюдь не отрицает возможность пользования ею каждым конкретным субъектом. К тому же коммерческую ценность (а, следовательно, и необходимость признания в качестве объекта гражданских прав и, в частности, права собственности) обычно представляет информация, находящаяся в пользовании ограниченного числа лиц.
Информация в качестве объекта правового регулирования обладает специфическими особенностями и юридическими свойствами, которые во
10 Семилетов С.И. Информация как особый нематериальный объект права // Государство и право. - 2000. - № 5. - С. 67.
11 Куруиши В.Д., Минаев В.А. Компьютерные преступления и информационная безопасность. - М., 1998. - С. 14.
12 Лапач В.А. Система объектов гражданских прав: теория и судебная практика. - М., 2002. - С. 235.
13 Терещенко Л.К. Информация и собственность. В кн.: Защита прав создателей и пользователей программ для ЭВМ и баз данных (комментарий российского законодательства). - М., 1996. - С. 3-11.
многом определяют и отношения, возникающие при ее обращении между субъектами, и характер их поведения.14 Так в своем диссертационном исследовании Т.В. Белова уделяет внимание таким свойствам, как идеальность, обособляемость информации как объекта права, физическая неотчуждаемость информации.15 Исследуя вопрос о применимости термина «товар» к информации на основе сравнительного анализа их свойств, М.С. Зельцер выделяет следующие свойства информации: самостоятельность сведений, данных по отношению к носителю; возможность многократного использования той или иной информации; сохранение передаваемой информации у передающего или получающего субъекта; способность к обработке, интеграции и сжатию; возможность математического анализа информации; системность; комму-никативность.16
Проведенный теоретический анализ позволяет отметить многогранность и относительную определенность свойств, которыми обладает информация при ее исследовании в качестве юридической категории, которая подразумевает возможность как правомерного, так и неправомерного использования. При этом наложение многочисленных ее характеристик на правовое поле создает предпосылки к унификации образуемых ею специальных правовых режимов и выделения последних в качестве нормативно-обособленных категорий.
Опираясь на отмеченные выше во многом дискуссионные позиции ученых, отметим, что для выяснения сущности информационного обмена между звеньями системы органов прокуратуры, особенностей принятия управленческих решений весьма важно определить границы, в которых прокурорские работники осуществляют сбор, обработку и дальнейшее использование информации, а также пределы допуска общественности к этим сведениям.
Одной из главных законодательных особенностей, регламентирующих данные аспекты, является положение ч. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре, в соответствии с которой должностные лица исследуемых нами органов действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне, а также информируют федеральные органы
14 Чаннов С.Е. Информационное право России. - М., 2004. - С. 5.
15 Белова Т.В. Правовое регулирование защиты информации и прав на нее в гражданском обороте: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. -С. 14.
16 Зельцер М.С. Гражданско-правовой режим информации: дис. ...
канд. юрид. наук. - М., 2004. - С. 32-33.
государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и население о состоянии законности. В ст. 5 Закона закреплено, что прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения. Из этого следует, что информация, которая используется в работе органов прокуратуры, относится к категории ограниченного доступа, которой имеет право распорядиться определенный законом круг лиц.
При этом, выделяя в качестве одной из характеристик специализированного правового режима информации, который присущ процессу формирования и применения на практике сведений компетентными работниками надзорной структуры, строгую персонализацию в этом аспекте, Ю.Е. Винокуров высказывается о двоякой ее интерпретации. С одной стороны, на уровне города (района) правом получения необходимых сведений наделены прокуроры, их помощники и заместители - то есть строго определенные субъекты. С другой, учитывая сложившийся административно-командный способ управления в органах прокуратуры, устанавливающий подчинение нижестоящих оперативных сотрудников вышестоящим, правом распоряжения этой информацией обладает большое количество вышестоящих должностных лиц, начиная от Генерального прокурора РФ и заканчивая прокурором отдела, управления прокуратуры субъекта Федерации.17 На наш взгляд, подобная позиция законодателя во многом объяснима и подразумевает, во-первых, функциональное упорядочение в использовании права на получение информации по предметно-зональному принципу, во-вторых, объективность конечного результата ее практического применения (предоставление СМИ), использование во внутренней координации деятельности соответствующих подразделений и во внешней координации работы правоохранительных органов.
