CC BY
120
ЦЕНТРАЛЬНАЯ ЕВРАЗИЯ И ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ
ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ: ПРИНЯТИЕ НОВОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ДОКУМЕНТА НА 2007—2013 ГОДЫ
Никлас НОРЛИНГ
координатор проекта Объединенного трансатлантического исследовательского и политического центра Института Центральной Азии и Кавказа (США) и Программы исследований Великого шелкового пути (Швеция), заместитель редактора ежеквартального журнала «Китай и Евразийский форум»
(Упсала, Швеция)
Когда в первой половине 2007 года Германия в порядке очередности заняла пост председателя Совета ЕС, одной из основных задач в повестке дня ее председательства стал пересмотр и переформулирование политики Евросоюза в Центральной Азии: в июне Совету ЕС предстояло принять новый Стратегический документ по Центральной Азии. Как заявлено в соответствующей программе, «В период председательства Германии особое внимание будет уделяться стратегичес-
ки важному региону Центральной Азии. ЕС планирует утвердить по отношению к Центральной Азии стратегию, определяющую его интересы и цели в регионе». Кроме того, после встречи с членами Европарламента, состоявшейся 23 января 2007 года, министр иностранных дел Германии Франк-Вальтер Штайнмайер заявил, что Германия собирается выступить с новой «Инициативой для Центральной Азии», призванной увязать в рамках единой последовательной стратегии проблемы энер-
госнабжения и вопросы безопасности — две главные сферы интересов ЕС в регионе. Но еще в мае по-прежнему было неясно, станет ли эта Инициатива дополнением к региональному Стратегическому документу или же войдет в него как составная часть. Однако сама по себе острейшая необходимость безотлагательно переформулировать центральноазиатскую политику ЕС не вызывает сомнения: трудно сказать, когда еще так бросались в глаза жизненная важность ЦА для Европы и одновременно — отсутствие четкой европейской стратегии в регионе.
Согласно проекту регионального Стратегического документа по Центральной Азии на 2007—2013 годы соответствующие цели ЕС в регионе состоят в следующем:
1) обеспечить стабильность и безопасность его стран;
2) содействовать сокращению бедности и повышению жизненного уровня в контексте Целей развития тысячелетия;
3) всячески содействовать региональному сотрудничеству как между государствами самой Центральной Азии, так и между этими государствами и ЕС, особенно в сфере энергообеспечения, транспорта, высшего образования и защиты окружающей среды1.
Следует отметить, что в прошлом Евросоюз уже давал ход некоторым инициативам, получившим немалое одобрение и поддержку. Возможно, важнейшая из них — Программа технического содействия странам Содружества Независимых Г осударств (ТАСИС). Следует также отметить, что с 1991 года ЕС выделил на программы помощи 366 млн евро (впрочем,
1 С проектом документа по региональной стратегии можно ознакомиться на сайте представительства Еврокомиссии в Казахстане: [Ьйр:/Аштеж delkaz.ec.europa.eu/pr/eng/REPOSITORY_assistance/ Programmes_and_Projects/Geographic/DCI/CA_ CSP&IP_2007-2010/Regional_%20Strategy_Paper_% 20СА_2007-13_%20гєу_%20^є-15-2006_ En.pdf], 20 января 2007.
суммы, предоставленные на эти цели Соединенными Штатами, во много раз больше) и что после событий 11 сентября 2001 года внимание к Центральной Азии резко возросло. Однако стратегия Евросоюза не свободна от ряда серьезных недостатков, и, чтобы добиться выполнения перечисленных стратегических целей, Германии необходимо позаботиться об устранении этих недоработок. Впрочем, они вообще характерны для прежней стратегии ЕС, который по большей части пассивно следовал за событиями, вместо того чтобы активно проводить свою политику и действовать на упреждение. Такая пассивность особенно заметна на примерах невнимания Евросоюза к новой роли Афганистана после операции «Несокрушимая свобода», неспособности разглядеть возникшие возможности в сфере внутриконтинентальной торговли (включая торговлю энергоресурсами) и стремления руководства Евросоюза всячески дистанцироваться от какой бы то ни было лидирующей роли в Центральной Азии. Как заметил в свое время министр иностранных дел Германии, «в нашем общем европейском прошлом я не вижу ни одного этапа, когда существовал бы большой интерес к этому региону»2. Сегодня положение дел представляется совсем иным: похоже, Германия, приняв председательство в Совете ЕС, намерена подходить к ситуации в Центральной Азии со всей серьезностью. Удачей является и то, что как раз у Германии имеются особенно благоприятные условия и возможности, чтобы осуществить необходимые перемены в политике Евросоюза.
