CC BY
60
В.М. Шадрин
ПОГРАНИЧНЫЙ СУД В МЕХАНИЗМЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ РОССИИ С КАЗАХСТАНОМ В КОНЦЕ XVIII ВЕКА
Важнейшим геополитическим регионом с большой плотностью политических, экономических и торговых связей для России в XVII - начале XVIII в. становится район Центральной Азии. В первой четверти XVIII в. с особой активностью нарастают торговые и политические отношения с Казахстаном, с одной стороны, и Россией, с другой, при обоюдной заинтересованности в их укреплении и казахских ханов, испытывавших все более усиливающийся напор джунгарских завоевателей, и правительства России, обеспокоенного притязаниями джунгар.
Внешнеполитические трудности, а также заинтересованность в развитии торгово-экономических связей способствовали началу переговоров казахов и каракалпаков с царским правительством о вхождении их в состав России. Официально о принятии казахов Младшего жуза говорилось в грамоте за подписью императрицы Анны Иоаннов-ны от 19 февраля 1731 г. 1 Этим же числом была утверждена «Инструкция от Государственной Коллегии Иностранных Дел переводчику восточных языков Мегмету Тевке-леву, отправленному в Киргиз-Кайсакскую орду, - для приведения оной в подданство России». Отмеченные нормативные акты юридически оформили начало добровольного присоединения казахских племен к России.
«Устройство нового края поручено было обер-секретарю сената, известному статистику И. Кирилову, а затем В. Татищеву и И. Неплюеву. Ревностными усилиями их пространство между городами Омском и Уральском, в промежутке между которыми существовал до 1730 года один только пригород Сакмарск, основанный в 1719 году сибирскими беглецами и занятый с 1721 года, по распоряжению правительства, яицки-ми казаками, связывалось вскоре населенною линиею по берегам рек Урала и Уя, отрезав башкирские земли от степной киргизкой орды с целью прекращения постоянной вражды и грабежей между киргизами и башкирами»2.
Осенью 1735 г. в районе устья реки Орь была заложена первая Оренбургская крепость. В церемонии закладки крепости принимали участие киргизы и башкиры. Таким образом, сразу выявились основные функции города: быть оплотом новой пограничной линии крепостей, которую начали создавать, и служить центром хозяйственно-политического общения с Востоком. Именным указом от 20 августа 1739 г. предписывалось по рекам: Самаре, Яику, «вниз по рекам Ую и по реке Тоболу до Царева городища, так же строить крепостицы.. ,»3.
В 1744 г. Оренбург становится центром вновь образованной губернии. В инструкции Сената от 15 марта говорилось: «...быть в Оренбурге губернии и именоваться Оренбургская губерния и в ней губернатором тайному советнику Неплюеву... Ему же, губернатору, - отмечалось в инструкции, - ведать и киргиз-кайсацкий народ, и тамошние пограничные дела»4. Политическая обстановка и географическое положение способствовали тому, что вскоре Оренбург превращается не только в культурный и военный, но и в крупный центр торговли России с Казахстаном и Средней Азией. Льготная приграничная торговля пополняла не только центральную казну, но и значительно укрепля-
66
ла финансово-экономическую систему приграничных губерний. По данным Н.Г. Апол-ловой, в 1764 г. в Оренбург на меновой торг приезжало 14 563 казаха, в восьмидесятых годах XVIII в. среднегодовой приезд возрос до 47,9 тыс. человек. Наиболее значительный приезд казахов был в 1786 г. - 67 602 человека. Ежедневно приезжало от 100 до 1000 и даже иногда до 2000 человек5. Серьезным препятствием на пути развития русско-азиатской торговли, отмечает Ю.С. Зобов, были частые нападения на караваны и их разграбление отрядами казахских и среднеазиатских феодалов6. На оренбургском Меновом дворе для наблюдения за порядком во время торга ежедневно назначался караул из роты солдат «при обер-офицере с артиллериею»7. Летом, в разгар торговли, в степи постоянно нес охранную службу отряд казаков в несколько сот человек.
Таким образом, мы считаем, что сооружение цепи укреплений по Яику и другим рекам в средине XVIII в. явилось внешней формой становления геополитической линии на юго-восточных рубежах Империи, связанной с предполагавшимся проникновением России в районы Центральной Азии и замыкавшей на себе разнообразные элементы геополитического взаимодействия, в том числе экономического и государственно-правового характера. В этой связи значительный интерес, по нашему мнению, для теории и истории государства и права представляет исследование проблем примыкающих к границе территорий, так называемых пограничных зон (в широком смысле), имеющих не только особый правовой, но и геополитический статус. Именно здесь, как мы считаем, сходились силовые векторы и концентрировались национальные интересы Российской империи и казахских племен.
