CC BY
373
2012 Философия. Социология. Политология №3(19)
УДК 321.011.3: 321.013
Фонсека Нели де Жезуш
ПОЛИТИКА ИСПАНСКОГО ГОСУДАРСТВА ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ СЕПАРАТИЗМУ
Рассматривается политика испанского государства по противодействию сепаратизму. Показано, как решалась испанским государством задача разумного, политически целесообразного перераспределения компетенции между центром и регионами, сохранения единого государства («целостной интегральной нации») и обеспечения права региональных сообществ на свободу и самоуправление. В центре внимания - закрепленные в испанской Конституции 1978 г. механизмы подготовки и осуществления автономизации. Отмечено, что процесс реформирования идет до сих пор в трех основных направлениях: уточняются и закрепляются новые - демократические - отношения между центром и регионами; осваиваются новые функции и рычаги управления традиционными административными структурами; создаются специально ориентированные на выполнение новых задач новые институты. Сделан вывод о том, что к началу ХХ в. система автономий в Испании превратилась в работающий организм.
Ключевые слова: правительство Испании, Страна Басков, Каталония, автономия, сепаратизм.
Испанский либерализм всегда тяготел к объединению государства, нации и демократии. Традиционно поддерживалось мнение о том, что нужно было создать мощное испанское государство для того, чтобы уже из недр его построить прочную испанскую нацию, что только в испанском национальном государстве мог сформироваться суверенный субъект для демократии. Но такая точка зрения не соответствует действительности. Государство, нация и демократия - это три совершенно разных понятия, которые не всегда идут вместе. Как хорошо известно, есть мощные и устойчивые государства, которые не построили нацию, а являются многонациональными государствами. Таким же образом и демократия существовала и существует вне рамок национального государства [1].
Согласно действующей в Испании конституции, принятой в 1978 г., страна является многонациональным государством. Административное деление предусматривает наличие автономий (конституция не определяет ни их число, ни названия, а лишь возможность для различных территорий стать автономным сообществом и процедуру этого процесса). Всего сейчас в Испании 17 автономных образований и два «заморских» автономных города - Сеута и Мелилья - на севере Африки, получивших автономный статус в 1995 г. Большинство регионов стали автономиями в период с 1981 по 1983 г. (первыми этот статус получили в декабре 1979 г. Каталония и Страна Басков). В Основном законе страны нет статьи о праве национальностей, проживающих на территории Испании, на самоопределение. Ст. 2 вводного раздела гласит: «Конституция основана на нерушимом единстве испанской Нации, общем и неделимом Отечестве всех испанцев; признает и гарантирует право на авто-
номию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними» [2].
Каждая автономия имеет свое правительство, свой парламент и право самой принимать решения по довольно широкому кругу вопросов - от формирования органов самоуправления и налоговой системы до вопросов здравоохранения и охраны окружающей среды.
В тех автономиях, где исторически был и есть национальный язык, он признан, наряду с испанским, официальным языком.
Процесс передачи полномочий от федерального правительства автономиям длился более 10 лет и сталкивался со многими проблемами. Так, только в 1985 г. Конституционный суд страны рассмотрел 131 «конфликт полномочий». В 1992 г. был принят автономный пакт, зафиксировавший передачу еще 32 новых полномочий автономиям, в том числе и в сфере образования [2].
Но исторически сложилось так, что трём регионам - Каталонии, Стране Басков и Галисии - изначально был предоставлен особый автономный статус с расширенными правами как «историческим территориям» по так называемому быстрому пути, предусмотренному ст. 151 Конституции Испании. У них уже был опыт автономного управления. Эти регионы после установления II Республики получили особый статус со своими статутом (местной конституцией) и органами самоуправления. Учредительные кортесы Испании 9 сентября 1932 г. приняли закон об автономном статусе Каталонии, в соответствии с которым был избран каталонский парламент и сформировано местное правительство - Женералитат. 15 сентября вступил в силу статут Каталонии, ставшей первым и единственным регионом, реально воспользовавшимся правом на автономию. Галисийский статут был принят 28 июня 1936 г., статут Страны Басков позднее - в октябре 1936 г. Но оба на практике фактически не были воплощены. Женералитат же функционировал в зоне, контролируемой республиканцами, вплоть до победы Франко и затем просуществовал в эмиграции до его смерти в 1975 г. Еще одна территория - Андалузия - также в годы II Республики подготовила свой особый статут, но начало Гражданской войны помешало его принятию. Тем не менее в 1980 г. Андалузия получила статус автономии по быстрому пути (согласно ст. 151 Конституции Испании).
В период диктатуры генерала Франко любые проявления национальных чувств, отличных от кастильских (испанских), подавлялись. В Стране Басков, Галисии, Каталонии, Валенсии было запрещено не только использовать родной язык в деловой и общественной жизни (всё делопроизводство велось на кастильском, равно как и газеты, радио, телевидение, книгоиздательство, обучение в школе и вузах), но и говорить на нём.