Также указанные законодательные положения свидетельствуют о том, что вся информация, находящаяся в использовании межгоррайпрокура-тур, отнесена к категории служебной и, следовательно, полежит защите в установленном законом
17 Прокурорский надзор: учебник / Винокуров Ю.Е. и др.; под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. - М.: Высшее образование, 2005. - С. 90.
порядке. Подобное напрямую вытекает из содержания ч. 1 ст. 5 Закона о прокуратуре, в которой отражено, что воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Принцип гласности в деятельности рассматриваемой нами системы рассматривается через призму обязательности неразглашения сведений, составляющих государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну, а также персональных данных. Е.Ф. Беркович в этой связи отмечает, что в сущности указанные сведения объединены режимом конфиденциальности, который также характеризует служебную тайну.18 Не соглашаясь с данной позицией, В.И. Басков высказывается о том, что правовой режим государственной, врачебной, банковской, нотариальной и т.д. тайны является ярко выраженным и обособленным в соответствующих нормативных актах, которые устанавливают общие особенности использования соответствующих сведений. Ввиду их разнохарактерности и многопланового значения для государства и общества доступ к подобной информации имеют многочисленные категории должностных лиц. При этом правовой режим охраняемой законом тайны не изменяется при переходе ее носителей из одного органа в другой.19 Применительно к органам прокуратуры данная позиция представляется обоснованной, поскольку доступ к сведениям этой категории строго ограничен кругом лиц, имеющих право работы с ними. Так, например, п. 3 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 21 декабря 2007 г. № 207 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» руководителям прокуратур предписано определить лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, а также обеспечить наличие у уполномоченных прокуроров и лиц, на которых возложено ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, к моменту назначения на должность оформленного в установленном порядке допуска к
18 Беркович Е.Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов. - М., 1998. - С. 134.
19 Басков В.И. Курс прокурорского надзора: учебник. - М.: Зерцало, 1998. - С. 227.
совершенно секретным сведениям или сведениям особой важности.
Как нам представляется, отмеченные обстоятельства являются своеобразным изъятием не подлежащей разглашению информации из общего круга сведений, которые можно предоставить СМИ, юридическим и физическим лицам. При этом определенные попытки нахождения баланса между служебными интересами работников прокуратуры и интересами общественности отражены в Указании Генеральной прокуратуры РФ от 5 февраля 1998 г. № 8/40 «О порядке предания гласности материалов прокурорской и следственной деятельности работниками Генеральной прокуратуры Российской Федерации». В нем предусмотрено, что «органам прокуратуры необходимо обеспечить взвешенный подход к отбору материалов, подлежащих преданию гласности. При этом строго руководствоваться требованиями Конституции Российской Федерации, гарантирующей право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени граждан. Тщательно проверять данные, готовящиеся для освещения в прессе. Следить за тем, чтобы в них не содержались сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, а также информации конфиденциального характера».
При этом процедура получения каких-либо сведений в органах прокуратуры гражданами в настоящее время остается неосвещенной в законодательстве. Профессиональная деятельность прокуроров, базирующаяся на принципах централизации системы прокуратуры и независимости ее деятельности, исключает наличие прав у населения на ознакомление с материалами внутренней деятельности прокуратуры. Данная позиция отражена в документах высших судебных инстанций. Как отметил Конституционный суд в своем Постановлении от 18 февраля 2000 г. № 3-П, в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит законодательству РФ об охране прав и свобод граждан (абзац третий пункта 2 статьи 4), что отражает предписания статей 23, 24, 29 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. В силу указанных норм не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности, права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно
затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого, на органы прокуратуры, как и на все другие органы государственной власти, распространяется требование Конституции РФ о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, в частности, в сфере получения информации.
