CC BY
827
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 31 (169). Право. Вып. 21. С. 23-25.
Ю. И. Подшивалов ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО фИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Рассматривается актуальный вопрос современной теории государства и права и конституционного права — понятие государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Ключевые слова: контроль, государственный надзор, государственный финансовый контроль, понятие.
Роль государственного финансового контроля в современных условиях, безусловно, возрастает, поскольку усложняются связи и отношения в финансово-экономической сфере, происходит увеличение количества субъектов и видов финансовой деятельности, изменяется законодательство, совершенствуются схемы финансовых преступлений1.
Любые стороны государственного финансового контроля в России в настоящее время требуют заинтересованного и целеустремленного рассмотрения. Данный вывод напрашивается в связи с тем, что построение системы эффективного государственного финансового контроля осуществляется в нашей стране впервые. Методология, формы и технологии этого процесса еще очень далеки от совершенства, поэтому нуждаются в постоянном и качественном развитии. Теоретическое освоение интересующей нас предметной области предполагает выработку и использование некоторой системы основных категорий. В связи с этим считаем необходимым кратко проанализировать понятие «государственный финансовый контроль».
Слово «контроль», используемое в русском языке, имеет французские корни, оно произошло от французского слова controle, которое применялось для обозначения встречной, вторичной записи с целью проверки первой2. В английском языке сходное по звучанию слово control может быть использовано для обозначения состояния управления, руководства, регулирования, распоряжения, господства, насилия, власти3. В современном значении рассматриваемое понятие обозначает проверку, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора. При рассмотрении понятия государственного финансового контроля следует также учитывать его социальное значение. В этом смысле его можно понимать как формы и способы влияния, которые применяются обществом и его группами для регулирования поведения людей4.
В то же время между понятиями «контроль» и «надзор» существуют различия. Надзор состоит в наблюдении за законностью деятельности, тогда как контроль охватывает в том числе и саму такую деятельность. При надзоре между проверяющим и проверяемым отсутствует организационное подчинение, и орган надзора не вмешивается в оперативную деятельность поднадзорного органа. Органы надзора наделены полномочиями по применению к поднадзорным органам мер воздействия. К примеру, в словаре-справочнике по социальному управлению контроль определяется как проверка; наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений и т. п.5 Согласно ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля «организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом»6.
Таким образом, контроль в целом — это осуществление функции управления; он позволяет получать информацию о состоянии объекта управления, его характере и результативности управленческого воздействия на него. Он также обеспечивает обратную связь между теми, кто принимает управленческие решения, кто их осуществляет, и объектами управления.
Необходимо отметить, что в научной литературе имеется достаточно много определений государственного финансового контроля. В то же время нельзя сказать, что все авторы одинаково определяют это понятие.
Так, Н. Д. Погосян пишет, что «контроль в сфере финансов можно определить как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности»7.
Некоторые авторы определяют это понятие как контроль «за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социальноэкономического развития страны и отдельных регионов»8.
Такие ученые, как М. В. Мельник, А. С. Пантелеев, А. Л. Звездин, понимают под государственным финансовым контролем «контроль, осуществляемый государственными органами или от имени государства в целях обеспечения единой государственной финансовой политики и финансовых интересов государства и его граждан»9.
Приведенные выше определения рассматриваемого нами понятия указывают на его основную направленность на недопущение или пресечение нарушений. Но это не единственный подход к определению данного понятия. С. Н. Рябухин определяет государственный финансовый контроль как «объективно обусловленную деятельность человека, цель которой оценить отклонения фактически регистрируемых параметров, характеризующих действия государства в финансово-экономическом пространстве, от установленных для них норм. Это не просто механизм отслеживания бюджетного процесса, но и мониторинг, и анализ состояния экономики и общества, направленный на финансовую оценку эффективности использования государством выделяемых ему ресурсов»10.
Наиболее точным нам представляется определение понятия «государственный финансовый контроль», приведенное С. В. Степашиным,
Н. С. Столяровым, С. О. Шохиным, В. А. Жуковым, под которым они понимают контроль над формированием, воспроизводством и использованием национального достояния11.
