CC BY
260
Гордиенко И.И.,
аспирант Московского государственного университетата
по землеустройству
ПОНЯТИЕ ГРАНИЦЫ НАСЕЛЕННОГО ПУНКТА В СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Современное законодательство определяет земли населенных пунктов как самостоятельную категорию земельного фонда. В то же время есть понятие населенного пункта как элемента системы административно-территориального деления.
Какое же место занимает населенный пункт как объект в системе административно-территориального деления РФ?
Для ответа на данный вопрос попытаемся проанализировать сложившееся административно-территориальное деление РФ. Прежде чем приступить к подробному анализу, хотелось бы обратить внимание на то, что понятие «территориальная единица», как и «административно-территориальная единица» отсутствует.
Еще в Законе от 03 июля 1992 № 3198-1 «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации» в ст. 1 было предписано разработать законодательные акты Российской Федерации о порядке решения вопросов, связанных с изменением государственно-территориального и административно-территориального деления Российской Федерации.
Если предположить, что под государственно-территориальным делением РФ предполагалось кадастровое деление территории нашей страны, то сейчас оно выглядит так.
В соответствии с Правилами кадастрового деления территории Российской Федерации 1 вся территория Российской Федерации, включая территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, делится на кадастровые округа. Кадастровым округом является часть территории Российской Федерации, в границах которой осуществляется ведение государственного реестра земель кадастрового округа. Кадастровый округ включает в себя территорию субъекта Российской Федерации, а также акваторию внутренних вод и территориального моря, прилегающую к этой территории. В свою очередь, территория кадастрового округа делится на кадастровые районы. Кадастровый район — это часть территории кадастрового округа, в пределах которой осуществляется государственный кадастровый учет земельных участков и ведение государственного реестра земель кадастрового района. Кадастровый район включает в себя, как правило, территорию административно-территориальной единицы субъекта Российской Федерации. В свою очередь, территория кадастрового района делит-
1 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2000 г. № 660 «Об утверждении Правил кадастрового деления территории Российской Федерации и Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам».
ся на кадастровые кварталы. Кадастровый квартал является наименьшей единицей кадастрового деления территории кадастрового района и включает в себя небольшие населенные пункты, кварталы городской или поселковой застройки и иные ограниченные природными и искусственными объектами территории.
Отметим, что согласно разъяснениям Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, данным в письме от 04 июля 2005 № ВК/0555 «О кадастровом делении», кадастровое деление территории Российской Федерации осуществляется только в целях ведения государственного земельного кадастра и присвоения земельным участкам уникальных кадастровых номеров, поэтому не может пересматриваться при изменении административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.
Административно-территориальное деление представляет собой гораздо более сложную и запутанную систему. Согласно Конституции РФ, территория России делится на субъекты. Федеративное устройство и территория РФ находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71 КРФ).
Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ (ст. 72 КРФ).
Согласно ст. 5 Федерального закона от 06 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», законом субъекта РФ устанавливается административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его изменения.
Отметим, что общего закона для всех субъектов РФ, в котором хотя бы назывались виды возможных административно-территориальных единиц, нет. Соответственно, в каждом субъекте установлены «свои» административно-территориальные единицы. Так, в Московской области — это район, город областного подчинения, закрытое административно-территориальное образование (далее — ЗАТО) 1, в Ленинградской области — это районы и административные округа 2.
Академик О.Е. Кутафин выделяет два вида административно-территориальных единиц — «базовые» (районы и города областного значения) и «первичные» (города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские населенные пункты); сельские округа (сельсоветы) рассматриваются им в качестве разновидности «первичных» административно-территориальных единиц — сельских поселений 3. Согласно Закону «Об админист-
1 См.: Закон Московской области от 17 января 2001 № 12/2001-03 «Об административно-территориальном устройстве Московской области».
2 См.: Закон Ленинградской области от 17 марта 1996 № 9-03 «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области».
3 См.: КрасюковаA.C. К вопросу о границах земель поселений // Юрист. 2006. № 7.
ративно-территориальном устройстве Воронежской области», территория области непосредственно подразделяется на города и районы, являющиеся самостоятельными административно-территориальными единицами, которые составляют в системе административно-территориального устройства области высший уровень. Территория районов Воронежской области непосредственно подразделяется на города местного значения, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты, составляющие в системе административно-территориального устройства первичный уровень (п. 2 ст. 5). Аналогичные положения содержатся в законах Новгородской области «Об административно-территориальном устройстве Новгородской области» (п. 3 ст. 3), Республики Марий Эл «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства в Республике Марий Эл» (ст. 9).