Таким образом, Конституция РФ не предполагает, что право каждого получать информацию, непосредственно затрагивающую его права и свободы, как и корреспондирующая этому праву обязанность органов государственной власти и их должностных лиц предоставлять гражданину соответствующие сведения, могут быть полностью исключены, напротив, при всех условиях должны соблюдаться установленные пределы ограничения данного права, обусловленные содержанием информации, что не учтено в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации».
Далее, в указанном Постановлении Конституционный суд РФ отмечает, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», в том числе и положения пункта 2 его статьи 5, не предусматривает какие-либо конкретные основания для ограничения, вытекающего из статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации, права гражданина на получение собираемой органами прокуратуры информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Кроме того, в данном Федеральном законе не закреплены процедуры общенадзорной деятельности прокуратуры и не предусматриваются гарантии прав тех лиц, в отношении которых осуществляется возложенный на прокуратуру надзор за исполнением законов.
По буквальному смыслу пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», гражданин может быть полностью лишен доступа к любым затрагивающим его права и свободы сведениям, не являющимся конфиденциальными, без учета как конституционно признава емой цели такого ограничения, так и его допустимых пределов. Тем самым отрицается какая бы то ни было обязанность должностных лиц прокуратуры, которая обеспечивала бы право гражданина на ознакомление с материалами проводимых в порядке надзора прокурорских проверок (до их завершения). Отсутствие же корреспондирующей праву гражданина обязанности государственных органов не может не приводить к умалению права как такового, что согласно статье 55 (часть 2)
Конституции РФ является недопустимым. Отсутствие закрепленных законом оснований, при наличии которых органы прокуратуры вправе отказать гражданину в ознакомлении с непосредственно затрагивающими его права и свободы материалами надзорных проверок, исключает и возможность проверки в судебном порядке законности самого отказа. Ввиду неопределения в Законе о прокуратуре исчерпывающего перечня оснований, позволяющих прокурору предоставлять запрашиваемую лицом информацию, а также условий, при которых не допускается передача соответствующих сведений, этот вопрос на практике решается на административное усмотрение руководителя соответствующей прокуратуры, что препятствует эффективной реализации права граждан на получение информации, непосредственно затрагивающей интересы.
Указанное законодательное ограничение права граждан на получение информации о деятельности прокуратуры не способствует сближению органов прокуратуры и населения в вопросах всеобщего соблюдения законности и фактически устраняет прокуроров от необходимости вести разъяснительную работу. При этом отдельные законодательные акты стран ближнего зарубежья, посвященные регламентации функциональных основ органов прокуратуры, несколько иначе и, на наш взгляд, более продуктивно подходят к понятию гласности в деятельности прокурорских работников. Так ст. 9 Закона Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. № 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь» значительно сужает круг информации, относящейся к служебным сведениям и подлежащей неразглашению. В ч. 1 указанной статьи закреплено, что прокурорский работник действует гласно и открыто в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства о защите прав и законных интересов граждан и организаций, а также законодательства о защите государственных секретов и иной охраняемой законом тайны. Подобный законодательный подход обоснованно разделяет права и интересы граждан и информацию, охраняемую в рамках специализированных режимов ограниченного доступа. Кроме того, не допускаются разглашение прокурорским работником сведений, относящихся к личной жизни гражданина, унижающих его честь и достоинство или способных причинить вред его правам, законным интересам или деловой репутации, а равно разглашение сведений, относящихся к деятельности организации, индивидуального предпринимателя, могущих причинить вред их правам, законным интересам или деловой репутации, если иное не предусмотрено
законодательными актами (ч. 2). Одной из особенностей Закона Республики Беларусь о прокуратуре является демократизация информационного обеспечения граждан и защита их интересов в установленном порядке. В ч. 3 ст. 9 зафиксировано, что гражданин, в том числе индивидуальный предприниматель или организация, полагающие, что решением (действиями) прокурора ущемлены их права или законные интересы, вправе обжаловать его (их) вышестоящему прокурору и (или) в суд.