Близким по своей концепции является понятие финансового контроля, сформулированное В. М. Родионовой и В. М. Шлейниковым: «Финансовый контроль — это одна из функций системы управления финансовыми отношениями, основной задачей которой является отслеживание правильности функционирования этих отношений на уровне конкретного управляемого объекта с целью определения обоснованности и эффективности управленческих решений и системы их реализации, выявления от-
клонений, о которых целесообразно информировать органы, способные повлиять на улучшение ситуации»12.
В Конституции РФ слово «контроль» встречается несколько раз: в п. «а» ст. 71 сказано, что осуществление контроля за соблюдением федеральных законов относится к ведению Российской Федерации; ст. 11 устанавливает, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды. Вышеназванные органы уполномочены осуществлять государственный контроль за соблюдением федеральных законов.
В связи с вышеизложенным представляется верным мнение А. М. Тарасова, который делает вывод о том, что в Конституции РФ, хотя и в общем плане, но предусмотрен государственный финансовый контроль13.
Государственный контроль в виде функции государственного управления не связан ни с формой государства, ни с государственным строем, ни с государственным устройством, ни с политической системой государства. По высказыванию Ю. А. Тихомирова, «государственный контроль не является атрибутом какого-либо одного, чаще тоталитарного, режима. Он всегда присущ любому государству, стремящемуся обеспечить реализацию политики, законов и иных актов, охрану государственных интересов. Вопрос в том, каковы цели и механизмы контроля, его поддержка в обществе, насколько он помогает устойчивости институтов государства, обеспечению прав и свобод граждан, прогрессивному социальноэкономическому развитию»14.
Подводя итоги вышесказанному, мы можем сделать следующие выводы:
1. Опираясь на рассмотренные дефиниции, следует определять государственный финансовый контроль как осуществляемую в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами деятельность специально уполномоченных на то государственных органов по проверке законности, целесообразности и эффективности образования, распределения и использования национального достояния с целью предупреждения и пресечения нарушений в этой сфере, а также предоставления гражданам как налогоплательщикам объективной информации о расходовании государственных средств.
2. Основы осуществления государственного финансового контроля регламентируются непосредственно нормами Конституции РФ. В связи с этим точка зрения, согласно которой государственный финансовый контроль не имеет своего конституционного закрепления, представляется ошибочной.
Примечания
1 См.: Шахрай, С. М. Финансовый контроль в XXI веке // Налоги. 2004. № 12.
2 См.: Новейший словарь иностранных слов и выражений. М., 2001. С. 430.; Философский энциклопедический словарь, М., 1997. С. 221.
3 См.: Мюллер, В. К. Англо-русский словарь. М., 1971. С. 170.
4 См.: Современный словарь по общественным наукам / под ред. О. Г Данильяна, Н. И. Панова. М., 2005. С. 196.
5 См.: Социальное управление : словарь. М., 1997. С. 74.
6 Лимская декларация руководящих принципов контроля
// Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. М., 1998. С. 42-53.
7 Погосян, Н. Д. Счетная Палата Российской Федерации. М., 1998. С. 109.
8 Финансовое право : хрестоматия : в 3 т. / под ред. В. И. Ви-дяпина, СПб., 2004. Т. 2. С. 101.
9 Мельник, М. В. Ревизия и контроль : учеб. пособие / М. В. Мельник, А. С. Пантелеев, А. Л. Звездин. М., 2007. С. 15.
10Рябухин, С. Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов. М., 2004. С. 8.
11 См.: Степашин С. В. Государственный финансовый контроль : учеб. для вузов / С. В. Степашин, Н. С. Столяров, С. О. Шохин, В. А. Жуков. СПб., 2004.
12 Родионова, В. М. Финансовый контроль / В. М. Родионова, В. М. Шлейников. М., 2002. С. 41.
13 См.: Тарасов, А. М. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля // Государство и право. 2004. № 10. С. 16.
14 Тихомиров, Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 111.
