CC BY
1270
Право
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2015, № 5-6, с. 293-298
293
УДК 342.734
ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ
© 2015 г. Е.Е. Орлова
Тамбовский государственный технический университет, Тамбов
elenaorlowa@yandex.ru
По1жупкло в редокцкю 15.08.2014
Анализируются распространенные в науке трудового права взгляды на определение занятости, элементы (признаки), характеризующие понятие занятости, а также рассматривается соотношение понятий «занятость» и «деятельность». Исследуются принципы правового регулирования занятости населения как руководящие начала, выражающие сущность норм в сфере правового регулирования общественных отношений, связанных с проведением государственной политики содействия занятости населения, и проводится их классификация.
Ключевые 1лово: занятость, трудоустройство, I ношения, работодатель, труд.
В толковых словарях русского языка под занятостью понимается «делать что-то», а занятым считается тот, кто имеет ту или иную работу, взятый для какой-нибудь работы [1]. Юридические словари и энциклопедии либо не содержат термина «занятость», оставляя для знакомства с этим понятием другие источники, либо приводят легальное понятие занятости, содержащееся в ст. 1 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» [2] (далее -Закон о занятости в РФ).
В науке трудового права существуют следующие взгляды на определение занятости. А. Райкович предлагает различать занятость в широком (это работа, занятие, труд и т.д.) и в узком (это работа в условиях служебного подчинения лиц) смыслах [3]; В.Н. Ягодкин под занятостью понимает «обеспеченность всего трудоспособного населения работой, трудом в различных отраслях и сферах общественного производства или общественно полезной деятельностью» [4]; Е.И. Рузавина понимает под ней «движение активной части населения относительно вещественных условий производства в процессе накопления в специфических для данного общества социально-экономических формах [5]; Э.Р. Саруханов - «совокупность экономических отношений, связанных с обеспечением рабочими местами и участием в хозяйственной деятельности» [6]; С.Н. Злупко - «общественные отношения планомерного вовлечения трудоспособного населения в общественно полезный труд» [7].
социальная защита, безработные, трудовые правоот-
О.М. Медведев рассматривает занятость в двух аспектах: узком и широком смыслах. Под занятостью в узком смысле выделяется совокупность экономических, социальных, организационно-правовых и других мероприятий, способствующих достижению удовлетворения потребности трудоспособного населения в сфере общественного и личного труда в не противоречащих законодательству формах, направленную на получение заработка (трудового дохода) или иного вознаграждения. Занятость в широком смысле включает все элементы структуры занятости. Это означает, что к понятию занятости в узком смысле следует добавить, что совокупность названных выше мероприятий должна способствовать также сохранению и поддержанию уже достигнутой занятости [8].
Категории занятости в узком и широком смысле используются и Г. В. Сулеймановой. По ее мнению, под занятостью в узком смысле понимается трудовая деятельность по найму или другим основаниям, приносящая регулярный доход. К ней отнесены: работа по трудовому договору на условиях полного или неполного рабочего времени; на дому; в течение сезона или другого срока; оплачиваемая работа, выполняемая на основании актов назначения, утверждения или избрания на должность; членство в производственной кооперации и других хозяйственных объединениях, основанных на личном участии в труде, и иная оплачиваемая работа. Временное отсутствие на работе в связи с нетрудоспособностью, отпуском, повышением квалификации, приостановкой производства, вызванной забастовкой или иными причинами,
294
Е.Е. Орлова
не прерывает состояние занятости. Эти виды деятельности в совокупности с деятельностью, не приносящей дохода, направленной на удовлетворение личных и общественных интересов, но выходящей за рамки определения занятости, содержащегося в ст. 1 Закона о занятости в РФ (занятие домашним хозяйством, воспитание детей, уход за больными членами семьи и т.д.), рассматриваются как занятость в широком смысле [9].
В соответствии со ст. 1 Закона о занятости в РФ, занятость - это деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащая законодательству Российской Федерации и приносящая, как правило, им заработок, трудовой доход. Итак, занятость - это деятельность, то есть совокупность систематически осуществляемых актов целенаправленного поведения субъектов -граждан.