В ст. 26. Закона Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. № 2709 «О Прокуратуре Республики Казахстан» установлена прямая обязанность разъяснения прокурорами положений правовых актов. В ней отражено, что при наличии достаточных оснований полагать, что незнание или неправильное понимание законов может повлечь его ненадлежащее применение органом или должностным лицом, либо гражданином, прокурор разъясняет содержание закона, а в необходимых случаях предусмотренную ответственность за нарушение закона. В случаях несоответствия закону проекта правового акта прокурор разъясняет требование закона органу или должностному лицу, принимающему акт. Учитывая вышеизложенное, полагаем, что необходимо демократизировать особенности предоставления органами отечественной прокуратуры информации физическим и юридическим лицам. В этой связи представляется необходимым внести дополнения в ст. 5 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», обязывающие прокурорских работников предоставлять информацию об их деятельности гражданами по их запросу, за исключением данных, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, а также сведений, распространение которых может принести вред гражданам и организациям.
Далее отметим, что процесс получения необходимых данных работниками прокуратуры носит формализованный характер и закреплен в ст. 6 Закона о прокуратуре, которая устанавливает обязательность исполнения требований прокурора в установленный в запросе срок. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно. Таким образом, на уровне прокуратуры района (города) первоначально собираются сведения, нужные для решения общих и частных задач, а также реализации плановых и внеплановых проверочных мероприятий. Вся переходящая в распоряжение прокурорских работников информация становится служебной. Служащие указанного звена преобразуют эти
сведения и облекают их в формы официальных документов, которые направляются в прокуратуру субъекта Федерации. Исходя из анализа ведомственных правовых актов, в числе специализированной документации можно выделить докладные записки, ответы на запросы, аналитические и обобщающие справки, а также статистическую отчетность, которые являются первичными источниками информации, на основании которой осуществляется принятие управленческих решений.
Следующий уровень предполагает работу с поступившими материалами, осуществляемую прокурорскими работниками соответствующих отделов (управлений) прокуратуры субъекта Федерации. Детализация ее основных направлений содержится в регламентах. Так, например, в соответствии с п. 3.2 Регламента прокуратуры Саратовской области, утвержденного приказом прокурора Саратовской области от 29 мая 2008 г. № 96, работники аппарата осуществляют сбор и накопление материалов для их дальнейшей аналитической обработки, систематически обобщают результаты прокурорской работы. По результатам обобщения и анализа итогов работы старшие помощники прокурора области разрабатывают организационно-распорядительные и информационно-методические документы по различным направлениям функциональной деятельности. В п. 3.3 Регламента отражено, что подготовленные информационные письма, обзоры, методические рекомендации подписываются прокурором области или его заместителями и с сопроводительным письмом направляются на места. При этом информационноаналитические документы не должны содержать требований о выполнении прокурорами поручений или об обязательном предоставлении информации. Размножение и рассылка документов на места организуется подготовившими их подразделениями, один экземпляр передается для учета старшему помощнику прокурора области по правовому обеспечению. В п. 2.8 закреплено, что организационно-распорядительные документы, кроме актов, содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну, подлежат опубликованию в информационном бюллетене прокуратуры области. Копии документов после утверждения (подписания) незамедлительно передаются старшему помощнику прокурора области по правовому обеспечению. Учет подобных документов, имеющих нормы длительного действия, ведется старшим помощником прокурора области по организационным вопросам и контролю исполнения (п. 2.9). В соответствии с п. 2.7 этого управленческого акта, регистрация и учет секретных материалов
производится отделом общего и особого делопроизводства.
Также отметим, что рассматриваемый Регламент предполагает принятие иных внутренних актов, посвященных упорядочению процесса обмена информацией между аппаратом прокуратуры области и низовыми подразделениями. Так в Указании прокурора Саратовской области от 24 июня 2008 г. № 60 «О подготовке информационно-аналитических справок о состоянии правотворческой работы» закреплен порядок подготовки соответствующих докладных записок и перечень вопросов, подлежащих отражению в них, также приведена таблица, которую необходимо заполнять прокурорам по итогам работы в этом направлении.
