CC BY
164
ПОШИЧЕСЖ HMU
ПОНЯТИЕ
И ТИПОЛОГИЯ ВЫНУЖДЕННЫХ МИГРАНТОВ:
ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ
Г.В. Бажанов
THE NOTION AND TYPOLOGY OF FORCED MIGRANTS: COMMON FEATURES AND PECULIARITIES
Bazhanov G.V.
The article presents the analysis of adopted 3n the Russian legislation categorlal notions concerning the contingent of force migrants, the discrepancy between certain terms and their meaning is observed, more precise definition of some official interpretations for more correct use of notional apparatus in legal application is suggested.
В статье анализируются принятые в российском законодательстве категориальные понятия по контингенту вынужденных мигрантов, отмечается несоответствие отдельных терминов их смысловому содержанию и предлагается уточнение некоторых официальных трактовок в целях более корректного использования понятийного аппарата в правоприменительной практике.
В Российской Федерации все вынужденные мигранты законодательно подразделяются на две категории - беженцы и вынужденные переселенцы. Официально это закреплено в двух соответствующих законах: Закон РФ «О беженцах» и Закон РФ «О вынужденных переселенцах».
Что касается определения термина «беженец», то оно принято российским законодательством практически в той же редакции, что и в действующем на настоящий момент основополагающем международном документе ООН «Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 г.», к участникам-подписантам которого Россия присоединилась в 1992 г. В нем сохранены главные сущностные положения: во-первых, «беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации», во-вторых, это лицо «которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений» (1, с. 97).
Иное дело с вынужденными переселенцами. В международном праве и национальных зарубежных законодательствах термин «вынужденный переселенец» не применяется - это чисто российское определение. Официально оно трактуется следую-
щим образом: «Вынужденный переселенец - гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка» (1, с. 12).
Итак, сущностным различием между беженцем и вынужденным переселенцем в российском законодательстве достаточно четко определено их гражданство: беженец - иностранец в России, вынужденный переселенец - гражданин России. Однако причинно-следственная часть понятия вынужденного переселенца практически не отличается по сути от понятия беженца. В обоих определениях закреплена лишь социально-политическая составляющая причин вынужденной миграции: опасности от преследования по расовому, национальному, религиозному, политическому, языковому признакам. Вместе с тем, возникают ситуации, когда люди объективно вынуждены мигрировать из-за опасности для жизни, но в то же время по Закону не подпадают под понятие «вынужденных переселенцев».
Так случилось на Северном Кавказе в 1999-2000 г.г., когда события, связанные с активизацией вооруженных выступлений боевиков и началом антитеррористической операции федеральных сил, обусловили массовый исход мирного населения из горных регионов Чечни на ее равнинную часть и далее за пределы республики в Ингушетию, Дагестан, Ставропольский край. Из примерно 400 тыс. человек, покинувших постоянные места жительства, большинство составили этнические чеченцы, которые, однако, не имеют права на получение статуса вынужденного переселенца, поскольку имеют якобы иную мотивацию для мигра-
ции, не предусмотренную российским законодательством (10, с. 3). Для них в Минфе-дерации России был введен рабочий термин «внутриперемещенные лица», который официально юридического закрепления пока так и не получил. Эти люди, не наделенные официальным статусом, как следствие, не обеспечиваются четко регламентированным пакетом социальных гарантий, на которые могли бы ориентироваться. В результате большинство из них не в состоянии адекватно реагировать на объективные трудности своего положения, усматривая в этом, прежде всего, нежелание местных и федеральных властей оперативно и «справедливо» разрешить насущные проблемы внутрипереме-щенных лиц, особенно по поводу жилья.
И действительно, совсем не просто разобраться в вопросе, почему, например, для граждан, перемещенных из Чечни на Ставрополье, компенсация за утраченное жилье назначена в размере 125 тыс. рублей, в то время как для лиц, перемещенных в пределах Чеченской Республики, эта компенсация составляет 300 тыс. рублей.
