CC BY
700
УДК 342.5
ПОНЯТИЕ И ПРАВОВАЯ ПРИРОДА КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ
М. А. Чекрыга, старший преподаватель кафедры гражданского права Сибирского
университета потребительской кооперации
Исследуется институт конституционного контроля, рассматри-< вается его правовая природа и соотношение с видами государств венной власти.
Ключевые слова: Конституция РФ, конституционный контроль, Конституционный Суд РФ, принцип разделения властей.
Для уяснения сути явления конституционного контроля, являющегося показателем построения правового государства, обратимся к сущности контроля. 3. М. Карданова отмечает факт отсутствия в науке единообразного подхода к определению сущности контроля1. Она приводит мнение В. Г. Афанасьева, в соответствии с которым контроль рассматривается как «труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям - законам, планам, стандартам, правилам, приказам и т.д., по результатам взаимодействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований принятых управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования»2. Исследуя явление контроля, 3. М. Карданова констатирует существование социального контроля в качестве родового понятия по отношению к муниципальному, производственному, общественному, а также государственному.
К. В. Черкасов отмечает: «Государственный контроль, с одной стороны, - это составная часть всякого рода социальных работ, а с другой - самостоятельная функциональнообособленная деятельность. Его сущность заключается в том, что уполномоченные на то органы государственной власти и их должностные лица... выясняют, соответствует ли деятельность органов публичной власти и их служащих законодательству и поставленным перед ними задачам, установленным требованиям; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, отклонения от поставленных целей и способов их достижения; принимают меры по их предотвращению и привлечению к ответственности виновных»3.
Государственный контроль в зависимости от статуса органов, его осуществляющих, мо-
жет быть подразделен на президентский, контроль законодательной власти, контроль исполнительной власти, судебный контроль, прокурорский надзор, контроль Уполномоченного по правам человека4. Как представляется, указанный перечень может быть логически достроен.
По цели, назначению, особенностям деятельности можно выделить конституционный контроль. С точки зрения Ю. Л. Шульженко, «конституционный контроль - деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов конституции, законам, в ходе которой данные органы полномочны отменять обнаруженные несоответствия»5.
По мнению Н. В. Витрука и М. Б. Смоленского, «конституционный контроль - есть специфическая функция компетентных государственных органов по обеспечению верховенства конституции в системе нормативных актов, ее прямого, непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений»6.
Конституционный контроль определяется и как «деятельность государственных органов, направленная на проверку соответствия конституционным нормам правовых актов и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а в некоторых странах и деятельности общественных объединений, принимающих участие в осуществлении публичной функции»7.
Определяя понятие конституционного контроля, Н. В. Витрук, И. А. Кравец, М. Б. Смоленский не только указывают на проверку соответствия нормативных правовых актов конституции, но и на проверку соответствия конституционным нормам деятельности субъектов общественных отноше-
ний. Цитируемые авторы определяют конституционный контроль через категорию деятельности специфического субъекта права. Расхождения касаются только содержания этой деятельности. Верховенство права обеспечивается не только «исправлением ошибок», содержащихся в принятых, действующих нормативных правовых актах; требуется реализация возможности реагировать на несоответствующую конституционным нормам деятельность органов власти. Конституционный контроль не всегда предполагает осуществление некоторой экспертизы соответствия только лить нормам Основного закона государства. Относительно самостоятельные части отдельных государств также могут иметь свои Основные законы (например, конституции и уставы субъектов Российской Федерации), которым должны соответствовать иные нормативные правовые акты, принимаемые, вводимые в действие на соответствующих территориях.
Таким образом, определение понятия конституционного контроля являлось бы более точным, если бы содержало указание на проведение экспертизы соответствия конституционным нормам правовых актов, а также действий субъектов общественных отношений.
Следует согласиться с мнением И. А. Конюховой относительно того, что задачей органов конституционного контроля является также воспрепятствование изданию неконституционных актов8.
С указанных позиций уместным представляется использование определения понятия конституционного контроля, сформулированного С. Э. Несмеяновой: «...под конституционным контролем следует понимать деятельность специально на то уполномоченных государственных органов, направленную на обеспечение верховенства Конституции, на предупреждение издания не соответствующих Конституции нормативных актов, на установление и устранение неконституционных законов, иных нормативных актов или действий и в случае необходимости применение толкования Конституции и законов»9.