Отмечая ключевое значение Генеральной прокуратуры РФ в процессе обмена информацией, укажем, что на этом заключительном уровне замыкаются потоки сведений, направляемые прокуратурами субъектов Федерации и специализированными прокуратурами на правах субъекта Федерации. При ведомственном регулировании функциональной деятельности рассматриваемой нами системы учитывается информация, поступившая как из нижестоящих звеньев, так и сведения, направляемые органами исполнительной власти. Ведущее значение при принятии общих организационных решений имеют директивы Президента РФ и Федерального Собрания РФ.
Процедура принятия соответствующих документов в Генеральной прокуратуре РФ в целом схожа с аналогичной процедурой в аппаратах прокуратур субъектов Федерации, но при этом характеризуется более комплексным подходом к направленности ведомственных актов. Эти вопросы регулируются Регламентом Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденным Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 17 апреля 2008 г. № 67. В п. 2.1 отражено, что для решения стоящих перед органами прокуратуры задач руководители Генеральной прокуратуры РФ в пределах своих полномочий издают организационно-распорядительные документы, регулирующие вопросы организации и деятельности прокуратуры в целом, по отраслям надзора, исполнения требований законов и иных нормативных актов, прохождения службы, распределения обязанностей, порядка работы, реализации мер материального и социального характера и др. Проекты организационнораспорядительных документов готовятся в главных управлениях, управлениях и отделах на основании поручений руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, решений коллегии, постановлений Координационного совещания или
в порядке инициативы. В последнем случае к проекту документа прилагается рапорт на имя Генерального прокурора РФ с соответствующим обоснованием. Согласно п. 2.2 Регламента подразделение, подготовившее проект организационнораспорядительного документа, согласовывает его с другими подразделениями Генеральной прокуратуры, имеющими отношение к проблеме, а при необходимости - с правовым управлением и Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В случаях, когда документом регулируются вопросы использования материально-технических ресурсов или денежных средств, проект в обязательном порядке согласовывается с Главным управлением обеспечения деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации. Важнейшее значение для выработки оптимальных управленческих решений имеет практика коллегиального рассмотрения проблем, нуждающихся в правовой регламентации. В отмеченном пункте Регламента закреплено, что по указанию Генерального прокурора РФ проекты могут направляться для обсуждения прокурорам субъектов РФ и приравненным к ним прокурорам, выноситься на обсуждение коллегии и (или) заседания научноконсультативного совета. Таким образом, процесс передачи информации в системе органов прокуратуры характеризуется непрерывным обменом сведений, осуществляемым в двух направлениях: от нижестоящих звеньев до Генеральной прокуратуры РФ и обратно. Это позволяет обеспечить ее оптимальную управляемость и оперативность в реагировании на постоянно изменяющуюся правоприменительную практику.
Информационное обеспечение надзорного ведомства напрямую связано с информатизацией. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, информатизацией являются специализированные технические решения в области получения, хранения, использования и защиты сведений, внедряемые компетентными специалистами в деятельность конкретного органа. Они необходимы, прежде всего, для улучшения выполнения служащими своих профессиональных обязанностей и экономии административных ресурсов.20 При этом А.Р. Хаверин придерживается мнения, согласно которому информационное обеспечение деятельности прокуратуры в общих чертах ничем не отличается от информатизации вообще. Основные цели, задачи и функции используемых ныне во всех государственных структурах автоматизированных систем типичны, поскольку главной целью их использования является эффективное применение норм права при наличии
20 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - М., 2001. - С. 188.