Сегодняшняя Германия Ангелы Меркель — европейская держава с твердой политической властью, в то время как во Франции политическое руководство уже сменилось, а в Великобритании вот-вот должно смениться. К тому же Германия — основной европейский донор для стран Центральной Азии. Если в проекте Стратегического документа ЕС на 2007—
2 German FM Sketches New Policy for Central Asia // Uzreport, 24 January 2007.
а
2013 годы Афганистан лишь упоминается, а угроза со стороны исламского фундаментализма явно преуменьшена, то министр иностранных дел Г ермании Штайн-майер в последнее время, напротив, неоднократно утверждал, что эти две проблемы (наряду с энергетикой) станут основными компонентами той стратегии, которую его страна намерена предложить ЕС в отношении Центральной Азии. Важное место в период председательства Германии занимала и проблема энергетической безопасности, благо принятие Конституции Евросоюза все равно откладывалось.
Наконец, Германия выступала за отмену наложенных на Узбекистан санкций, с помощью которых до сих пор не удалось добиться практически ничего, кроме усилившегося влияния Китая и России на узбекский режим в условиях вакуума, образовавшегося с уходом ЕС и США после насилия в Андижане в 2005 году. Этот трудный, но необходимый диалог непременно должен начаться, к тому же как можно скорее: ведь устойчивый и готовый к сотрудничеству Узбекистан — одно из важнейших условий устойчивой и преуспевающей ЦА.
Роль Афганистана в безопасности и экономике стран региона
Но, по-видимому, именно развитие событий в Афганистане сильнее всего повлияет на продвижение стран Центральной Азии к формированию устойчивых демократических государств с рыночной экономикой. Мало кто — если, конечно, не считать самого Афганистана — больше заинтересован в стабилизации положения в этом государстве, нежели страны ЦА. И не только потому, что транзит наркотиков из ИРА по северному маршруту, проходящему через их территории, выбивает почву из-под ног всего государственного механизма стран региона и криминализирует всю их социальную ткань. Дело еще и в постоянной угрозе со стороны исламского радикализма. Несмотря на близость этих стран к Афганистану и к Пакистану с его бурлящими, взрывоопасными северными провинциями, превратившимся сегодня в мировой центр исламского фундаментализма, ЕС до сих пор отказывался всерьез воспринимать тревогу правительств республик ЦА, опасающихся, что пожар перекинется на их территории.
В последние несколько лет этот подход ЕС проявлялся особенно наглядно. Вместо того чтобы признать реальность исламистской угрозы, в ней усматривали лишь предлог, которым правительства стран ЦА оправдывают подавление меньшинств и инакомыслия. Например, в проекте Стратегического документа по Центральной Азии на 2007—2013 годы утверждается: «В повестке дня государств Центральной Азии теперь доминируют представления об угрозе для безопасности в результате насильственных действий «незаконных» оппозиционных групп или террористических организаций. Это свидетельствует о частичном отходе от прежних достижений в деле защиты прав человека, особенно в Узбекистане и Таджикистане... Больше всего к дальнейшей радикализации подталкивает именно отождествление исламского фундаментализма с терроризмом, допускаемое некоторыми правительствами». И хотя в региональном Стратегическом документе признается, что «нельзя недооценивать» угрозу исламского фундаментализма, — намерения Евросоюза поддержать республики ЦА в противостоянии этой угрозе не выглядят хоть сколько-нибудь серьезными. После того как эти государства наслушались подобных заявлений, у них не может быть особой веры, что ЕС действенно поддержит их в борьбе с терроризмом и поможет повысить эффективность и профессионализм их сил безопасности.
Таким образом, хотя события 11 сентября 2001 года были для Европы тревожным сигналом и привлекли ее внимание к радикализации региона Большой Центральной Азии, включающего Афганистан, европейцы допустили ошибку, сочтя, что об этой проблеме уже в достаточной мере позаботились и теперь странам Центральной Азии следует беспокоиться о других вещах. И это несмотря на все происходившие в последнее время боевые столкновения служб безопасности и сил пограничной охраны с вооруженными мятежниками! Так, в мае 2006 года три таджикских пограничника и таможенник Кыргызстана были убиты лицами, подозреваемыми в принадлежности к Исламскому движению Узбекистана, чьи связи с «Аль-Каидой» и Афганистаном доказаны вне всяких сомнений.