Не подпадают под понятие «вынужденных переселенцев» по российскому законодательству и люди, вынужденные мигрировать не в силу социально-политических причин, а под воздействием жизненно опасных факторов природного либо техногенного характера.
Так, к примеру, после аварии на Чернобыльской АЭС в 1989 г. из зоны заражения было эвакуировано 116 тыс. чел. (7, с. 194). При наводнении в Ленском бассейне в 2001 г. зону затопления вынуждены были временно покинуть 3200 семей (11, с. 5), как и тысячи семей при паводке на территории Северного Кавказа в 2002 г. Еще около 9000 чел. было отселено в сентябре-октябре 2003 г. из разрушенных населенных пунктов в зоне землетрясения на Алтае. Эти люди оказались в типичной ситуации внутрипере-мещенных лиц с аналогичными условиями содержания в местах временного размещения и с одинаково не ясными перспективами на будущее.
Некоторые специалисты ссылаются на то, что жизненные проблемы таких людей
решаются в рамках отдельного Закона Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» №68-ФЗ от 21 декабря 1994 г. (З). Однако подобные ссылки не совсем корректны по ряду причин и прежде всего потому, что действие Закона №68-ФЗ не направлено на непосредственное решение проблем обустройства пострадавшего населения, переселенного из зоны чрезвычайной ситуации. Он преследует несколько иные цели, а именно: «предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций» [ст.З, ФЗ-№68].
Иными словами, в отличие от законов «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», Федеральным Законом №68 не предусмотрена регламентация правового статуса и нормирования последующих социальных гарантий для граждан, мигрирующих из зон стихийных бедствий и техногенных катастроф. Дальнейшее обеспечение их жизнедеятельности (обустройство, социальная помощь, компенсации и т.д.) решается на основе отдельных постановлений центральных и местных органов исполнительной власти, принимаемых всякий раз по факту случившегося. Естественно, что каждый новый документ в зависимости от ситуации и региона привносит новые изменения в прежние нормативы. Ориентироваться во множестве таких изменений пострадавшим весьма сложно, что провоцирует в их среде неадекватность восприятия действий властей, усиливая тем самым чувства недовольства и обеспокоенности за свою судьбу.
Убедительным примером тому, как несовершенство понятий по вынужденным мигрантам тормозит разрешение миграционных проблем в практической плоскости могут служить попытки урегулировать взаимоотношения в этой области между Россией и бывшими республиками Советского Союза.
В ноябре 1994 г. Российская Федерация ратифицировала коллективное соглашение со странами СНГ и Балтии о помощи
беженцам и вынужденным переселенцам (1, с. 286). Затем в развитие этой договоренности были последовательно ратифицированы соответствующие двухсторонние соглашения с Латвией, Эстонией, Туркменистаном, Грузией, Таджикистаном (1, с. 289-З17).
Но что примечательно! По причине неопределенности понятия «вынужденный переселенец» из всех двухсторонних соглашений (в отличие от коллективного) термин «вынужденный» был исключен вовсе, а «переселенец» трактуется в них как «лицо, добровольно (в российско-эстонском варианте - лицо, выразившее желание) покидающее государство своего постоянного проживания и переезжающее на постоянное место жительства на территорию другого государства» (ст. 2 Соглашений). То есть, договоренности между сторонами сразу же сузились до сферы добровольной миграции, оставив за рамками попытки урегулирования более сложных вопросов вынужденной миграции. Однако, как известно, именно двухсторонние соглашения создают основу для практического решения конкретных проблем, в то время как коллективные касаются обобщенных подходов и намерений.
Дальнейшее развитие обстановки в России, особенно в связи с чеченскими кампаниями, еще более актуализировало ситуацию с вынужденными мигрантами и обусловило необходимость принятие правительством страны Федеральной миграционной программы на 1998-2000 годы. В этой программе впервые предпринята попытка официально обосновать общее понятие вынужденной миграции и ее субъектов.