Одним из недостаточно изученных вопросов является проблема правового регулирования многообразных отношений казахов и населения военно-пограничной линии, в основном казаков Уральского и Оренбургского войск.
Со времени начала присоединения Казахстана к России (1730-е гг.), управление оренбургскими киргизами (казахами), в том числе и судебное разбирательство наиболее важных дел, формально находилось в ведении администрации края. Указом от 14 января 1782 г. в Оренбурге была учреждена должность обер-коменданта, при нем «для отправления пограничных дел, относящихся до управления киргизами», 22 сентября того же года образована Экспедиция Пограничных дел. Должность Оренбургского обер-ко-менданта, начальника Оренбургской области и председателя пограничной экспедиции до преобразования ее занимали: бригадир, а затем генерал-майор Николай Алексеевич Ладыженский (1782 - 1783), генерал-майор Яков Михайлович Зенбулатов (1783 - 1791), генерал-майор Иван Андреевич фон Трейден (1791 - 1798), генерал-майор Николай Петрович Лебедев (1798 - 1799)8.
Непростая политическая обстановка в степи в 1782 - 1784 гг. достигла крайних пределов. В Младшем жузе противостояние чингизидов (султанов) и старшин, восстание под руководством Сарыма Датова осложнились взаимными набегами казаков, башкир и казахов. В сентябре 1783 г. симбирский и уфимский генерал-губернатор А.И. Апухтин в письме императрице докладывал: Малая орда «обращалась и обращается в пре-дерзостях. А что всего сожалительнее, увозом подданных Ее Императорского Величества, которых продают в азиатские Великой Татарии области за немалую цену, где они употребляются в тягчайшия и несоответствующие силам человеческим работы» 9. Причиной такого состояния дел генерал-губернатор считал самих ханов, правление которых основывалось на мздоимстве и корыстолюбии. Генерал Апухтин предлагал учредить в Оренбурге пограничный суд под руководством генерал-губернатора, «в котором бы обо-
67
юдных сторон ссоры разбираемы были». Расход «на сей суд», считал А.И. Апухтин, «не мог быть велик, а польза та, что воровство их уменьшится может, и сами они избегут разорения, в случае чинимой со здешней стороны репрессалии...» 10.
Второго мая 1784 г Екатерина II утвердила представление генерал-губернатора о пограничном суде в Оренбурге. Третьего октября 1786 г. в Оренбурге был открыт Пограничный суд по гражданским и уголовным делам. Суд должен был разбирать дела, возникавшие между киргизами и соседними с ними пограничными жителями, т.е. с русскими, башкирами, калмыками и торговыми людьми из Хивы, Бухары и других среднеазиатских ханств. Все сведения о происшествиях на границе должны были направляться в этот суд. Присутствующими в данном суде полагалось быть: обер-коменданту, двум асессорам из русских офицеров, двум заседателям от купечества и поселян казенного ведомства, а с киргизской стороны по одному султану и шести старшинам. На содержание суда отпускалось из казны ежегодно 5400 рублей 11.
В самой Киргизской степи были учреждены суды с функциями «расправ», находящихся в зависимости от Пограничного суда и приводящих в исполнение его решения. В начале ноября 1787 г., в докладе Императорскому Совету, симбирский и уфимский генерал-губернатор генерал-поручик барон О.А. Игельстром сообщал «об учреждении в киргизской Меньшой орде трех расправ по одной в каждом из трех главных в родах Алимулинском, Байулинском и Семиродском» 12. В феврале 1789 г. в Алимулинском и Байулинском родах были открыты вторые расправы, а в Джагалбайменском обществе один суд. Указом Уфимскому губернатору А. А. Пеутлингу от 21 марта 1791 г. было разрешено открыть еще одну расправу в Кердаринском роде Младшего жуза, с отпуском из казны на ее содержание по 440 рублей в год 13.
В 1787 г. О.А. Игельстром утвердил и правила для расправы в родах Младшего жуза. По этим правилам расправа обязана была отправлять правосудие по внутриродо-вым уголовным и гражданским делам; удерживать население в «благочинии, добронравии и порядке»; обнародовать и проводить в жизнь все решения генерал-губернатора; наблюдать, чтобы не совершались набеги на границы с целью захвата людей и угона скота, а местное население не укрывало грабителей и награбленное. Сами расправы наделялись полномочиями делать разбирательства по жалобам и претензиям проходящих караванов. Расправа должна была состоять в переписке с Оренбургским пограничным судом, куда слала донесения и получала распоряжения. В состав расправ должны были входить: глава племени в должности председателя, два заседателя «из знатнейших старшин», один мулла-письмоводитель, а также, если допустят члены расправы, «депутат» из российских граждан (или татар). В три племени Младшего жуза входило 32 рода, в каждом предлагалось выбрать по одному «старшине» для руководства и разбора внутри- и межродовых споров. Эти старшины становились чиновниками и за свою службу получали денежное и продовольственное вознаграждение.