Однако в повестке дня Германии проблема афганских, пакистанских и центральноазиатских связей исламского радикализма занимает куда больше места, чем в документах ЕС. И министр иностранных дел страны Штайнмайер недавно отметил, что перед лицом «неустойчивости» и «экспорта радикального ислама на север» — из Афганистана и Пакистана в Центральную Азию — отходят на второй план даже энергетические интересы. Это обстоятельство необходимо осознать как можно скорее, учитывая возрождение движения «Талибан», небывалый урожай наркотиков в Афганистане в 2006 году, доходы от которых идут на финансирование боевиков, и передачу руководства контртеррористическими действиями в Афганистане от оперативного командования антитеррористической операцией «Несокрушимая свобода» силам Североатлантического альянса (ИСАФ). Германия и Франция также располагают вспомогательными базами в Центральной Азии, с которых осуществляется поддержка и обеспечение операций в Афганистане: Германия использует базу в Термезе (Узбекистан), а Франция — аэродром Айни (Таджикистан). Таким образом, общеевропейские интересы в регионе Большой Центральной Азии, включающем Афганистан, редко проявлялись с большей наглядностью.
Однако, хотя ЕС, безусловно, до сих пор не уделял должного внимания ни угрозе, которая исходит из Афганистана, ни его значению для безопасности региона, — внимание его к тем новым возможностям, которые ИРА открывает перед Центральной Азией, было еще меньшим.
Свержение режима «Талибан» военной мощью Соединенных Штатов не только обезопасило государства ЦА от активности экстремистской ветви суннитского ислама на их южных границах, но и открыло перед ними возможности трансконтинентальной торговли и транспортные коридоры в южном направлении — к Индийскому океану и далее. В Стратегическом документе ЕС даже не упомянута эта потенциальная роль Афганистана как коридора, связывающего ЦА с иностранными рынками, и внимание к возможностям развития торговли к югу от прежней советской границы в документе проявляется весьма скромно — если о нем вообще можно говорить. При этом не только забывают о традиционных торговых связях, тысячелетиями поддерживавшихся в регионе, пока он не был колонизирован и не превратился в арену соперничества великих держав и — в случае Афганистана — «войн чужими руками». Не обращают внимания на стихийно формирующиеся широчайшие трансевразийские торговые связи и на то, что у Афганистана есть все предпосылки, чтобы превратиться в важнейший узел этих связей. Впервые более чем за 100 лет у лишенных выхода к морю стран Центральной Азии появился выбор и возможность альтернативных направлений для торговли, в частности возможность доступа к портам Индийского океана. А они гораздо ближе к ЦА, чем использующиеся сегодня порты Балтики. Все возможности для этого появятся с восстановлением кольцевой автодороги в Афганистане и Каракорумского шоссе, а также после завершения строительства многочисленных планируемых автомагистралей, ведущих из крупнейших городов Афга-
нистана в соседние страны, например из Кандагара — в Пакистан, из Мазари-Шарифа — в Центральную Азию, из Герата — в Иран. Конкуренция между иранским портом Чахбе-хар и новым пакистанским портом Гвадар, вероятно, позволит существенно повысить эффективность и уровень сервиса этих двух морских терминалов.