Согласно Программе вынужденная миграция определялась как «перемещение людей с целью поиска убежища» (преамбула, п.З), а к ее субъектам (преамбула, п.10) были отнесены:
а) граждане бывшего СССР, не приобретшие гражданства другого государства, входившего ранее в состав СССР;
б) граждане государств - бывших республик СССР, в том числе граждане Российской Федерации;
в) иностранные граждане;
г) лица без гражданства (апатриды);
д) лица, имеющие двойное гражданство (бипатриды) (1, с. 382).
Анализируя эти понятия, приходим к выводу, что разработчики Программы ограничили потребность к вынужденному переселению только одним критерием - с целью поиска убежища, а характеристику субъектов миграции единственным признаком -признаком гражданства.
Такое ограничение, без установления конкретных причин и опасностей, по которым человек объективно вынужден был сменить место жительства и поэтому может быть признан вынужденным мигрантом, представляется не совсем обоснованным. Ведь не каждый человек, «перемещающийся с целью поиска убежища», может законно претендовать на признание его вынужденным мигрантом и получение соответствующего статуса. В противном случае на одинаковых правах оказываются как обездоленный переселенец, лишенный крова не по его вине, так и преступник, в силу обстоятельств ищущий убежища на стороне, чтобы избежать наказания за содеянное преступление.
Неточность понятийного аппарата, использованного в Федеральной миграционной программе на 1998-2000 годы была очевидной, и уже в 1999 г. это было учтено специалистами при разработке проекта Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации.
В Концепции термин «вынужденная миграция» существенно конкретизирован и определяется уже как «территориальное перемещение людей, покинувших место жительства вследствие совершенного в отношении их или членов их семей насилия или преследования либо реальной возможности подвергнуться насилию или преследованию, а также вследствие экстраординарных обстоятельств экономического, природного, техногенного или другого характера». При этом под субъектами вынужденной миграции на территории Российской Федерации понимаются следующие категории лиц:
- вынужденные переселенцы;
- лица, ищущие убежища на территории Российской Федерации (беженцы, поли-тиммигранты);
- лица, вынужденные покинуть прежнее место жительства вследствие экстраординарных обстоятельств экономического, природного, техногенного или другого характера (9).
Как видно, содержание понятий в Концепции качественно отличается от принятых в Федеральной миграционной программе.
Во-первых, термин «вынужденная миграция» не ограничивается теперь лишь целевым критерием поиска убежища, но отражает внутреннюю причинно-следственную суть происхождения этого явления.
Во-вторых, субъекты вынужденной миграции не просто поделены по признаку гражданства, но сгруппированы опять-таки с учетом причин и обстоятельств, принудивших мигранта против его воли сменить место жительства.
Вместе с тем, использованные в проекте Концепции понятия и термины, по нашему мнению, не могут быть приняты в качестве окончательного эталонного образца. Так, с одной стороны, весьма ценным является то, что разработчики документа вновь возвратились к вопросу об отнесении к субъектам вынужденной миграции не только людей, пострадавших от негативных социально-политических, но и от иных жизненно опасных факторов, а именно «вследствие экстраординарных обстоятельств экономического, природного, техногенного или другого характера». Однако, с другой стороны, данная формулировка не может претендовать на безупречность, поскольку в ней не четко определено понятие «экстраординарных обстоятельств экономического ... или другого характера».
Действительно, экономические причины играют важнейшую роль в порождении миграции вообще. Массы людей всегда связывали свои надежды улучшить материальное положение с переездом в другое, более благоприятное место, следствием чего является повсеместное устойчивое существование мощных потоков внешней и внут-
ренней трудовой миграции. Однако где та грань, которая разделяет людей, добровольно изъявивших желание сменить местожительства в целях улучшения экономического благополучия, и тех, кто подневольно вынужден переезжать из-за реальных опасений остаться без минимально необходимых средств существования. Именно на этот вопрос должны были ответить, но не ответили разработчики Концепции во введенном им понятии «экстраординарные обстоятельства».