Следовательно, после открытия в главных родах Малой орды низовых судебных учреждений - расправ, султаны были практически отстранены от управления киргизами; расправы подчинялись пограничному суду, а главы и родовые старшины получили полицейскую власть. По плану центрального правительства ханская власть в Орде должна была быть уничтожена, а на ее территории предполагалось ввести в действие законодательство, изданное Екатериной II для управления губерний, и образ правления, аналогичный общероссийскому, тем самым усилить внедряемые элементы государственности в казахском обычном праве. Императрица в рескрипте от 12 ноября 1786 г барону
68
О. А. Игельстрому предлагала изыскать возможность организации уездов: «... в каком роде и в коликом точно числе сии расправы прибавить нужно, предполагая приноравливаться к учреждениям нашим о управлении губернии в числе душ, для составления уезда назначенных» 14.
Таким образом, прежний курс правительства, опиравшегося на сильных ханов в последней четверти XVIII в. претерпевает существенные изменения. Внутриполитическая обстановка в киргиз-кайсацкой степи способствовала созданию новых органов управления в Орде. Раскол среди султанов и старшин сделали ханскую власть бессильной в управлении Младшим жузом и, следовательно, бесполезной для царского правительства.
Благодаря ряду проведенных мероприятий, генерал-губернатору удалось на некоторое время умиротворить степь и навести порядок на приграничной территории. В 1786 и 1787 гг. было возвращено много русских пленников. По данным ведомости, составленной чиновником по особым поручениям И. Жуковским, только с 1778 по 1800 г. возвращено из плена 785 человек 15.
Следует отметить, что в рассматриваемый период в полной мере осуществить проект по созданию на территории Младшего жуза механизма государственно-правового регулирования, адекватного складывающимся экономическим и политическим отношениям, не удалось. Новые учреждения и порядки не оправдали себя. Расправы не смогли взять власть в свои руки, так как этому мешал ряд обстоятельств: значительная территория проживания казахов, по большей части находящихся вдали от судебных и административных центров; независимость казахских старшин, не вошедших в состав расправы; организованное противодействие султанов 16. Это произошло, по нашему мнению, и потому, что у правительства не было надежной опоры внутри Орды, как среди султанов, так и в ряду старшин. Влияние центрального правительства в это время в Младшем жузе не было настолько сильным, чтобы сломать издавна сложившуюся систему управления у казахов. По мнению же Б. Абдрахманова, кочевое скотоводство как способ хозяйствования, которым занимались казахи, отрицало в тот период ад министративно -территориальную определенность. И пока данное общество имело еще внутренние резервы функционирования этого вида производства, всякие законодательные попытки в этом направлении были обречены на провал 17. Выражая крушение надежд просвещенного абсолютизма, А. Добросмыслов писал: «Мы хотели водворить правду и милость ранее, чем было введено какое-либо административное устройство в киргизских степях» 18.
Попытка правительства ликвидировать ханскую власть в конце XVIII в. не увенчалась успехом. Жалуясь на бездействие султанов, О. А. Игельстром доносил императрице: «ни единый из них не приступил к сему новому преобразованию орды, видев власть правителя своего народом чрез оное уничтоженною и в руки самого народа отданную и почитая себя безмерно обиженными и уничтоженными» 19. Видный российский государственный чиновник и ученый середины XIX в. А.И. Левшин, характеризуя обстановку, отмечает следующее: «.Нападения на границу ежедневно умножались, внутренние междуусобия в орде усиливались, султаны и часть народа требовали себе хана, старейшины, избранные для присмотра за поведением народным, равно как и члены расправ, ничего не исполняли, никогда вместе не собирались, к разбирательствам дел не приступали и ездили в Оренбург только для получения жалованья, а на орду не имели никакого влияния» 20.
Отмеченные выше обстоятельства, а также усилившаяся агрессивность Бухарского и Кокандского ханств заставили О. А. Игельстрома просить дополнительных регуляр-
69
ных войск, на что императрица ответила отказом (в связи с начавшейся русско-турецкой войной 1787 - 1791 гг. и нехваткой войск) и рекомендовала «ему, барону Игельстрому, не найдет ли он удобности, по крайней мере между тем для нужной в крепостях стражи, вместо полевых войск регулярных употреблять тамошних казаков, считаемых в немалом количестве. А для усиления корпуса его регулярною конницей можно позволить ему составить полк из добровольно вступивших в службу башкирцев и мещеряков на представленном от него основании» 21.