Заслуживает внимания суждение о соотношении понятий «занятость» и «деятельность», высказанное в литературе. С точки зрения В. Чуракова, занятость не может быть деятельностью [10]. А.Е. Котляр отмечает также, что в сфере общественного и индивидуального производства возможен один вид деятельности -труд. Поэтому, определяя занятость как деятельность, законодатель фактически отождествляет занятость с трудом. Однако занятость и труд не являются идентичными понятиями. Занятость, в отличие от труда, - не деятельность, а общественные отношения между людьми, прежде всего экономические и правовые, по поводу включения работника в конкретную кооперацию труда на определенном рабочем месте. До тех пор, пока работник продолжает оставаться в той или иной подсистеме хозяйственного комплекса, эти отношения не прерываются. Статус занятого совершенно не зависит от того, трудится человек в данный момент или отдыхает. Поэтому толковать понятие «занятость» как «деятельность» нет никаких оснований [11].
По мнению других ученых, такой подход к понятию занятости нельзя признать достаточно точным. Определение занятости через деятельность граждан страдает односторонностью, поскольку имеет в виду не характеристику общественных отношений, а определенные действия одной из сторон этих отношений, что не соответствует требованиям общей теории права, в соответствии с которой предметом правового регулирования могут быть лишь отношения между субъектами права [12]. Кроме того, при таком подходе следует признать, что содержанием правового регулирования занятости явля-
ется регламентация всей, не противоречащей законодательству деятельности населения [13, с. 104], соответственно законодательство о занятости охватывает практически все сферы жизнедеятельности человека.
Высказанное мнение по поводу невозможности использования в качестве критерия занятости понятия «деятельность» представляется не вполне обоснованным.
Действительно, вступая в трудовые правоотношения, занимаясь предпринимательством, получая образование в образовательном учреждении и т.д., гражданин не осуществляет постоянно (в течение суток, недели, месяца) какую-либо деятельность. Следует иметь в виду, что перерывы в ее осуществлении для человека необходимы физиологически. Поэтому за ним, безусловно, сохраняется статус лица, находящегося в соответствующем правоотношении (работника, предпринимателя, учащегося) и в тех случаях, когда гражданин на законных основаниях деятельность не осуществляет. Следовательно, в некоторых случаях, и не осуществляя деятельность, тот или иной гражданин все равно признается занятым (например, работник, находящийся в ежегодном оплачиваемом отпуске). Временное отсутствие на работе в связи с нетрудоспособностью, отпуском, повышением квалификации, приостановкой производства, вызванной забастовкой или иными причинами, не прерывает состояния занятости. Вместе с тем любая из перечисленных в законодательстве сфер занятости в первоочередном порядке предполагает осуществление определенной деятельности и только благодаря ей имеет социальное значение. Например, вступая в трудовое правоотношение, работник обязуется выполнять трудовую функцию, подчиняясь правилам внутреннего трудового распорядка; поступая в высшее учебное заведение, студент обязуется изучать определенные научные дисциплины, а регистрируясь в качестве индивидуального предпринимателя, гражданин осуществляет предпринимательскую деятельность. Так или иначе, все указанные отношения основываются исключительно на определенной социально полезной деятельности, поэтому в отрыве от нее они теряют всякое правовое и экономическое значение. Существование того или иного правоотношения, в рамках которого реализуется в той или иной форме занятость, предопределяется исключительно деятельностью, по поводу которой правоотношение возникает. Факт существования в законодательстве положения, предусматривающего возможность отнесения гражданина к категории занятого в том случае, когда он не осуществляет какой-либо деятель-
ности (например, граждане, являющиеся учредителями организаций, за исключением учредителей общественных и иных организаций, которые не имеют имущественных прав в отношении них), является исключением, подтверждающим общее правило.
В связи с этим деятельность (не противоречащая закону и протекающая в определенных формах) не может быть исключена из числа элементов (признаков), характеризующих понятие занятости. Следовательно, можно предположить, что и занятость может быть нескольких видов, например: связанная с трудом и не связанная с трудом [13, с. 105].
Категорией, которая служит для обобщенной характеристики содержания всей данной системы права или отдельных его отраслей (либо отдельных институтов в этих отраслях), являются, по мнению автора, соответствующие принципы права [14].
Принципы правового регулирования представляют собой выраженные в праве исходные начала, основные положения, определяющие единство права, существенные черты его содержания и общую направленность развития правовых норм в пределах всей системы права либо отдельных отраслей или институтов.
Принципы правового регулирования, отраженные в законодательстве, сами приобретают регулирующее воздействие. И при применении законов, и при восполнении пробелов в правовом регулировании, и в судебной практике правовые принципы служат своего рода указателями в правоприменительной деятельности. Но если принципы выражены в законодательстве, то, возможно, они не отличаются от правовых норм? На этот вопрос следует ответить отрицательно.