Кроме того, слишком общий смысл слов «о или другого характера» может также стать серьезной помехой в выработке четкого категорийного понятия, строго очерчивающего контингент вынужденных мигрантов. Обязательно появятся прецеденты, когда отдельные граждане будут пытаться применить понятие «другого характера» к самым различным жизненным обстоятельствам, чтобы получить признание вынужденного мигранта и добиться права на те или иные положенные при этом льготы.
Таблица 1
Субъекты вынужденной миграции на территории России и их численность, зарегистрированная
по состоянию на 01.01.2002 г.
Категории вынужденных мигрантов
Субъекты категорий
Кол-во в РФ по сост. на 01.01.02 г чел.
Федеральные нормативно-правовые акты, закрепляющие понятия
ы я н е ж е
м
- Иностранные граждане и апатриды, получившие статус беженца по обстоятельствам, предусмотренным Законом РФ «О беженцах»
- Иностранные граждане и апатриды, прибывшие или желающие прибыть на территорию России и заявившие о желании быть признанными беженцами, предусмотренным Законом РФ «О беженцах»
17902
Федеральный Закон «О беженцах» №202-ФЗ
ы н н
е д
ж
ы
га
ы ц
н е л е с
е ы н н
е д
ж
ы
га
- Граждане Российской Федерации, вынужденные покинуть место жительства на территории иностранного государства по обстоятельствам, предусмотренным Законом РФ «О вынужденных переселенцах», и прибывшим на территорию России.
- Граждане Российской Федерации, вынужденные покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации по обстоятельствам, предусмотренными Законом РФ «О вынужденных переселенцах», и прибывшие на территорию другого субъекта Российской Федерации
- Иностранные граждане и апатриды, постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившие место жительства в пределах территории Российской Федерации по обстоятельствам, предусмотренным Законом РФ «О вынужденных переселенцах»_
Федеральный Закон «О вынужденных переселенцах» №117-ФЗ
625639
е ы н н
е щ
м ац ец
ри ел п и
га
Лица, вынужденные покинуть прежнее место жительства вследствие экстраординарных обстоятельств экономического, природного, техногенного или другого характера
403890
Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации (проект)
Количественные показатели рассчитаны автором по: 6, с. 42, 53, 110; 11, с. 5.
Результаты проведенного выше анализа позволяют систематизировать категориальные понятия по вынужденным мигрантам, которые приняты к настоящему времени в российских официальных документах федерального уровня (таблица 1).
Как видно из таблицы, наименее закрепленным в законодательном отношении остается понятие внутриперемещенных лиц. И если учесть при этом, что численность данной категории вынужденных мигрантов составляет сотни тысяч российских граждан, то постановка вопроса о необходимости скорейшего урегулирования их статуса на устойчивой законодательной базе представляется важной и актуальной.
Обобщенная в таблице 1 систематизация понятий способствует обоснованию типологии вынужденных мигрантов, так как уже включает в себя ряд существенных признаков классификации. Однако этого не достаточно, поскольку конгломерат признаков, используемых специалистами для характе-
ристики различных категорий мигрантов, значительно обширнее. Так, в теоретическом и практическом использовании довольно прочно утвердились следующие, характеризующие миграцию, парные категориальные термины: эмиграция и иммиграция, внутренняя и внешняя, законная и незаконная, легальная и нелегальная, сезонная и маятниковая, свободная и несвободная. Кроме того, в качестве особых видов миграции выделяют трудовую, экономическую, экологическую, этническую, реэмиграцию и т.д. (8, с. 2З). Все эти понятия имеют право на существование, а их множество вполне оправданно и объясняется необходимостью охарактеризовать как общие, так и особенные составляющие многогранного явления миграции.
Чем же руководствоваться при делении множества рассматриваемых признаков по степени общности и особенности? Таким критерием, по мнению автора, может служить показатель их закрепленности в офи-
циальной (хотя и часто критикуемой) терминологии, принятой в законополагающих документах. Этот показатель свидетельствует о том, что на общезначимых позициях объективно утвердились именно те понятия, которые прошли «марафон отбора» и на данный момент подтверждают целесообразность их применимости в качестве ориентиров для теории и практики государственной миграционной политики.