большого массива юридической информации.21
В условиях постоянного реформирования правоохранительных органов, необходимости укрепления демократических начал в управлении государством и создания объективных условий для реализации прав и законных интересов человека и гражданина значение информатизации в деятельности прокуратуры несоизмеримо велико. Однако, к сожалению, приходится констатировать, что ввиду отсутствия четкой законодательной основы, позволяющей развивать в рассматриваемой нами системе высокую скорость обработки и применения информации, отечественная прокуратура на сегодняшний день оказалась в арьергарде повсеместно проводимой информатизации. Невыработанность пошаговой стратегии включения инновационных технологий в повседневную деятельность прокурорских работников отрицательно сказывается на конечном результате - максимальном обеспечении законности в стране. Отметим, что внедрение компьютеризации в деятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в России было начато довольно давно. Президентская программа «Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации» положила начало развитию общегосударственной деятельности по следующим направлениям: правовая информатизация правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации; правовое обеспечение процессов правовой информатизации; создание единого информационно-правового пространства органов государственной власти Российской Федерации; формирование государственной политики правовой информатизации. При этом Генеральная прокуратура РФ в ней упомянута лишь при обозначении структурной схемы первой очереди РАСИПО.
В дальнейшем Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)»22 в разделе II закрепила отвечающие общественным потребностям ряд глобальных целей.
Отмеченный в Программе в качестве основных этапов реализации ее направлений перевод в электронный вид процесса предоставления государственных услуг в сфере уведомительного порядка при начале осуществления предпринимательской деятельности и проведения органами государственного контроля (надзора) документарных проверок в электронном виде предусмотрел
21 Хаверин А.Р. Приоритеты в работе прокурора // Борьба с преступностью в России: правовые и организационные основы. Сб. науч. тр. -М., 2005. - С. 44.
22 Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010
годы)» // СЗ РФ. - 2002. - № 5. - Ст. 531.
роль прокуратуры только в получении конечных данных. Так для решения проблем в данной сфере были разработаны информационные системы, обеспечивающие организацию электронного документооборота при организации и проведении документарных и выездных проверок, а также для составления ежегодных сводных планов проведения плановых проверок и обмена данной информацией с органами прокуратуры. Иных нормативных актов, посвященных участию прокурорского ведомства в информатизации государственных органов, не имеется. Однако говорить о том, что инновации в области технического совершенствования обошли межгоррайпрокуроров стороной, было бы не совсем верно. В рамках отмеченной выше Президентской программы правовой информатизации органов государственной власти РФ в 1996 г. в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ разработана Концепция создания автоматизированной системы информационного обеспечения органов прокуратуры РФ (АСИО «Прокуратура»). Цель Концепции заключается в создании за сравнительно короткий срок единой информационной системы, которая способна наиболее полно и оперативно удовлетворять информационные потребности всех уровней территориальных органов прокуратуры.
Несмотря на длительный срок разработки и внедрения предусмотренного Концепцией программного обеспечения в практическую деятельность рассматриваемых нами органов, а также на значительные материальные затраты на выполнение сопутствующих мероприятий, надлежащего результата в настоящее время не достигнуто. В этом аспекте А.П. Копылова отмечает, что отсутствие централизованного внедрения соответствующего ПО и обучения его использованию служащих прокуратуры на местах в совокупности с ненадлежащей обеспеченностью компьютерной и офисной техникой, а также расходными материалами, не только отрицательно сказалось на процессе информатизации, повсеместно провозглашенной в качестве приоритетных направлений развития современного общества, но и ущемило права и интересы прокуроров во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного само-управления.23
Объективные потребности в оптимизации внутриуправленческой и надзорной деятельности прокуратуры в совокупности с низкоэффективными практическими организационными решениями позволили обеспечить лишь минимум из
23 Копылова А.П. Прокурорский надзор: уч. пос. - Тамбов, 2007. -С. 77.