Отличие заключается в том, что принципы права, устанавливая общее правило поведения на основе руководящих идей, не содержат всех элементов правовой нормы. С помощью принципа нельзя всесторонне урегулировать конкретное правоотношение между субъектами права.
Кроме того, правовые принципы более долговечны, они определяют сущность и содержание не только действующих, но и будущих правовых норм, тенденции развития законодательства. В соответствии с принципами осуществляется толкование норм, особенно в тех случаях, когда в них имеются противоречия и пробелы [15].
Принципы проявляют себя в нормах права, а нормы права не могут не соответствовать правовым принципам. Представляется, что закрепление правовых принципов в нормах права -это то, к чему должна стремиться правовая система любого социального, цивилизованного государства.
Под принципами правового регулирования занятости населения следует понимать закрепленные в действующем законодательстве основополагающие руководящие начала (идеи), выражающие сущность норм в сфере правового регулирования общественных отношений, связанных с функционированием рынка труда.
Развитие правовых норм в сфере занятости населения основывается на общих закономерностях, принципах правового регулирования. Применительно к занятости населения наибольшее значение, по мнению некоторых ученых, имеют следующие принципы: 1) обеспечение равных возможностей всем гражданам, проживающим на территории РФ, независимо от национальности, пола, возраста, социального положения, политических убеждений и отношения к религии, в реализации права на содействие занятости; 2) осуществление содействия занятости преимущественно специальными государственными и иными органами и организациями в определенных организационно-правовых нормах; 3) добровольность вступления граждан в правоотношения по содействию занятости; 4) проведение специальных мероприятий, способствующих содействию занятости граждан, испытывающих трудности в поиске форм занятости; 5) сочетание интересов граждан, организаций (работодателей), регионов, государства в правовых нормах в сфере занятости [16]. В юридической литературе существует и другая точка зрения на принципы правового регулирования занятости населения. В частности, выделяют четыре таких принципа: 1) свободы занятости; 2) защиты всех граждан от безработицы при особой поддержке лиц, нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы; 3) государственной поддержки полной и продуктивной занятости; 4) участия представителей работников и работодателей в содействии занятости [17].
В Законе о занятости в РФ принципы правового регулирования занятости тесно связаны с проведением государственной политики содействия занятости населения.
Государственная политика содействия занятости является выражением конституционных прав граждан социального государства на свободное использование своих способностей для предпринимательской и иной экономической деятельности, включая свободное распоряжение своими способностями к труду и выбор видов деятельности.
Она отвечает общественным потребностям и требованиям рынка, способствует достижению сбалансированности предложений рабочей си-
296
Е.Е. Орлово
лы и рабочих мест и повышению эффективности существующих, развитию трудового и интеллектуального потенциала, совершенствованию систем обучения и переобучения, распределительных отношений в трудовой сфере.
Прежде чем выделить принципы государственной политики в сфере содействия занятости, нужно определить цели и задачи государственной политики, так как именно цели и задачи обусловливают важнейшие принципы ее реализации.
Целимк государственной политики в сфере содействия занятости являются:
1) минимизация периода поиска работы и упреждение роста масштабов и уровня безработицы, прежде всего длительной;
2) содействие трудоустройству ищущих работу и социальная защита безработных.
К числу приоритетных зодоч, решаемых в рамках реализации политики содействия занятости, относятся те мероприятия, которые перечислены в ст. 5 Закона о занятости в РФ:
- развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности, защита национального рынка труда;
- обеспечение равных возможностей всем гражданам Российской Федерации независимо от национальности, пола, возраста, социального положения, политических убеждений и отношения к религии в реализации права на добровольный труд и свободный выбор занятости;
- создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;
- поддержка трудовой и предпринимательской инициативы граждан, осуществляемой в рамках законности, содействие развитию их способностей к производительному, творческому труду;
- осуществление мероприятий, способствующих занятости граждан, испытывающих трудности в поиске работы;
- предупреждение массовой и сокращение длительной (более одного года) безработицы;
- поощрение работодателей, сохраняющих действующие и создающих новые рабочие места, прежде всего для граждан, испытывающих трудности в поиске работы;
- объединение усилий участников рынка труда и согласованность их действий при реализации мероприятий по содействию занятости населения;
- координация деятельности в сфере занятости населения с деятельностью по другим направлениям экономической и социальной политики, включая инвестиционно-структурную политику, регулирование роста и распределение доходов, предупреждение инфляции;
- координация деятельности государственных органов, профессиональных союзов, иных представительных органов работников и работодателей в разработке и реализации мер по обеспечению занятости населения;
- международное сотрудничество в решении проблем занятости населения, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан РФ за пределами территории РФ и иностранных граждан на территории РФ, соблюдение международных трудовых норм.