Трансконтинентальная торговля: Китай — Центральная Азия — Европа
Перспективы развития трансконтинентальной торговли сулят прямую выгоду и самому ЕС, особенно в том, что касается его торговли с Китаем. В то время как морской путь из Китая в Европу занимает от 20 до 40 суток, путь по железной дороге через Центральную Азию из Ляньюньгана в Роттердам способен, по данным Азиатского банка развития, сократить время доставки грузов до поразительного срока — в 11 суток3. Этот так называемый «Второй евроазиатский трансконтинентальный мост» способен обеспечить прямой и вполне конкурентоспособный маршрут из Китая в Европу через Центральную Азию. Чтобы реализовать этот потенциал, необходимо устранять существующие помехи для торговли. Самые серьезные из них: коррупция, чрезмерно громоздкие бюрократические процедуры и необходимость долго простаивать на границах. В ближайшем будущем объем торговли между Китаем и Европой превысит 300 млрд долл. в год4, китайские порты уже сегодня забиты кораблями и грузами, фрахтовые ставки для морских грузоперевозок растут. Все это побуждает китайских производителей искать альтернативные сухопутные транспортные варианты. Но самый ощутимый результат от такого развития событий почувствуют экономики стран ЦА, когда в их казну станут поступать доходы от транзита и начнет развиваться соответствующая инфраструктура. Из всех европейских стран именно Германия прилагала наибольшие усилия для развития континентальной торговли. Результатом было и начало движения трансконтинентальных контейнерных составов из Китая в Германию, и подписание Россией, Китаем и Германией Меморандума о трансконтинентальных железнодорожных грузоперевозках (Меморандум о взаимопонимании между Министерством железных дорог Китайской Народной Республики, АО «Немецкая железная дорога» и ОАО «Российские железные дороги»). Но все же государства Центральной Азии должны активнее участвовать в этом процессе. Необходимы большие усилия, чтобы повысить эффективность Второго евроазиатского трансконтинентального моста — ведь этот маршрут обеспечивает кратчайший путь из Китая в Европу. Государства ЦА уже проявили большой интерес к этому маршруту, и в октябре 2006 года тогдашний премьер-министр Казахстана Д. Ахметов распорядился приступить к разработке технико-экономического обоснования проекта модернизации казахстанского участка маршрута Китай — Европа. Государства региона могут стать и важным узловым пунктом для временного складирования и перевалки грузов, отстоя вагонов и перенаправления товаров на трансконтинентальных торговых маршрутах. Один из примеров: с 2003 года компания «Федерал экспресс» использует Алматы как региональный узловой аэропорт для грузовых авиарейсов по маршрутам Китай — Европа.
ЕС помогал странам ЦА использовать эти возможности меньше, чем мог бы, а взаимная выгода, которую Европа и Центральная Азия могли бы извлечь из развития транс-
3 Cm.: ADB, Xinjiang Autonomous Region, PRC: Trade Facilitation and Customs Cooperation Project. Draft Technical Assistance Consultant’s Report, November 2005. P. 30.
4 Cm.: China-EU Trade Expected to Top US$200b in 2005 // Xinhua, 7 January 2006 [http://www. china.org.cn/english/2006/Jan/154406.htm].
континентальной торговли в направлении Китая, Юго-Восточной и Южной Азии, вообще не упоминается в стратегических документах ЕС ни на 2002—2006 годы, ни на 2007— 2013. Беспокоит и полное невнимание к роли Афганистана в развитии ЦА, а также тенденция рассматривать Россию и Европу в качестве единственных естественных торговых партнеров республик региона. Как гласит проект Стратегического документа на 2007— 2013 годы, «Несмотря на свое географическое положение связующего моста между Азией, особенно Китаем, и Европой, Центральная Азия в течение нескольких столетий фактически была интегрирована в широко понимаемую сферу европейской политики, культуры, торговли и экономики. Из-за скрытого взаимного недоверия между соседними государствами Центральной Азии правительства всех стран вкладывают средства в дорогостоящие новые транспортные пути и сооружения, вместо того чтобы использовать свои ограниченные финансовые ресурсы для модернизации существующей транспортной инфраструктуры, обеспечивающей им жизненно необходимые связи с внешними рынками (прежде всего со странами, входящими в сферу Политики европейского соседства, с Россией и ЕС)». Не подлежит сомнению, что ЕС и СНГ представляют собой важные рынки для Центральной Азии, но стратегия, нацеленная на развитие региона и сокращение бедности в его странах, должна рассматривать и те рыночные возможности, которые обладают наибольшим потенциалом, но при этом меньше всего используются. Ограничиваться одним лишь восстановлением существующей инфраструктуры — значит согласиться на длительную зависимость от России, так как большая часть этих маршрутов проходит по ее территории.
Упор нынешнего Стратегического документа на внутрирегиональную торговлю и на организации, подобные Евроазиатскому экономическому сообществу, также, скорее всего, окажется контрпородуктивным. И не только потому, что экономики стран ЦА не настолько дополняют друг друга, но и из-за воздействия подобной политики на других торговых партнеров. Например, недавнее исследование Азиатского банка развития показывает, что, если Таможенный союз в рамках ЕврАзЭС будет воплощен в жизнь, Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан могут особенно сильно пострадать из-за воздействия такого объединения на внерегиональную торговлю. Для Казахстана совокупный ущерб достиг бы почти 10 млрд долл. — к 2015 году его ВВП оказался бы на 20,8% ниже, чем по базовому сценарию. Конечно, ЕС придает большое значение вступлению стран Центральной Азии в ВТО, что сделало бы ЕврАзЭС избыточной структурой. Но, чтобы в полной мере использовать выгоды от членства ВТО, торговля должна осуществляться во всех направлениях и определяться текущей взаимодополняемостью экономик, а не былыми завоеваниями и старым мышлением.