необходимого объема технических средств. Смонтированные электронные сети передачи данных в прокуратурах субъектов РФ базируются на морально и технически устаревшем оборудовании, не позволяющем в кратчайшие сроки передавать требуемое количество информации. До сих пор не решена на высшем уровне проблема использования лицензионного программного обеспечения и единых антивирусных средств. Остаточный принцип финансирования ремонта и необходимой замены компьютерной техники не позволяет обеспечить всех работников прокуратуры надлежащим образом оборудованным рабочим местом.24
Несмотря на постоянно увеличивающийся документооборот, сохранились требования к обязательности предоставления докладных записок и статистической отчетности на бумажном носителе. По мнению В.Г. Бессарабова, одним из основных путей, по которым должно проводиться реформирование информационного обеспечения органов отечественной прокуратуры, заключается в оптимизации потоков данных и придании этому процессу максимальной оперативности и согласованности, которые предполагают поэтапное внедрение новых информационных технологий.25 М.С. Шалумов высказывается о необходимости повышения уровня гласности в работе прокуроров с помощью внедрения всеобщих правительственных программ, способствующих совершенствованию информационного взаимодействия надзорного ведомства и общества.26 С учетом вышеизложенного, в целях решения внутриорганизационных проблем межгоррайпрокуроров, связанных с обеспечением внутренней информации, повышения обеспеченности прокурорских работников современными техническими средствами, позволяющими оперативно осуществлять обработку и использование сведений различной категории, представляется необходимым разработать и принять на уровне Правительства РФ Федеральную целевую программу «Информатизация прокуратуры России на 20122016 гг.».
Пристатейный библиографический список
1. Басков В.И. Курс прокурорского надзора. Учебник. - М.: Зерцало, 1998.
24 Солонин В. Организацию работы прокуратуры - на новый уровень // Реформирование правоохранительной системы. Сб. науч. трудов. -СПб., 2008. - С. 399.
25 Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2001. - С. 300.
26 Шалумов М.С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: дис. ... докт.юрид. наук. - Екатеринбург, 2002. - С. 114.
2. Батурин Ю., Федотов М., Энтин В. Пора ли «священной корове» на бойню, или Что таит модернизация закона о СМИ? // Законодательство и практика средств массовой информации. - 1988. - № 1-2.
3. Бачило И.Л. Информация - объект права. // ИТИ. Орг. и методика информ. работы. - 1999. - Сер. 1. - № 8.
4. Белова Т.В. Правовое регулирование защиты информации и прав на нее в гражданском обороте: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006.
5. Беркович Е.Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов. - М., 1998.
6. Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2001.
7. Войниканис Е.А., Якушев М.В. Информация. Собственность. Интернет: Традиция и новеллы в современном праве. - М.: Волтерс Клувер, 2004.
8. Зельцер М.С. Гражданско-правовой режим информации: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004.
9. Копылов В.А. К вопросу об информационной собственности // Науч.-техн. информ. - 1998. - Сер. 1. - № 3.
10. Копылова А.П. Прокурорский надзор: уч. пос. -Тамбов, 2007.
11. Куруиши В.Д., Минаев В.А. Компьютерные преступления и информационная безопасность. - М., 1998.
12. Лапач В.А. Система объектов гражданских прав: теория и судебная практика. - М., 2002.
13. Моргунова Е., Погуляев В., Рузакова О. Финансовая информация как объект правовой охраны // Интеллектуальная собственность. Авторское право и смежные права. - 2002. - № 10.
14. Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М., 1989.
15. Прокурорский надзор: учебник / Винокуров Ю.Е. и др. Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. - М.: Высшее образование, 2005.
16. Семилетов С.И. Информация как особый нематериальный объект права // Государство и право. - 2000. -№ 5.
17. Ситдикова Л.Б. Информация как правовая и как гражданско-правовая категория: статус информации в гражданском праве // Гражданское право. - 2007. - № 2.
18. Стрельцов А.А. Информация как общенаучная категория // Сб. науч. тр. «Информация как объект исследования в естественных, технических и социальных науках». - М., 2001.
19. Солонин В. Организацию работы прокуратуры -на новый уровень // Реформирование правоохранительной системы. Сб. науч. трудов. - СПб., 2008.
20. Терещенко Л.К. Информация и собственность. В кн.: Защита прав создателей и пользователей программ для ЭВМ и баз данных (комментарий российского законодательства). - М., 1996.
21. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - М., 2001.
22. Хаверин А.Р. Приоритеты в работе прокурора // Борьба с преступностью в России: правовые и организационные основы. Сб. науч. тр. - М., 2005.
23. Чаннов С.Е. Информационное право России. - М., 2004.
24. Шалумов М.С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: дис. ... докт. юрид. наук. - Екатеринбург, 2002.