Использование такого подхода с учетом предложенной выше систематизации понятий дает основание следующим образом представить типологию субъектов вынужденной миграции во взаимосвязи их признаков и категорий (таблица 2).
Итак, весь контингент вынужденных мигрантов на территории Российской Федерации подразделяется на три категории: беженцы, вынужденные переселенцы и внут-риперемещенные лица. Причем их правовые статусы не одинаковы в силу объективно существующих категориальных отличий. Однако до сих пор эти отличия достаточно четко не разграничены даже в официально принятых документах, что вызывает сложности в работе и взаимоотношениях органов Федеральной миграционной службы (ФМС МВД РФ) с субъектами вынужденной миграции.
Необходимость уточнения статусного положения мигрантов остается актуальной задачей, и в ее решении, как представляется, важное значение имеет научное обоснование общего и особенного в категориях беженцев, вынужденных переселенцев и внутри-перемещенных лиц.
Действительно, выделив общее в признаках всех трех категорий, мы тем самым получаем возможность определить и четко ограничить тот круг проблем, которые должны регулироваться на основании единых норм, правил и подходов, одинаковых для любой категории. Отступление от этого принципа неизбежно будет увязываться затем с проявлением попыток дискриминации и «несправедливого отношения» к той или иной группе мигрантов. Во всяком случае государство или его отдельные органы власти, допустившие подобные отступления,
обязательно столкнутся с критическими претензиями как со стороны самих мигрантов, так и со стороны отечественных и международных правозащитных организаций.
Иное положение складывается в сфере действий особенного, которое собственно и определяет различия между субъектами миграции. Коль скоро таковые различия имеются, то естественно допустить и приемлемость разновариантных подходов к решению специфических проблем, присущих каждой конкретной категории мигрантов. В данном случае государство как бы получает индульгенцию большей самостоятельности для действий в правовом и практическом поле работы с мигрантами, сообразуясь уже с имеющимися у него реальными возможностями и при необходимости отступая от общепринятых ориентиров, утвердившихся в международной практике.
Итак, проведем сравнительный анализ совокупности общего и особенного по категориям вынужденных мигрантов.
Прежде всего, выделим всеобщее для всех субъектов вынужденной миграции. Оно заключается в том, что субъект вынужден менять место постоянного проживания не по своей доброй воле, но из-за реальных или вполне обоснованных потенциальных опасностей, угрожающих жизненным условиям его лично и/или членам его семьи. Причем чаще всего эти опасности возникают под воздействием негативных обстоятельств антропогенного характера (войны, вооруженные конфликты, техногенные и экологические катастрофы), происходящие в результате деятельности общества и государства. Отсюда следует, что субъекты всех трех категорий вынужденных мигрантов вправе рассчитывать на одинаково гуманное к ним отношение со стороны общества и государства.
Во-первых, общество, исходя из принципов гуманизма, должно быть высоко толерантным и сострадательным к вынужденным мигрантам, не отторгая их и не отстраняясь от оказания помощи в их бедственном положении.
Во-вторых, государство, руководствуясь общепринятыми нормами между-
народного права, обязано в рамках своих возможностей предпринять необходимые меры и действия для надлежащей защиты и жизнеобеспечения вынужденных мигрантов. И если эта проблема становится непомерным бременем для государства, то оно имеет право обратиться за гуманитарной помощью к международному сообществу. Более того, по установившимся для данной ситуации правилам, такое государство не должно уклоняться от предложений оказания гуманитарной помощи со стороны при условии, что эти предложения не преследуют иной цели, кроме гуманитарной.
Таким образом, постулаты всеобщего определяют главенствующие принципы гуманного отношения к вынужденным мигрантам со стороны любого общества и государства.
Проанализируем теперь механизм воздействия особенного на формирование статуса каждой из трех категорий вынужденных мигрантов.
