CC BY
138
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ АПК
УДК 339.9
ПОДДЕРЖКА СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА В СИСТЕМЕ ВТО:
ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЛЯ РОССИИ
В.Л.Ерохин, А.Г.Иволга
Ставропольский государственный аграрный университет, basilic@list.ru, annya_iv@mail.ru
Всемирная торговая организация в настоящее время является ведущей организацией по регулированию вопросов международной торговли. В 2012 г. процесс вступления России в ВТО был завершен, однако многие вопросы, связанные со вступлением, не потеряли своей остроты. В статье рассмотрены принципы поддержки сельского хозяйства в системе ВТО и возможности их применения в отечественном АПК.
Ключевые слова: агропромышленный комплекс, Всемирная торговая организация, поддержка, субсидии, обязательства
World Trade Organization is currently the leading organization regulating the issues of international trade. In 2012 the process of Russia-WTO negotiations had been completed, but many questions related to the accession remain critical. The paper includes the overview of the WTO principles in support of agriculture and their possible implementation in Russian agro-industrial complex. Keywords: agro-industrial complex, World Trade Organization, support, subsidies, obligations
В декабре 2011 г. после длительного периода многосторонних переговоров было одобрено вступление России во Всемирную торговую организацию. Ратификация протокола о вступлении России в ВТО состоялась в июле 2012 г., и после этого наша страна стала полноправным членом единой мировой торговой системы. Очевидно, что для сглаживания возможных негативных эффектов для отечественного сельского хозяйства в связи с вступлением в ВТО и для максимального использования имеющихся конкурентных преимуществ необходимо в полной мере изучить не только зарубежный опыт поддержки сельского хозяйства и применяемые инструменты, но и саму методологическую базу ВТО в данной области.
Работа ВТО опирается на основные принципы, среди которых принцип недискриминации и принцип обеспечения доступа на рынок. Принцип недискри-минации состоит в единстве двух режимов: режима наибольшего благоприятствования (РНБ) и национального режима (НР). Смысл РНБ заключается в том, что преференции, предоставленные одному из членов ВТО, автоматически распространяются и на всех остальных членов организации. Государства-члены обязаны предоставлять товарам других государств-членов режим не менее благоприятный, чем тот, который предоставляется товарам из какой-либо другой страны. Таким образом, ни одна страна не должна устанавливать какие бы то ни было особые торговые преимущества для других стран или проводить по отношению к ним дискриминацию: все страны находятся в равных условиях и все пользуются благами, которые им дают любые меры по снижению торговых барьеров. Статья I Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) гласит: «В отношении таможенных пошлин и сборов всякого рода,
налагаемых на ввоз или вывоз или в связи с ними или на перевод за границу платежей за импорт или экспорт, а также в отношении метода взимания пошлин и сборов, и в отношении всех правил регулирования формальностей в связи с ввозом или вывозом, и в отношении всех вопросов, указанных в параграфах 2 и 4 статьи 3 ГАТТ, любое преимущество, благоприятствование, привилегия или иммунитет, предоставляемые любой договаривающейся стороной в отношении любого товара, происходящего из любой другой страны или предназначаемого в любую другую страну, должны немедленно и безусловно предоставляться подобному же товару, происходящему из территории всех других договаривающихся сторон, или предназначаемому для территорий всех других договаривающихся сторон» [1].
Суть национального режима сводится к тому, что импортные товары не могут подвергаться дискриминации на внутреннем рынке. НР — правовая норма, требующая, чтобы внутренние налоги и другие внутренние сборы, законы, правила и требования в отношении внутренней торговли, транспортировки и использования товаров должны применяться одинаково к импортным и к отечественным товарам (ГАТТ-1994, статья III, пункт 1) [1].
Принцип обеспечения доступа на рынок включает приоритет таможенных тарифов, т.е. режим, при котором количественные ограничения импорта отменяются в пользу таможенных тарифов. Приоритет отдается «естественным» экономическим регуляторам по сравнению с «неестественными» административными барьерами. Принцип обеспечения доступа на рынок также предполагает прозрачность торговых режимов, т.е. условие того, что члены ВТО должны полностью публиковать свои торговые правила и
иметь органы, отвечающие за предоставление информации другим членам ВТО.
По результатам переговоров по сельскохозяйственной проблематике, которые Россия завершила осенью 2011 г., наша страна согласилась с позицией, в рамках которой общая сумма сельскохозяйственной поддержки, препятствующей торговле, не должна превышать 9 млрд долларов США за 2012 г. и должна постепенно снижаться до 4,4 млрд долларов США к 2018 г. Начиная с момента вступления до 31 декабря 2017 г., во избежание излишней поддержки по индивидуальным продуктам, ежегодная сельскохозяйственная поддержка специфических продуктов не должна превышать 30% сельскохозяйственной поддержки, направленной на неспецифические продукты. Для понимания обязательств, проистекающих из данной позиции, необходимо обратиться к методологии ВТО в сфере сельскохозяйственных субсидий.