Энергоресурсы и роль Турции
Безусловно, самая странная черта политики ЕС в Центральной Азии — та медлительность, из-за которой Евросоюз оказывается неспособным отстаивать и реализовывать свои интересы в сфере энергообеспечения. Например, вместо того чтобы признать соответствующее значение центральноазиатских и каспийских энергоресурсов для ЕС и для самой Центральной Азии, в Стратегии на 2002—2006 годы просто утверждается, что ЕС «проявляет интерес» к энергоресурсам Центральной Азии и Каспийского бассейна. Ясно, что те силы в Евросоюзе, которые не признавали такого интереса в период до 2006 года, не могли сохранять свою позицию, когда столкнулись с со-
кращением российских поставок газа в Украину, высветившим энергетическую уязвимость ЕС, а также с дрейфом РФ в сторону от Запада и с использованием ею своих энергоресурсов как рычага давления на соседние страны. И в проекте стратегии на 2007—2013 годы признается, что поставки энергоресурсов из Центральной Азии будут для Евросоюза «предметом особого внимания» и «играют важную роль в гарантированном энергоснабжении ЕС». Конечно, повышение Россией цены на энергоресурсы, поставляемые соседям, может сыграть положительную роль, подтолкнув их (соседей) к сближению с Европой. Но оно же наглядно демонстрирует и энергетическую уязвимость Евросоюза.
Действительно, ситуация, когда 46% импорта газа в государства ЕС приходится на Россию, свидетельствует о настоятельнейшей необходимости срочно диверсифицировать источники снабжения, чтобы не оказаться в положении Украины. И здесь богатые энергоресурсами Центральная Азия и Каспий выглядят привлекательным выбором. Так, в конце 2006 года президент Казахстана Н. Назарбаев посетил Брюссель и подписал Меморандум о взаимопонимании по сотрудничеству в сфере энергетики. Кроме того, немало усилий было затрачено на изучение всех потенциальных маршрутов и возможностей транспортировки энергоресурсов из Казахстана через акваторию Каспийского моря, чтобы они могли попасть в европейскую энергетическую инфраструктуру. Использование альтернативных маршрутов имеет немало преимуществ, и не только для ЕС. Государства Центральной Азии и Кавказа немало выиграют, если избавятся от необходимости использовать для транспортировки один лишь безальтернативный российский коридор. Действительно, в страны Евросоюза уже приходит немало нефти и газа из республик ЦА, но все маршруты идут через Россию, что сопряжено с дополнительными платежами за транзит, с российским контролем над трубопроводом и с возможностью для РФ в любой момент, когда она того пожелает, перекрыть поток нефти и газа в Европу. При нынешнем положении дел не только страны Центральной Азии получают за свои энергоресурсы меньше, чем могли бы, но и энергетическая безопасность ЕС оказывается под угрозой. В то же время страдает и суверенитет государств ЦА, лишенных всякой альтернативы и возможностей выбора. Однако Бакинская инициатива, запущенная в 2004 году на Министерской конференции в сфере развития транспорта между черноморскими и каспийскими прибрежными странами и Евросоюзом, закладывает основу для появления альтернативных маршрутов транспортировки энергоресурсов.
При создании более прямых маршрутов для доставки каспийских и центральноазиатских энергоресурсов в Европу Турция превратится в центральный узел энергетического коридора, связывающего Восток и Запад. Первые шаги к этому были сделаны с началом эксплуатации нефтепровода Баку — Тбилиси — Джейхан и газопровода Баку — Тбилиси — Эрзерум, ведущих из Азербайджана в Турцию, где они стыкуются с европейской трубопроводной сетью. Это аргумент в пользу более тесной ассоциации между ЕС и Анкарой и серьезное основание для Германии смягчить свои сравнительно жесткие требования к процессу принятия Турции в Евросоюз. Установление более прочных связей с Турцией не только критически важно для будущих поставок энергоресурсов в Европу, но и могло бы дать ориентир странам Центральной Азии и Кавказа, содействуя формированию их государственных систем, поощряющих умеренный ислам и прагматизм, а не экстремизм. У Турции тогда появятся куда более сильные рычаги воздействия на другие мусульманские страны, чем у любой другой европейской страны, так как она уже связана с республиками ЦА в рамках «Диалога лидеров центральноазиатских государств», включающего Кыргызстан, Казахстан, Туркменистан, Узбекистан и Азербайджан. Этот диалог мог бы стать важным связующим звеном между Европой и республиками ЦА, хотя нельзя не признать, что в отношениях между Турцией и последними есть свои сложности.