Беженцы. Отличительная особенность беженцев заключается прежде всего в том, что они являются иностранцами для принимающего их Российского государства. По этой причине исключить или хотя бы нейтрализовать подспудное чувство негативизма, присутствующее в отношениях россиян к беженцам, прибывшим из-за рубежа в Россию с грузом обременительных проблем, полностью невозможно. Вместе с тем следует понимать, что беженец - это не праздный турист, а пострадавший человек, нуждающийся не только в помощи, но и в защите со стороны российского общества.
Следовательно, формирование справедливого отношения к беженцам должно базироваться на оптимальном сочетании и объективном восприятии двух признаков: «иностранец-пострадавший». Такой подход находит отражение и в международной практике. Так, анализируя положения Конвенции 1951 г. можно сделать вывод, что ООН рекомендует принимающим государствам использовать как бы двухуровневый (не путать с двойным) стандарт обеспечения прав беженцев, а именно: часть прав должна обеспечиваться на уровне «во всяком слу-
чае, не менее благоприятном, чем тот, каким при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранцы», другая же часть - на уровне «как и для собственных граждан принимающего государства».
Разграничив таким образом права беженцев, приходим к выводу, что коль скоро Россия присоединилась к Конвенции 1951 г. и приняла Закон «О беженцах», то она, естественно, обязана теперь обеспечивать этот двухуровневый стандарт правового положения данной категории вынужденных мигрантов. Причем в той мере, как это регламентируется:
- для первого уровня - Конституцией РФ, Федеральным законом «Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации» (4) и иными нормативными актами, регулирующими порядок и пребывание иностранцев на Российской территории;
- для второго уровня - Конституцией РФ, Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» (5) и нормативными актами для российских граждан в части, касающейся прав беженцев, которые подлежат трактованию «как и для собственных граждан принимающего государства».
Предлагаемый подход двухуровневого обеспечения прав беженцев позволяет упорядочить реализацию право-приме-нитьльной практики на базе существующего законодательства. Правда, до настоящего времени среди специалистов ведутся дискуссии по поводу целесообразности разделения Закона «О беженцах» на две части: отдельно для граждан дальнего зарубежья и отдельно для стран СНГ (2, с. 38-39). Однако, по мнению автора, в этом нет необходимости, поскольку в международной практике определился тот минимально допустимый стандарт отношения к беженцам, дальнейшее снижение которого уже будет считаться антигуманным. Вместе с тем ничто не препятствует принимающему государству устанавливать более благожелательный прием беженцам из стран СНГ, чем беженцам из дальнего зарубежья. И подтверждать это право отдельным законом не требуется.
Вынужденные переселенцы. Особенностью данной категории вынужденных мигрантов является то, что:
- во-первых, они граждане России;
- во-вторых, их правовое положение не закреплено в международном законодательстве, а регулируется Российским Федеральным законом.
Логично предположить, что объективное отношение к вынужденным переселенцам не может формироваться без учета этой особенности. С одной стороны, правовое положение вынужденных переселенцев, в отличие от беженцев, должно быть обеспечено в полной мере как и для других российских граждан. С другой стороны, применительно к вынужденным переселенцам российское государство может допустить свой национальный стандарт обращения, исходя из имеющихся в стране возможностей.
В последнем весьма важно соблюсти баланс интересов гражданина и государства. Этот вопрос остается одним из наиболее болезненных в процессе обустройства и адаптации вынужденных переселенцев на новом месте жительства. Практика показывает, что вынужденные переселенцы претендуют не только на первоочередное жизнеобеспечение, но и на создание условий для достойного существования на уровне, по крайней мере не ниже, чем у старожильческого населения. Претензии в принципе справедливы, однако государство не всегда в состоянии удовлетворять их полностью «здесь и сейчас». Поэтому вполне оправданными и допустимыми со стороны властей можно считать некоторые ограничительные меры в части, касающиеся районов расселения, трудоустройства или норм социального обеспечения вынужденных переселенцев.