Кроме того, субъект РФ утверждает границы муниципальных образований. Как отмечает А.Н. Дементьев, «граница территории муниципального образования» является в основном термином, устанавливающим административно-правовые характеристики территории муниципального образования — границы, в пределах которых реализуются полномочия органов местного самоуправления, образуемых населением соответствующей территории муниципального образования
По Федеральному закону РФ от 06 октября 2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальные образования могут быть 4 видов: городские и сельские поселения, городской округ, муниципальный район. Во все названные виды муниципальных образований входят населенные пункты как основная составляющая территории, на которой осуществляется местное самоуправление.
Отметим, что, согласно Общероссийскому классификатору объектов административно-территориального деления, объектами классификации в ОКАТО являются: республики; края; области; города федерального значения; автономная область; автономные округа; районы; города; внутригородские районы, округа города; поселки городского типа; сельсоветы; сельские населенные пункты.
Последние наименования объектов отображают различные виды населенных пунктов, причем в ОКАТО не указаны такие виды муниципальных образований, как поселения — хотя они, безусловно, являются административно-территориальной единицей.
1 См.: Аналитический вестник № 7(227) Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Реформирование территориальных основ местного самоуправления. Анализ переходных положений новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 2004.
Таким образом, административно-территориальное деление субъектов РФ имеет двухуровневую систему. Первый уровень — это административно-территориальные единицы, на которые субъект РФ поделил свою территорию, и второй — муниципальные образования, границы которых устанавливаются законами субъектов РФ. Границы муниципальных образований и административно-территориальных единиц субъектов РФ могут как совпадать, так и нет. Это, в свою очередь, усложняет процесс управления территориями, бюджетные взаимоотношения, вносит путаницу во многие государственные вопросы.
В свете вышеизложенного возможно следующее предложение: административно-территориальное деление субъектов РФ, отданное на откуп субъектам РФ, установить как деление субъекта РФ на муниципальные образования. В свою очередь, муниципальные образования будут делиться на населенные пункты, являющиеся территориальными единицами. Кроме того, представляется необходимым принять на федеральном уровне закон о делении территории Российской Федерации на административно-территориальные и территориальные единицы и дать им официальное определение.
Однако населенные пункты, как мы уже упоминали в начале, являются не только элементом административно-территориальной системы Российской Федерации, но и территориальной единицей, служащей для отделения одной категории земли от другой. При этом понятие границы населенного пункта при отнесении земельных участков к такой категории земель, как земли населенных пунктов, выступает определяющим фактором.
Именно граница отделяет населенный пункт от земель других категорий. Более того, в пределах границы населенного пункта не могут существовать земли иных категорий. Соответственно вопрос изменения границ является актуальным, прежде всего, с точки зрения перераспределения земельных ресурсов из категории в категорию. В этой сфере произошли существенные изменения.
Рассмотрим порядок установления границ населенных пунктов. Для этого городскому округу или поселению необходимо утвердить генеральный план. Если же земельный участок находится на межселенной территории, утверждается схема территориального планирования муниципального района. Утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Генеральный план поселения, городского округа утверждается соответствующим представительным органом местного самоуправления поселения городского округа. Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях. Данные генеральные планы
отображают границы поселения, городского округа, существующие и планируемые границы населенных пунктов.
Схема территориального планирования муниципального района утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального района, подлежит опубликованию и отображает существующие и планируемые границы поселений.
До 1 января 2010 года в случае неутверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Порядок включения либо исключения земельных участков из границ населенных пунктов предусмотрен ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»1.
Согласно данному порядку, заинтересованное лицо ходатайствует о включении либо исключении земельного участка из границ населенного пункта, орган местного самоуправления рассматривает данное ходатайство, дает мотивированное обоснование для изменения границ, после чего все документы направляются в орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный на принятие решения о включении земельного участка или исключении из границ населенного пункта. После рассмотрения всех документов и в оговоренных в законе случаях получения необходимых согласований принимается решение о включении или исключении земельного участка из границ населенного пункта либо отказ в принятии такого решения.