Точно так же Турция пользуется куда большим доверием Ирана, чем любая европейская держава, пусть даже отношения между Анкарой и Тегераном не всегда безоблачны. Учитывая тесные связи Турции и с Соединенными Штатами, и с Европой, и с Ираном, она могла бы сыграть роль посредника во взрывоопасных отношениях между США и ИРИ при поиске выхода из ситуации, связанной с возможным получением Ираном ядерного оружия.
Содействие развитию демократии и взаимодействие с правительствами и парламентами
Турция как светское и демократическое мусульманское государство может послужить образцом для подражания при распространении этих ценностей в Большой Центральной Азии. Но приоритеты ЕС в распространении демократии в странах региона часто меняются, остаются весьма двусмысленными, а в чем-то и просто противоречивыми. С одной стороны, в прошлом Евросоюз всячески акцентировал значение демократии, выглядевшей как высшая стратегическая цель всех его действий в республиках ЦА. Так, в Стратегии на 2002—2006 годы подчеркивается, что «в долгосрочной перспективе единственная возможность гарантировать стабильность в регионе — продвижение демократии, защита прав человека и сокращение бедности». Тем не менее в стремлении к этой стратегической цели ЕС мало что сделал для укрепления в правительствах и парламентах данных стран реформистских сил, способных добиваться подобного развития событий. А вот потенциал гражданского общества как мотора перемен неизменно преувеличивался. Например, «революция тюльпанов» и последовавшая за ней неустойчивость политической ситуации в Кыргызстане наглядно свидетельствуют, что в долгосрочной перспективе стабильность может укрепиться не благодаря НПО, с которыми связывают завышенные ожидания демократической консолидации «снизу вверх», а на основе постепенного изменения политической культуры.
С другой стороны, создается впечатление, что в проекте Стратегии на 2007— 2013 годы вера в развитие демократии как в главный двигатель процветания и стабильности в Центральной Азии уступает место несколько иному подходу. В этом документе, в частности, утверждается: «ЕС твердо убежден, что приоритетным направлением помощи должно быть содействие каждой из этих пяти республик в искоренении бедности, в повышении жизненного уровня, в образовании и создании рабочих мест для населения региона. Именно так ЕС поможет государствам ЦА завершить политический и экономический переход и тем самым укрепить демократические ценности в целом». Даже если эта небольшая коррекция приоритетов отражает стремление перейти к новой стратегии, в которой продвижение демократии тесно увязывалось бы с экономическим развитием, — все равно Евросоюзу необходимо пересмотреть свои нынешние действия по продвижению демократии в регионе. В настоящее время стратегия ЕС прямо играет на руку России и Китаю, поскольку грозит полностью свести на нет те небольшие успехи, которые были ранее достигнуты в строительстве демократии. Ни Пекин, ни Москва не заинтересованы в продвижении демократии; напротив, они видят для себя большие выгоды в укреплении авторитарных антизападных сил в правительствах и парламентах.
Главной заботой ЕС в республиках региона должно стать расширение существующих программ, нацеленных на содействие реформистским силам в представительных
ветвях власти государств Центральной Азии. В какой-то мере взаимодействие было налажено в рамках Комитета ЕС по парламентскому сотрудничеству и в ходе совместных заседаний с парламентами Казахстана, Кыргызстана и Узбекистана. Но его необходимо расширить и более четко определить приоритеты. Многое можно было бы почерпнуть из опыта уже существующих двусторонних связей государств-членов ЕС с республиками региона. В этом плане Евросоюз может использовать опыт таких стран, как Франция, наладившая сотрудничество своего сената с сенатом Олий Мажлиса (парламента Узбекистана), что является лучшим способом содействовать переходу к демократии, повысить прозрачность, культуру и профессионализм парламента. Если ЕС не пойдет по этому пути, можно не сомневаться, что Узбекистан и другие страны ЦА подпадут под влияние других игроков с более низкими демократическими стандартами. Например, КНР проводит аналогичную программу сотрудничества Всекитайского собрания народных представителей с Олий Мажлисом.