Внутриперемещенные лица. Являясь вынужденными мигрантами по существу, эти российские граждане, тем не менее, не являются таковыми по закону. Считается, что они не подпадают под статус вынужденных переселенцев по двум основным признакам:
- по обстоятельствам, вынудившим к переселению;
- по дальности перемещения.
На первый взгляд отличительный признак «по обстоятельствам», установленный между вынужденными переселенцами и внутриперемещенными лицами, кажется формально обоснованным. Действительно, внутриперемещенные лица вынуждены мигрировать не по обстоятельствам преследования либо опасности преследования на прежнем месте жительства. Однако эти мирные российские граждане, лишенные крова и средств к существованию в результате, например, вооруженного конфликта или природных катаклизмов, по своему бедственному положению ничем не отличаются от вынужденных переселенцев.
Еще более спорным представляется задействование признака по дальности перемещения. Как известно, обязательным условием для причисления мигранта к вынужденным переселенцам является факт перемещения российского гражданина с территории одного субъекта Российской Федерации на территорию другого (ФЗ №202, ст. 1, п. 2). Так вот, следуя этому положению, 198 тысяч человек, покинувших в 1999-2000 гг. места постоянного проживания в Чеченской Республике и расселенные в пункты временного размещения на равнинной территории Чечни (без выхода за ее административные границы), автоматически лишились права претендовать на получение статуса вынужденного переселенца. Хотя для некоторых из них дальность перемещения выразилась в больших расстояниях, чем для тех пострадавших, кто мигрировал в соседние Дагестан и Ингушетию.
Кроме того, серьезные сомнения вызывает нравственная составляющая такого подхода, когда российские граждане в пределах своего Отечества разделяются по категориям вынужденных мигрантов и правовому положению в прямой зависимости от того, пересекли ли они административную границу субъекта Российской федерации или нет. В реализации признака «пересечения границы» прослеживается очевидная аналогия с право-применительной практикой по отношению к беженцам. Но ведь беженцы прибывают к нам с территории ино-
111111
Баранов Г.В.
«Понятие и типология вынужденных мигрантов: общее и особенное»
странного государства, и с учетом этого фактора любые попытки (пусть косвенные) рассматривать субъект России с аналогичных позиций по крайней мере не состоятельны.
Вместе с тем следует отметить, что в последнее десятилетие наблюдается явное стремление ООН повысить свое влияние в решении проблем внутриперемещенных лиц и довести его до уровня, достигнутого в работе с беженцами. Признавая относительную самостоятельность каждого государства в регламентации взаимоотношений со своими внутренними мигрантами, международное сообщество, тем не менее, ставит вопрос о подконтрольности действий государства и его ответственности за соблюдение надлежащих норм в обращении с этими лицами. Такая постановка вопроса вполне справедлива, особенно для тех стран, которые по экономическим причинам не в состоянии справиться с обеспечением вынужденных мигрантов в допустимых нормах без гуманитарной помощи извне.
«Гуманитарная экспансия» ООН и других международных организаций в ситуации вынужденных перемещений будет усиливаться и в будущем. Эту объективно развивающуюся тенденцию в обязательном порядке необходимо учитывать при формировании и реализации государственной миграционной политики.
Россия, обремененная сотнями тысяч вынужденных переселенцев и внутриперемещенных лиц, не может отказаться от международной гуманитарной помощи и, вследствие этого, должна быть толерантной к тому, что любые действия российских властей в отношении внутренних вынужденных мигрантов будут находиться под призмой пристального внимания соответствующих международных организаций. Более того, нужно готовиться к тому, что поле относительной самостоятельности государства в действиях с внутренними мигрантами будет постепенно сужаться под приоритетом влияния международного гуманитарного права и опыта мировой практики.
Таким образом, результаты проведенного анализа можно обобщить в следующих заключениях.