Выделив цели и задачи, можно определить принципы государственной политики в сфере содействия занятости.
Общке пркчцкпы, определяющие государственную политику в сфере содействия занятости населения, закреплены в статьях Конституции РФ (ст. 39), в Законе о занятости в РФ (ст. 5) и в других нормативно-правовых актах. К ним относятся:
- свобода труда;
- обеспечение равных возможностей всем гражданам Российской Федерации в реализации права на добровольный труд;
- свободный выбор занятости;
- обеспечение социальной защиты в сфере занятости населения;
- установление государственных гарантий защиты трудовых прав работников, обеспечение надзора и контроля за их соблюдением.
Спецрфкче1кке пркчцкпы, определяющие государственную политику в сфере содействия занятости населения, закреплены в нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношения отдельных категорий граждан. По нашему мнению, такими принципами являются:
1. Дкфферечцрровоччый подход к юцколъчой зощкже розлкччых 1оцколъчо-демогрофрче1ккх групп к 1лоев безробожчых грождоч.
Особое внимание следует уделять безработным гражданам, нуждающимся в социальной защите [18]; а также проблемным районам, где наблюдается кризисная ситуация на рынке труда.
2. Обетечечке в1ем безробожчым юцколъ-чо пркемлемого уровчи жкзчк. Это может быть сделано на основе разработки и реализации научно обоснованной и законодательно закрепленной системы социально-экономических нормативов, среди которых первостепенное значение имеют потребительская корзина, прожиточный минимум, минимальный и рациональный потребительские бюджеты и т.д.
3. Гкбко1жъ к дей1жвеччо1жъ в о1уще1жвле-чкк в1ехмер юцколъчой зощкжы безробожчых.
Важно систематически и быстро менять законодательство в зависимости от изменения
экономических и финансовых возможностей в стране; ликвидировать декларативность нормативно-правовых актов, определять механизм реализации прав безработных, источники и возможности их финансового обеспечения.
4. Сочетание централизованного и локального регулирования в системе социальной защиты безработных.
Особое значение в реализации данного принципа имеет система социального партнерства, решение проблем занятости и материальной поддержки безработных через генеральные, отраслевые соглашения, коллективные договоры, через эффективное функционирование координационных комитетов содействия занятости населения на территориальном уровне.
5. Комплексность (системность) всех мер социальной защиты безработных.
Комплексный (системный) подход к решению проблем социальной защиты безработных заключается в том, что эта система в качестве элемента входит в более крупную общегосударственную систему социальной защиты всего населения и вытекает из нее. Вместе с тем эта система имеет различные формы и методы правового регулирования в рамках единого комплекса. Каждый элемент системы, в свою очередь, имеет специфические основополагающие начала (принципы), вытекающие из принципов системы в целом.
Список литературы
1. Толковый словарь русского языка / Под ред. Д.М. Ушакова. М., 1993. Т. 1. С. 993.
2. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 52. Ст. 5110.
References
3. Райкович А. Занятость населения Польши. М.: Прогресс, 1970. С. 28.
4. Ягодкин В.Н. Воспроизводство рабочей силы и повышение эффективности использования трудовых ресурсов. М.: МГУ, 1971. С. 152.
5. Рузавина Е.И. Занятость в условиях интенсификации производства. М.: Статистика, 1975. С. 9.
6. Управление трудовыми ресурсами / Под общей ред. Л. А. Костина. М.: Экономика, 1987. С. 19.
7. Злупко С.Н. Теоретико-управленческие аспекты занятости в развитом социалистическом обществе. Киев: Наукова думка, 1985. С. 9.
8. Медведев О.М. Правовые проблемы обеспечения занятости населения: Автореф. дис. ... докт. юр. н. М., 1994. С. 16-17.
9. Сулейманова Г.В. Трудоустройство и занятость. Правовое регулирование. М.: ПРИОР, 1999. С. 5.
10. Чураков В. Стартовые условия формирования рынка труда в России // Человек и труд. 1993. № 4. С. 38.
11. Котляр А. Е. Теоретические проблемы занятости остаются актуальными // Человек и труд. 1996. № 5. С. 9.
12. Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 106-109.