Наконец, тот факт, что ЕС не сумел дать объективную оценку актам насилия, происходившим летом 2005 года в узбекском Андижане, весьма подорвал доверие к поддержке Евросоюзом борьбы с терроризмом в регионе. ЕС реагировал на эти события весьма односторонне: он не признал, что действия группы вооруженных повстанцев действительно угрожали самой целостности узбекского государства, сосредоточив внимание на количестве жертв среди мирных жителей, попавших под огонь, и на требованиях сообщить точное число и список погибших. Не подлежит сомнению, что действия сил безопасности и Министерства внутренних дел в данной ситуации заслуживают критики и требуют расследования, но ЕС (и Запад в целом) вообще не упоминали о том, что именно могло спровоцировать это чрезмерное насилие, и не желали слушать никаких объяснений правительства Узбекистана. Вместо этого Запад предпочел разорвать имевшиеся связи, основываясь лишь на материалах западных неправительственных организаций и СМИ, из которых многие не соответствуют минимальным стандартам объективности. Это практически означает неизбежное повторение подобных инцидентов в будущем, если Запад не окажет помощи в реформировании Министерства внутренних дел и аппарата безопасности Узбекистана. С другой стороны, фундаменталистские группы, действующие в ЦА или поддерживаемые из Афганистана, получают четкий сигнал: к их действиям не будут подходить с особой придирчивостью и вся ответственность будет в одностороннем порядке возложена на власти.
Первое, что должна сделать Европа для возмещения ущерба от ситуации с волнениями в Андижане, — отменить запрет на поездки и снять санкции в отношении лидеров Узбекистана. И не только потому, что санкции не делают различий между реформистами и более авторитарными деятелями, а также подвергают репрессиям даже тех немногих либералов, что имеются в стране, но и потому, что трудно изменить авторитарную практику, устранившись от всяческих контактов. В ноябре 2006 года министры иностранных дел государств ЕС продлили эти санкции, хотя из их уст и прозвучали определенные обещания о продолжении диалога с возобновлением переговоров в рамках Совета Узбекистан — ЕС в том же месяце.
Бюрократические препятствия
Кроме того, эффективной координации политики мешают бюрократические барьеры и разграничения. В проекте Стратегического документа на 2007—2013 годы предлагается разбить всю региональную политику в отношении стран СНГ на две раздельные стратегии. С одной стороны, отношения ЕС с Арменией, Азербайджаном, Грузией,
Молдовой и Украиной устанавливаются в рамках документа «Инструмента Европейского соседства и партнерства», с другой — Центральная Азия будет отнесена к какой-то иной категории, обозначенной Документом об экономическом сотрудничестве и сотрудничестве в деле развития. Таким образом, в центре Азии создается остров, не рассматриваемый ни как «Азия», ни как часть «европейского соседства». Если прежде у государств ЦА было определенное преимущество: Евросоюз в своих отношениях подходил к ним точно так же, как к другим странам СНГ, то новая политика ликвидирует даже эти надежды. Это выглядит тем более парадоксально, что в новом Стратегическом документе говорится о стремлении «предотвратить появление новых разделительных линий в Европе», и при этом не обращают внимания на создание других разделительных линий.
Хотя со времени распада Советского Союза прошло уже свыше 15 лет, стратегия ЕС применительно к Центральной Азии все еще формируется по линиям прежних советских границ. Данная стратегия не отражает текущую динамику, игнорирует взаимозависимость Афганистана и республик ЦА в сфере безопасности, а также не учитывает их потенциальную экономическую взаимозависимость. Вместо этого Евросоюз цепляется за давно уже устаревшие представления. Такая тенденция выражается прежде всего в бюрократическом «причислении» Центральной Азии к Восточной Европе как ее придатка, а Афганистана — к Южной Азии, что фактически исключает эффективную координацию усилий и единую стратегию в отношении региона Большой Центральной Азии. Будем справедливы: подобная готовность сохранить старое мышление свойственна не только ЕС — ею поражено подавляющее большинство стран-доноров, международных учреждений и правительств. Если не считать Азиатский банк развития, объединивший в рамках своей стратегии развития западную провинцию Китая Синьцзян, Афганистан, Азербайджан и пять республик Центральной Азии, а также реорганизацию Госдепартамента США, в котором создано новое Бюро по делам Южной и Центральной Азии, то практически все международные учреждения и государства придерживаются представлений о структуре мировой системы времен «холодной войны» или рассматривают пять республик ЦА как придаток Восточной Европы. Хуже того, Центральную Азию часто воспринимают не как совокупность независимых государств, но как какой-то единый недифференцированный регион. Это наглядно проявилось в объединении всей ЦА в рамках единой региональной стратегии на период после 2002 года, в то время как для остальных республик СНГ, получающих помощь, разработаны индивидуальные стратегические документы. Такой подход не только мешает сформулировать стратегию, увязанную с потребностями каждой конкретной страны, но и грозит подорвать доверие государств Центральной Азии к целям и позиции Евросоюза.