С учетом изложенного конституционный контроль - деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а в некоторых странах и деятель-
ности общественных объединений, принимающих участие в осуществлении публичной функции, конституционным нормам, а также воспрепятствование изданию неконституционных актов.
Понятие конституционного контроля, как уже было отмечено, связано с правом контролирующего органа отменить неконституционный акт, что может быть рассмотрено в качестве привлечения к конституционно-правовой ответственности за допущенные нарушения. Известны различные формы конституционноправовой ответственности. «К числу основных из них можно отнести отмену или приостановление антиконституционного акта; отрешение от должности; признание выборов или результатов референдума недействительными; досрочные роспуск Государственной Думы Федерального Собрания и отставка Правительства Российской Федерации; официальное признание работы государственных органов и должностных лиц неудовлетворительной»10.
Ответственность в конституционном праве традиционно рассматривается с двух сторон: как ответственность за правонарушения и ответственность за действия, не относящиеся к преступным (позитивная ответственность)11. «Позитивная ответственность понимается... в смысле наличия правовой связи между властвующим субъектом и подвластным (подотчетным), которая реализуется в дискреционном праве властвующего субъекта применять государственно-принудительные средства воздействия, ориентируясь прежде всего на собственное субъективное усмотрение, но в интересах избежания негативных последствий конфликта между органами власти»12. Она не основывается на деликте (т.е. нарушении нормы права), применяется при отсутствии вины, либо вина не принимается в расчет; связана не просто с ненадлежащим выполнением трудовых обязанностей, а с некомпетентностью, политической ошибкой13. Следовательно, отрешение от должности, отставка также могут рассматриваться как полномочия по осуществлению конституционного контроля, если были вызваны выявленной неконституционной деятельностью привлекаемых к данной ответственности лиц.
Научное представление о рассматриваемом правовом институте может быть дополнено подходом к определению понятия конституционного контроля, согласно которому, оценивая конституционность деятельности
Чекрыга М. А.
Понятие и правовая природа конституционного контроля
органов власти и должностных лиц, контролирующий орган может привлечь их к конституционно-правовой ответственности в форме отставки, отрешения от должности И др.
В науке дискутируется вопрос о правовой природе конституционного контроля, о его соотношении с отдельными видами государственной власти. «Найти верный ответ на этот вопрос достаточно сложно, поскольку 1) на практике нет четких границ между властями и каждая из них в той или иной мере обладает признаками противоположных властей; 2) в теории помимо классических законодательной, исполнительной, судебной властей выделяют и иные»14. Поддерживая первый тезис, С. Л. Сергевнин отмечает факт включения парламента, чье общесоциальное предназначение заключается в представительстве, в систему правореализации; осуществление исполнительной властью нормотворческой функции; реализацию судебной властью «квази-судебной функции», состоящей в оценке законности правового акта (судить документ). «В процессе нормоконтроля возникает с неизбежностью нормотворческая функция суда...»15. Поэтому автор делает вывод о том, что каждая из систем государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) обладает соответствующим набором функций: нормотворческой, правоисполнительной и юрисдикционной. Каждая из ветвей государственной власти использует специфический, только ей присущий набор правовых средств выполнения этих функций. Вместе с тем для каждой из них приоритетной является лишь одна, остальные имеют субсидиарное значение.
Второй тезис также заслуживает внимания. Наука располагает теоретическими подходами, в соответствии с которыми выделяются различные ветви власти. Д. Ш. Пирбуда-гова и Ю. Л. Шульженко придерживаются мнения, в соответствии с которым конституционный контроль относится к особому виду государственной власти - контрольной, отмечая при этом некоторое сходство конституционного контроля с судебной властью. В качестве основного различия указывается на «специфический характер решений, которые во всех случаях имеют общенормативное значение»16.
Данные авторы ссылаются на мнение В. Е. Чиркина, отмечающего, что «контрольная деятельность как таковая присуща в той
или иной степени почти всякому государственному органу, но она не является для них основной. В отличие от «побочного» и «частичного» контроля, у любого государства есть универсальная контрольная функция, вытекающая из существа публичной государственной власти, эта функция и реализуется особой ветвью власти - контрольной»17. Автор делает вывод об отнесении конституционного контроля к самостоятельному виду государственной власти - контрольной, исходя из двух признаков: универсальность контрольной функции государственной власти и наличие органов, для которых контрольная функция является основной, главенствующей18.