13. Орлова Е. Е. Особенности правоотношений, возникающих при реализации права граждан на содействие в трудоустройстве //Вопросы современной науки и практики. 2013. № 44. С. 104, 105.
14. Александров Н.Г. Принципы советского трудового права - принципы подлинной свободы труда. М.: Издательство «Правда», 1949. С. 10-11.
15. Российское трудовое право: Учебник / Под ред. А.Д. Зайкина. М.: Норма, 1997. С. 44-45.
16. Джиоев С.Х. Правовые проблемы содействия трудовой занятости: Монография. ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2006. С. 29.
17. Медведев О. М. Некоторые правовые вопросы обеспечения занятости населения // Государство и право. 1992. № 8. С. 65.
18. Орлова Е.Е. Механизм финансирования реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение в сфере занятости населения // Вопросы современной науки и практики. 2014. № 49. С. 86.
3. Яа]коу1сЬ А. 2апуа1ю81;' па8е1ешуа Ро1^Ы. М.:
THE CONCEPT AND PRINCIPLES OF LEGAL REGULATION OF EMPLOYMENT
E.E. Orlova
This article presents an analysis of prevailing views in the science of labor law on the definition of employment and on the elements (attributes) that characterize the concept of employment. We also consider the relationship between the concepts «employment» and «activities». The principles of legal regulation of employment are studied as guidelines expressing the essence of the rules in the sphere of legal regulation of public relations related to the government policy aimed at promoting employment. A classification of these principles is given.
Keywords: employment, work placement, social protection, unemployed, labor relations, employer, labor.
1. Tolkovyj slovar' russkogo yazyka / Pod red. D.M. Ushakova. M., 1993. T. 1. S. 993.
2. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 1995. № 52. St. 5110.
Progress, 1970. S. 28.
4. Yagodkin V.N. Vosproizvodstvo rabochej sily i povyshenie ehffektivnosti ispol'zovaniya trudovyh resur-sov. M.: MGU, 1971. S. 152.
5. Ruzavina E.I. Zanyatost' v usloviyah intensi-fikacii proizvodstva. M.: Statistika, 1975. S. 9.
298
E.E. Opnoea
6. Upravlenie trudovymi resursami / Pod obshchej red. L.A. Kostina. M.: Ehkonomika, 1987. S. 19.
7. Zlupko S.N. Teoretiko-upravlencheskie aspekty zanyatosti v razvitom socialisticheskom obshchestve. Kiev: Naukova dumka, 1985. S. 9.
8. Medvedev O.M. Pravovye problemy obespecheni-ya zanyatosti naseleniya: Avtoref. dis. ... dokt. yur. n. M., 1994. S. 16-17.
9. Sulejmanova G.V. Trudoustrojstvo i zanyatost'. Pravovoe regulirovanie. M.: PRIOR, 1999. S. 5.
10. Churakov V. Startovye usloviya formirovaniya ryn-ka truda v Rossii // Chelovek i trud. 1993. № 4. S. 38.
11. Kotlyar A.E. Teoreticheskie problemy zanyatosti ostayutsya aktual'nymi // Chelovek i trud. 1996. № 5. S. 9.
12. Obshchaya teoriya prava i gosudarstva: Ucheb-nik / Pod red. V.V. Lazareva. M., 1994. S. 106-109.
13. Orlova E.E. Osobennosti pravootnoshenij, vozni-kayushchih pri realizacii prava grazhdan na sodej stvie v
trudoustrojstve // Voprosy sovremennoj nauki i praktiki. 2013. № 44. S. 104, 105.
14. Aleksandrov N.G. Principy sovetskogo tru-dovogo prava - principy podlinnoj svobody truda. M.: Izdatel'stvo «Pravda», 1949. S. 10-11.
15. Rossijskoe trudovoe pravo: Uchebnik / Pod red. A.D. Zajkina. M.: Norma, 1997. S. 44-45.
16. Dzhioev S.H. Pravovye problemy sodejstviya trudovoj zanyatosti: Monografiya. TK Velbi, Izd-vo «Prospekt», 2006. S. 29.
17. Medvedev O.M. Nekotorye pravovye voprosy obespecheniya zanyatosti naseleniya // Gosudarstvo i pravo. 1992. № 8. S. 65.
18. Orlova E.E. Mekhanizm finansirovaniya realiza-cii konstitucionnyh prav grazhdan na social'noe obespechenie v sfere zanyatosti naseleniya // Voprosy sovremennoj nauki i praktiki. 2014. № 49. S. 86.