1. Массовые вынужденные миграции являются относительно новым феноменом для современной России, вследствие чего в российском законодательстве и нормативно-правовой базе еще не сформировались в завершенном виде категориальные понятия вынужденных мигрантов. К настоящему времени в типологии вынужденных мигрантов наиболее устойчиво закрепилась официально используемая схема их деления на три категории: беженцев, вынужденных переселенцев и внутриперемещенных лиц. Однако принятые для такого деления критерии недостаточно обоснованы с точки зрения полноты и объективности.
2. Сравнительно добротно разработано и не требует кардинальных изменений российское законодательство по беженцам, которое не противоречит нормам международного гуманитарного права, и достаточно оптимально соизмеряет права личности, национальные интересы государства и международные обязательства России в этой области. Вместе с тем, следует отметить, что в Законе «О беженцах» не отражен четко принцип двухуровневого обеспечения правового положения беженцев («наравне с иностранцами» и «наравне с российскими гражданами»), как это сделано в Конвенции ООН 1951 г. Данное обстоятельство не диктует необходимости изменения Закона, однако требует более тщательного контроля за соблюдением этого принципа в правоприменительной практике властных и миграционных структур Российской Федерации.
3. В значительно большей степени недоработанности представляется российская законодательная база по внутренним вынужденным мигрантам. В первую очередь это касается сотен тысяч внутриперемещенных лиц, которые, являясь вынужденными мигрантами по существу, не являются таковыми по закону, что создает заметные трудности в практической деятельности по обустройству данной категории российских граждан. Эта проблема остается весьма ак-
туальной и может быть разрешена с использованием одного из двух вариантов: либо разработать и принять отдельный закон по внутриперемещенным лицам, либо трансформировать Закон «О вынужденных переселенцах» в Закон «О внутренних вынужденных мигрантах», откорректировав ныне существующие признаки различий между вынужденными переселенцами и внутрипе-ремещенными лицами на основе объективного учета общего и особенного в их категориях.
4. Исследование общего и особенного в категориях мигрантов позволяет обосновать приоритетность сфер применимости международного гуманитарного права и национального законодательства в обращении с субъектами вынужденной миграции. При этом уточняется степень самостоятельности и ответственности государства в части, касающейся использования обязательных или допустимо приемлемых стандартов обеспечения правового положения вынужденных мигрантов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Андриченко Л.В, Белоусоеа Е.В. Комментарий законодательства о еынужденных переселенцах и о беженцах. $ М: Юридическая литература, 1998.
2. Арутюнов М.Г. Демографическая и миграционная ситуация в стране требует существенного расширения состава взаимосвязанного миграционного законодательства // Миграционное законодательство Российской Федерации. $ М: Международная правозащитная ассамблея, 2002.
3. Закон Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 12 декабря 1994 г. №68$ФЗ // Сборник основных нормативных и правовых актов по вопросам ГО и РСЧС. $М.: Военные знания, 2001.
4. Закон Российской Федерации «Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации», №115$ФЗ от 25.07.2002 г. $ М.: ИНФА$М, 2002.
5. Закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации», =62$ФЗ от 31.05.2002 г. $М.: ООО ТК «Велби», 2002.
6. Информационно-статистический сборник =1. $М: ФМСМВДРФ, 2002.
7. От МПВО к гражданской защите (исторический очерк) / Под редакцией Шойгу С.К. $ М: УРСС, 1998.
8. Петров В.Н. и др. Мигранты в Краснодарском крае: проблемы адаптации и формирования толерантной культуры. $ Краснодар: КГУ, 2002.
9. Проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации // Российская газета. $10.07.1999.
10. Халмухамедов А. Чечня: как жить дальше? //Миграция в России. $ 2001. $ =1$2.
11. Шойгу С.К. Итоги функционирования РСЧС и гражданской обороны в 2001 г.: Сборник обзорной информации «Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях». Выпуск 1. $ М: ВИНИТИ, 2002.
Об авторе
Бажанов Геннадий Владимирович, кандидат военных наук, доцент, заведующий кафедрой «Защита в чрезвычайных ситуациях» СевероКавказского государственного технического университета.