В конце столетия - 19 марта 1799 г. вместо Экспедиции пограничных дел, Пограничного суда была учреждена Оренбургская пограничная комиссия (первоначально называлась Коллегией пограничных дел), ставшая своеобразным филиалом центрального внешнеполитического ведомства - Коллегии, а затем Министерства иностранных дел и сыгравшая значительную и окончательную роль в присоединении Казахстана к России. Пограничный суд, организованный из представителей казахской знати и царской администрации, предназначенный для разбора межродовых тяжб и русско-казахских разногласий, был закрыт. Расправы, созданные для управления тремя основными союзами племен, на которые следовало разделять, про проекту О.А. Игельстрома, население Младшего жуза, и которые должны были непосредственно подчиняться Пограничному суду, находившемуся в Оренбурге под ведомством генерал-губернатора, распались в 1806 г., практически и не начав свою деятельность22.
Примечания
1 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1 (Далее: 1 ПСЗ). Т. IX. № 6567.
2 Вестник Европы. 1870. Т.4. Кн. 8. С. 542.
3 1 ПСЗ. Т. X. № 7876.
4 Там же. Т. XII. № 8900.
5 См.: Аполлова Н.Г Экономические и политические связи Казахстана с Россией в XVIII -начале XIX в. М., 1960. С. 237.
6 См.: История Оренбуржья. Оренбург, 1996. С. 44.
7 Витевский В.Н. И.И.Неплюев и Оренбургский край в прежнем его составе до 1758 г. Казань, 1897. Т.3. С. 835.
8 1 ПСЗ. Т. XXI. № 15308, 15324.
9 Цит. по: Губернаторы Оренбургского края. Оренбург, 1999. С.112.
10 Там же. С. 113.
11 1 ПСЗ. Т. XXII. № 15991.
12 Протоколы Совета в царствование императрицы Екатерины II. Ч. 2. Отдел юридический. СПб. Б.Г. С. 808.
13 1 ПСЗ. Т. XXIII. № 16952; № 16982.
14 Материалы по истории Казахской ССР (1785-1828). Т. IV Алма-Ата, 1948. С. 76.
15 Материалы по историко-статистическому описанию Оренбургского казачьего войска. Вып. 7. Оренбург, 1913. С. 468.
16 См.: Абайдельдинов Е.М. Политико-правовая история Республики Казахстан. Ч. 1. Алматы, 1999. С. 143.
17 См.: Абдрахманов Б. История Казахстана: власть, система управления, территориальное устройство в XIX веке. Астана, 1998. С. 14.
18 Добросмыслов А. Суд у киргизов Тургайской области в XVIII - XIX веках // Учен. зап.
70
Казан. ун-та. Кн. № 7 - 8. Казань, 1904. С. 13.
19 Материалы по истории Казахской ССР. С. 101.
20 Левшин А.И. Описание киргиз-казачьих или киргиз-кайсацких орд и степей. Ч. II. СПб., 1832. С. 304.
21 Протоколы Совета в царствование императрицы Екатерины II ... С. 810.; 23 июля 1791 г. из тептярей и бобылей был сформирован Уфимский пятисотенный казачьий полк. См.: 1 ПСЗ. Т. XXIII. № 16974.
22 Материалы по истории Казахской ССР. С. 491.
И.П. Окулич
РОЛЬ ПОМОЩНИКОВ ДЕПУТАТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Проблема отношений депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации со своими помощниками в части реализации депутатских полномочий, на наш взгляд, существует давно, сколько существует сама демократия. Порядок формирования вспомогательного аппарата депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, состоящего из личных помощников депутата, зависит от самого депутата и определяется Законом о статусе. Его нормы действовали и остаются предопределяющими для помощников депутата.
Руководство деятельностью помощников депутата осуществляется непосредственно депутатом, который самостоятельно распределяет обязанности между ними и является единственным лицом, имеющим право давать им поручения.
Однако, проводя анализ законов о статусе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выясняется, что единого порядка формирования аппарата помощников депутатов не существует, в основном повторяют положения Закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», где вопросу о статусе помощников посвящено 4 статьи 1.
Так, в ст. 34 Закона Ставропольского края «О статусе депутата Государственной Думы Ставропольского края» предусмотрено, что депутат Государственной Думы края может иметь до трех помощников, работающих по совместительству или трудовому договору (контракту), и до трех помощников, работающих на общественных началах, для воздействия в осуществлении его депутатских полномочий 2.
В ст. 40 Закона Челябинской области «О статусе депутата законодательного (представительного) органа государственной власти Челябинской области» не говорится о количестве помощников, сказано только, что депутат вправе иметь помощников по работе в избирательном округе и в законодательном органе области 3.
Согласно ст. 37 Закона Краснодарского края «О статусе депутата Законодательного собрания Краснодарского края», депутат Законодательного собрания самостоятельно определяет общее число своих помощников, в том числе работающих по трудовому договору и на общественных началах, распределяет между ними обязанности, непос-
71