В случае необходимости установления или изменения видов разрешенного использования земельных участков решение о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об их исключении принимается одновременно.
В настоящий момент на практике часто возникает объективная необходимость в изменении границы населенного пункта и включении в состав одного (как правило, городского) населенного пункта земельных участков, входящих в состав сопредельных муниципальных образований.
Причин изменения границы населенного пункта может быть несколько.
По мнению Б.В. Ерофеева, основаниями изменения черты населенного пункта могут являться, во-первых, рост количества городского населения и необходимость расширения использования земель городской застройки для удовлетворения жилищных нужд; во-вторых, проведение благоустрой-
1 Собрание законодательства РФ. 03 января 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 17.
ства города путем увеличения зеленых насаждений, устройства парков, создания необходимых сооружений, связанных с водоснабжением, освещением, канализацией и прочими мероприятиями благоустройства, и, в-третьих, застройка прилегающих к городской черте земельных участков, приобретающих характер пригорода
Е.С. Шугрина предлагает свою классификацию таких оснований. В их числе: необходимость изменения черты поселения (муниципального образования) для размещения объекта, необходимого для своего жизнеобеспечения (например, потребность в земельном участке для кладбища); необходимость расширения территории по экономическим соображениям; расширение территории города для строительства жилья для горожан. Возможен и обратный процесс — сокращение земельных площадей поселения. Например, территория города Мирный (Республика Саха) определялась не столько потребностями в функционировании городских систем и систем жизнеобеспечения населения, сколько задачами разведки, добычи и переработки алмазной руды. Поэтому размер территории города (12 тыс. га) был несопоставим с количеством населения (40 тыс. человек), в связи с чем встал вопрос об изменении городской черты в сторону сокращения 2.
В то же время существует ряд проблем, которые породила реформа местного самоуправления, в частности, в отношении установления границ муниципальных образований.
Включение части земель одних муниципальных образований в состав других (городских) посягает на экономические основы местного самоуправления, гарантированные Конституцией РФ. Основным источником наполнения местных бюджетов являются налоги (например, земельный налог), а также средства, получаемые от использования и распоряжения муниципальным имуществом. Отсюда ограничением экономической основы местного самоуправления будет являться некомпенсируемое уменьшение (снижение) поступлений в местный бюджет и ограничение возможности реализации права муниципальной собственности на землю и иные природные ресурсы. Действующее законодательство подчеркивает гарантии самостоятельности местного бюджета, в частности право требовать возмещения ущерба, причиненного решениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, других местных сообществ.
Отсюда следует вывод о том, что изменение черты населенного пункта и включение в состав земель населенных пунктов земельных участков сельскохозяйственного назначения (равно как и территории других категорий), подрывает экономические основы местного самоуправления, посколь-
1 Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. М., 1976. С. 28.
2 Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 97—98.
ку уменьшает поступления доходов в местный бюджет и ограничивает право органов местного самоуправления по распоряжению муниципальной собственностью. Однако как федеральное, так и региональное законодательство не содержит порядка установления размеров таких компенсаций.
Учитывая вышеизложенное, представляется целесообразным ввести нормы, касающиеся компенсации местным бюджетам муниципальных образований, территории которых уменьшаются за счет их включения в границы иных населенных пунктов. Так, лицом, выплачивающим компенсацию, должен быть субъект, по инициативе которого была изменена черта населенного пункта. Размер компенсационных выплат должен быть урегулирован законодательством соответствующего субъекта РФ.
Таким образом, установление законодательством дополнительных условий для изменения границы населенных пунктов будет способствовать уплотнению застройки, экономическому развитию городских центров, реконструкции инженерно-транспортной инфраструктуры, восстановлению заброшенных индустриальных площадок. Это, в свою очередь, позволит избежать увеличения транспортных расходов, ухудшения качества воздуха, потери сельскохозяйственных угодий и заброшенности старых районов.
В настоящее время между муниципальными образованиями ведутся длительные судебные споры о принадлежности земельных участков. От того, где пройдет граница муниципального образования, зависит наполняемость бюджета. Это происходит потому, что границы муниципальных образований на местности не закреплены. Еще во времена царствования Екатерины II считалось, что граница — это не просто линия, проведенная на карте, а способ организации территории. Проводя ее тем или иным образом, можно управлять процессами, происходящими на территории. Удачно проведенная граница содействует поставленной перед ней цели, неудачно — мешает