Во времена диктатуры в Бильбао или Барселоне полицейские могли забрать человека в участок только за то, что он говорил на улице не на кастильском, а на родном языке - баскском или каталонском. Такому человеку мог грозить штраф и даже тюремный срок.
После правления Франко институционализация новых - демократических - отношений между центром и регионами откладывалась до принятия новой конституции, которая и должна была определить основные принципы
и механизмы регулирования отношений регионально-национального характера.
Принятие Конституции 1978 г. стало поистине революционным шагом для страны, почти 40 лет находившейся под гнетом франкистского режима. Конституция не только признает существование в стране разных национальностей и их право на автономию, но и посвящает теме автономий целый раздел 8 «О территориальном устройстве государства» (16 статей). В Основном законе закреплено признание «исторических сообществ» и даже есть приложение, посвященное целиком Стране Басков и Наварре [3].
В целом процесс решения проблем в рассматриваемой сфере в институциональном плане можно разделить на три основных этапа. Первый - от начала демократического процесса до принятия Конституции 1978 г., второй — до военного путча 23 февраля 1981 г., третий - до 1983 г., когда правительство ИСРП завершило утверждение уставов всех 17 региональных образований.
На первом этапе формирующемуся политическому классу, не имевшему единого подхода к решению регионально-национальных проблем, приходилось балансировать между армией и национал-экстремистскими сепаратистами.
Кроме того, среди политиков различной ориентации еще сохранилось представление о том, что уничтожение авторитарного режима, демократизация сами по себе снимут остроту национальных и региональных проблем и автоматически приведут к их разрешению. Такой подход разделяли многие представители правой и центристской тенденций. В левых партиях преобладала марксистская традиция примата социально-политических проблем над региональными и национальными. К чести этих партий, сыгравших ведущую роль в демократических преобразованиях в стране, они довольно быстро стали расставаться с инерционным, популистским подходом к проблеме, оценили подлинную значимость и вес регионального национального вопроса, пришли к выводу о том, что он требует специального внимания, быстрого, но поэтапного решения, особых механизмов, законов.
В процессе принятия таких законов следовало учесть ряд неоднозначных, а иногда и противоречащих друг другу моментов. Прежде всего, речь шла о необходимости сохранения единого государства («целостной интегральной нации») и обеспечении права региональных сообществ на свободу и самоуправление. Во-вторых, о нетождественности региональных структур, их разнообразии и различии в наборе факторов, определяющих их специфику, неодинаковость их притязаний. В-третьих, о «нестыковке» искомых - для представителей различных политических движений - моделей, «эталонных» соотношений между центром и регионами.
Внимание широкой общественности было сосредоточено на задачах разумного, политически целесообразного перераспределения компетенции между центром и регионами. Речь шла не просто о том, чтобы предоставить определенную долю самостоятельности территориальным общностям, но и о том, чтобы создать такую систему взаимоотношений, которая бы отвечала требованиям современного цивилизационного этапа, учитывала бы не только потребности к самоопределению на местах, но и задачу модернизации испанской экономики, ее «вхождения» в быстро интегрирующуюся Европу.
Поиск решения этих задач был связан с выбором между федерализмом и автономизацией. Привлекательная для многих идея федерации, подкрепленная ссылками на опыт некоторых стран Запада, в конечном счете была отброшена. Этому вопросу посвящен специальный пункт Конституции: «Ни в коем случае нельзя принимать форму федерации для автономных общностей» (Ст. 145, п. 1) [3].
Испания с ее сравнительно низким тогда уровнем развития экономики и политической культуры, с серьезными диспропорциями в развитии регионов, как посчитали политики, не доросла до федеративного устройства, относительно приближенного к тем формам, которые были реализованы в Западной Европе. К тому же в ситуации недостаточной политической стабильности такое устройство было бы чревато неспособностью противостоять вспышкам сепаратизма. Усилия политиков были направлены поэтому на поиски модели, как бы промежуточной между авторитарным централизмом и развитой федерацией.
В процессе выработки новой конституции наметился сдвиг в общественном сознании в пользу государства автономий. Идея сохранения сильного центра и создания самоуправляющихся регионов была юридически оформлена в Конституции, разработанной и принятой парламентом и одобренной большинством граждан на референдуме в декабре 1978 г. В Конституции записано: «Конституция, основываясь на нерасторжимом единстве испанской нации, на единой неделимой родине всех испанцев, признает и гарантирует право на автономию национальностей и регионов, которые ее составляют и которые солидарны между собой» (Ст. 2) [3]. Единство нации символизирует король. И в этом заключается главный смысл института королевской власти в Испании, части которой столь непохожи друг на друга.