Изложенная теоретическая позиция не учитывает, как представляется, особенностей законодательства государств, принявших за основу диффузную модель конституционного контроля, при которой суды общей юрисдикции в соответствии с компетенцией, закрепленной законодателем, осуществляют также и функции конституционного контроля. Интересным является подход, в соответствии с которым новая ветвь власти - контрольная, «сохраняя свое принципиальное назначение и часто формально оставаясь в рамках судебной власти, сосредоточивает внимание на проверке конституционности принимаемых законов, а также действий властных структур»19. В описанных случаях судебная ветвь власти сращивается с контрольной ветвью. Таким образом, пропадают основания выделения контрольной ветви власти в качестве самостоятельной20.
«В современной политико-правовой мысли весьма значимо суждение В. С. Нерсесянца о том, что разделение государственной власти на три ветви - законодательную, исполнительную, судебную - органически, имманентно присуще природе государственной власти. Выделение в ходе исторического развития именно трех названных направлений осуществления государственной власти вызвано тем, что именно законодательная, исполнительная и судебная власти, но не «контрольная» или, скажем, «карательная», выражают взаимосвязь государства и гражданского общества, дает четкое представление о главном в деятельности системы государственной власти»21.
Рассматривая проблему ветвей власти применительно к Российской Федерации, В. И. Майоров и А. Л. Фартыгин отмечают:
«Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, в то время как видов государственной деятельности значительно больше. При этом одна и та же ветвь власти может быть представлена различными видами государственной деятельности»22. Таким образом, конституционный контроль, являясь специфическим видом деятельности, присущим всем органам государства, преимущественно относящимся к судебной ветви власти, не представляет самостоятельной ветви власти.
1 Карданова 3. М. Понимание президентского контроля в системе государственного контроля // Право и государство: теория и практика. 2008. № 12 (48). С. 29.
2 Там же. С. 30.
3 Черкасов К. В. Контроль как основное направление деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 4. С. 22.
4 Карданова 3. М. Указ. соч. С. 30-31.
5 Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 9.
6 Витрук Н. В. Конституционное правосудие // Судебное конституционное право и процесс. М., 1998. С. 25; Смоленский М. Б. Конституционное (государственное) право России: учебник. Ростов-на-Дону, 2002. С. 329.
7 Кравец И. А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления. СПб., 2004. С. 532.
8 Конюхова И. А. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть: курс лекций. М., 2006. С. 334.
9 Несмеянова С. Э. Проблемы становления и развития органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации: монография. Челябинск, 2003. С. 30.
10 Демидов М. В. Конституционно-правовая ответственность исполнительной власти перед парламентом за распоряжение финансовыми ресурсами // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 17.
11 Мухаев Р. Т. Теория государства и права: учебник для студентов вузов. М., 2005. С. 489.
12 Кондрашев А. А. Позитивная ответственность органов государственной власти в конституционном законодательстве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. Ха 4. С. 23.
13 Там же.
14 Майоров В. И., Фартыгин А. Л. Совершенствование судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации. Челябинск. С. 15.
15 Сергевнин С. Л. Конституционный нормоконтроль и отдельные общетеоретические проблемы судебного нормотворчества // История государства и права. 2009. № 22. С. 8.
16 Пирбудагова Д. Ш. Институт конституционного контроля и охрана конституционной законности в Республике Дагестан: вопросы истории, теории и практики: монография. Махачкала, 2003. С. 14; Шульженко Ю. Л. Указ. соч. С. 16.
17 Пирбудагова Д. Ш. Указ. соч. С. 14, Шульженко Ю. Л. Указ. соч. С. 16.
18 Шульженко Ю. Л. Указ. соч. С. 16.
19.Увачев В. А. Механизм разделения властей в правовом государстве. М., 2003. С. 23.
20 Майоров В. И., Фартыгин А. Л. Указ. соч. С. 18.
21 Джангирян Ж. Д. Разделение властей в Республике Армения: конституционная модель и практика. М., 2003. С. 9.
22 Майоров В. И., Фартыгин А. Л. Указ. соч. С. 18.
Статья поступила в редакцию 20 июня 2010 г.