Уникальная возможность Германии
Сегодня для Германии представляется уникальная возможность избавить от летаргии политику ЕС в Центральной Азии и признать совпадение и общность интересов Европы в Афганистане и в республиках региона. Евросоюзу необходимо отойти от политики пассивного реагирования на события и перейти к политике опережающих действий. Сами же меры должны носить стратегический характер, а не приноравливаться каждый раз к конкретным ситуациям. До настоящего времени политика ЕС заключалась лишь в простой реакции на происходящее: наиболее характерные примеры — события 11 сентября 2001 года и «газовый кризис» в отношениях между Россией и Украиной. Если Евросоюз не усвоит долгосрочный стратегический подход, он не сможет ответить на угрозы энергетической безопасности государств Европы, на вызовы исламс-
кого радикализма и распространение наркотиков. Не говоря уже о проблемах, с которыми государства ЦА сталкиваются из-за ротации председательства в ЕС каждые шесть месяцев: никто не знает, как изменятся приоритеты по истечении того или иного срока председательства. Это хорошо усвоил Иран на опыте своих переговоров с ЕС по ядерной проблеме. Центральная Азия и более широкий регион должны быть уверены в долгосрочной заинтересованности Европы. К тому же Евросоюз должен вырваться из рамок старого мышления в том, что касается зависимости республик ЦА от России, и последовать примеру Азиатского банка развития и США в переформулировании своей политики.
АБР (а теперь и США) — пионеры в попытке исследовать всю совокупность возможностей, имеющихся у стран Центральной Азии на всех направлениях, а не только в их отношениях с Россией. Как писал недавно в ежеквартальном журнале «Китай и Евразийский форум» заместитель Госсекретаря США Эван Файгенбаум, «Соединенные Штаты развивают и укрепляют все возможности и варианты выбора по всем направлениям, но все больше обращаются к Югу, потому что это направление наименее развито». ЕС же поступает диаметрально противоположным образом, игнорируя формирование новых рынков вне пределов бывшего Советского Союза и Европы, рассуждая о продолжающейся зависимости от России. Если принять во внимание возможности Европы перенаправить потоки углеводородного сырья стран ЦА с России на Кавказ и Турцию, то стратегия Европы не только является пораженческой, но и сдерживает развитие самих государств Центральной Азии и их доступ на мировые рынки. Пусть даже ЕС заинтересован в том, чтобы держать таких крупных потребителей энергоресурсов, как Китай и Индия, подальше от месторождений этого региона и самому получить большую долю его энергоресурсов, — но в долгосрочных интересах Евросоюза не ограничивать странам Центральной Азии возможность выбора, как это делает Россия.
Из всего сказанного следует, что было бы неплохо, если бы Германия в период ее председательства в ЕС при принятии новой стратегии в отношении Центральной Азии на период 2007—2013 годов учла перечисленные ниже факторы:
1. Следует со всей серьезностью отнестись к угрозе исламского радикализма и оказать государствам региона, особенно Узбекистану, помощь в укреплении их правоохранительных органов и в осуществлении радикальных реформ всей системы безопасности.
2. Нужно уделить значительно больше внимания Афганистану и его роли в экономике и безопасности республик ЦА, в то время как трансконтинентальная торговля должна развиваться по всем направлениям, а не только в направлении России и Европы.
3. Турция могла бы стать критическим связующим звеном, посредством которого у Европы появилась бы возможность оказывать влияние на процессы в Центральной Азии, и сотрудничество с Анкарой по этим вопросам должно резко усилиться.
4. Необходимо укреплять сотрудничество с реформистскими силами в правительствах и парламентах государств Центральной Азии. У Евросоюза уже есть программа межпарламентского сотрудничества, и ее необходимо максимально усилить.