Реализация указанных принципов требовала работы в трех направлениях. Во-первых, необходимо было возродить административное деление, которое существовало до оформления Испании в авторитарно-унитаристское государство. В результате волеизъявления населения на местах Испания оказалась разделенной на 17 крупных регионов. В процессе автономизации не было учреждено ни одного нового региона, ни одной новой структуры. Были признаны уже сложившиеся территории и границы, особые права и даже привилегии.
Чтобы нейтрализовать политические спекуляции местных элит, в Конституцию была включена система норм, определяющих права центральной власти и регионов, конкретное содержание и границы их компетенции. За центром осталось право регулирования общих условий существования и функционирования государства, ответственность за поддержание социального мира и стабильности, защита свобод личности, сохранение единого юридического пространства и демократической политической системы. Центру поручается проведение единой оборонной, макроэкономической, финансовой и фискальной политики, контроль за трудовыми отношениями, социальное обеспечение и здравоохранение, руководство внешнеполитической и внешнеэкономической деятельностью.
Все прочие сферы деятельности остались в компетенции местных властей. К последним лишь в одном отношении предъявлялось категорическое
требование: обеспечить функционирование демократического режима, основанного на принципе разделения властей.
Перед автономиями открывались широкие возможности: опираясь на собственные органы самоуправления, регулировать местную экономику, природопользование, вести строительство, управлять коммунальным хозяйством, социальными службами, заботиться о сохранении исторических традиций, памятников старины и культуры, создавать условия для отдыха и развлечений. Допускалась - при особой договоренности - возможность самостоятельной деятельности автономных властей в таких сферах общегосударственной политики, как социальное обеспечение, здравоохранение, образование.
Самой трудной оказалась проблема выработки и принятия конкретных уставов регионов. Согласно Конституции, эти акты не должны были предусматривать строгой регламентации прав, обязанностей, компетенции регионов. В обязательном порядке устав должен был содержать лишь четыре пункта: а) название общности, служащее наилучшему обозначению ее исторической идентичности; б) обозначение рамок территории и ее состава;
в) название и местонахождение региональных автономных институтов;
г) перечисление компетенции автономии и указание на ресурсы и службы, обеспечивающие их осуществление.
На этой правовой основе и складывалась в стране система автономий. Каждая из них обладает своим набором компетенции, своей формой административного управления, особой конфигурацией властных структур
В Конституции были детально разработаны механизмы подготовки и осуществления автономизации.
Уже в 1979 г. становятся автономиями Каталония и Баскония, Галисия приобретает ее в 1981 г. Каталония получила автономный статут быстро и без больших споров, что объясняется опытом, хотя и кратковременным, функционирования автономии в период II Республики, сравнительной развитостью гражданского общества, разумностью притязаний национальных движений и настроенностью элит на диалог с центром.
С большими трудностями проходила выработка и утверждение автономного устава Басконии. Это было связано со сложной политической ситуацией в регионе, неоднородностью баскского национально-регионального движения и разрушительной деятельностью экстремистских вооруженных организаций. Заключение соглашения между центром и Басконией сопровождалось действиями обеих сторон, направленными на пресечение активности баскских террористов и их политическую и моральную изоляцию. Именно в связи с этим в уставе Басконии появилась статья, отличающая его от аналогичных документов других регионов. Везде правоохранительные органы составляют часть общегосударственных служб. В Басконии же было допущено функционирование силовых структур регионального подчинения.
Завершение оформления новой политико-административной системы не означало, что с этого момента противоречия между центром и регионами снимаются автоматически, а сама система остается застывшей, неизменной конструкцией. Процесс реформирования идет до сих пор в трех основных направлениях: уточняются и закрепляются новые - демократические - отно-
шения между центром и регионами; осваиваются новые функции и рычаги управления традиционными административными структурами; создаются специально ориентированные на выполнение новых задач новые институты. В первую очередь нужно здесь назвать узаконенный Конституцией институт представительства центральной власти на местах.
Таким образом, если в начале 80-х гг. было завершено общее оформление системы государства автономий, то в конце ХХ в. она превратилась в работающий организм. Он играет роль гаранта единства и прочности испанского государства. За истекшие годы стало очевидным, что перераспределение власти между центром и регионами, отказ от унификации, в принципе, удовлетворили основные политические и общественные силы, кроме крайне радикальных.
Литература
1. Коломер Жозеп М. Империя и свобода // Испания - Каталония: империя и реальность: Сб. статей / Пер., составл. и предисл. Е. Висенс. М.: REGNUM, 2007. С. 27-29.
2. Висенс Е. От национальности к нации, или Уроки национализма // Испания - Каталония: империя и реальность: Сб. статей / Пер., составл. и предисл. Е. Висенс. М.: REGNUM, 2007. С. 5-12.
3. Конституция Королевства Испании. [Электронный ресурс] - Режим доступа. http:// www.alicante.ru/constitutionofspain_territorial_organization (свободный).