Вот основные понятия ВТО в сфере сельского хозяйства.
1. Агрегированная мера поддержки (AMS) — годовой объем поддержки в денежном выражении в отношении какого-либо сельскохозяйственного продукта, предназначенной для производителей основного сельскохозяйственного продукта, или поддержки, не связанной с конкретным продуктом и предназначенной для сельскохозяйственных производителей в целом, за исключением поддержки, предоставленной на основе программ, которые рассматриваются как изъятие из обязательств по сокращению.
2. Эквивалентный показатель поддержки (EMS) — годовой объем поддержки в денежном выражении, предоставляемой производителям основного сельскохозяйственного продукта путем применения одной или более мер, расчет которого по методике AMS не может быть применен на практике, за исключением поддержки, предоставленной на основе программ, которые рассматриваются как изъятие из обязательств по сокращению.
3. Общая агрегированная мера поддержки (Total AMS) — сумма всех видов внутренней поддержки, предоставляемой производителям сельскохозяйственной продукции, рассчитанную как сумма всех агрегированных показателей поддержки по основным сельскохозяйственным продуктам, всех агрегированных показателей поддержки, не связанных с конкретными продуктами, и всех эквивалентных показателей поддержки для сельскохозяйственных продуктов.
При этом все возможные инструменты поддержки отечественного сельского хозяйства четко разделяются на 4 группы или так называемые «корзины».
К мерам «Красной корзины» относятся запрещенные меры поддержки, т.е. экспортные субсидии и субсидии, направленные на поощрение использования местных товаров по отношению к импортируемым: прямые экспортные субсидии; программы, допускающие удержание валюты, любо любая подобная практика, которая влечет за собой выплату премии при экспорте; внутренние транспортные и фрахтовые тарифы для экспортных отгрузок, устанавливаемые или взимаемые на более льготных условиях по сравнению с перевозками на внутреннем рынке.
«Желтая корзина» представляет собой набор мер поддержки сельского хозяйства, оказывающих искажающее воздействие на внешнюю торговлю и создающих экономические преимущества национальным производителям. Страны-члены ВТО обязаны определить общий предельный уровень этих мер поддержки (в денежной форме) и взять на себя обязательства по их сокращению. Предельный уровень поддержки сельского хозяйства рассчитывается как агрегированный показатель поддержки (AMS), при подсчете которого все виды поддержки суммируются. Именно по данной «корзине» Россия приняла обязательства ограничить объем государственной поддержки сельского хозяйства до 4,4 млрд долларов США к 2018 г.
В «голубую корзину» ВТО входят меры внутренней поддержки сельского хозяйства, т.е. прямые платежи производителям в рамках программ ограничения и сокращения производства сельскохозяйственных продуктов, осуществляемых путем выведения земли из сельскохозяйственного оборота, сокращения поголовья скота в сельском хозяйстве, сокращения занятости в сельском хозяйстве. Такого рода платежи производятся по отдельным сельскохозяйственным угодьям. Эти меры не подпадают под ограничения в рамках обязательств стран-членов ВТО по сокращению внутренней поддержки и не включаются в Агрегированный показатель поддержки (AMS).
Наконец, к мерам «зеленой корзины» относятся субсидии, не дающие основание для разбирательства, т.е. фактически разрешенные субсидии. Именно с данными мерами поддержки большинство экспертов связывают надежды на возможное сглаживание негативных эффектов от присоединения России к ВТО для сельского хозяйства. Данные меры должны отвечать следующим фундаментальным требованиям: не оказывать искажающего влияния на внешнюю торговлю, осуществляться за счет финансируемых из государственного бюджета правительственных программ, не предусматривать перераспределение средств потребителей, не предусматривать поддержание цен производителей. К таким субсидиям относятся:
— финансирование научно-исследовательских работ и внедрение результатов;
— борьба с вредителями сельского хозяйства;
— подготовка кадров;
— услуги по продвижению товаров на рынках;
— услуги по общедоступному инфраструктурному обеспечению (электроснабжение, дороги, водоснабжение, дренажные системы) при условии, что в расходы по услугам не включается субсидирование инфраструктуры внутри фермерских хозяйств;
— средства, направляемые на охрану окружающей среды;
— выделение средств для улучшения плодородия почв, для ветеринарных работ;
— финансовое участие правительства в программах страхования и обеспечения доходов;
— помощь при стихийных бедствиях;
— дотации регионам, находящимся в неблагоприятных условиях, программы региональной помощи.
О программах субсидирования следует уведомлять Комитет по субсидиям и компенсационным мерам, учрежденный в соответствии с Соглашением. Кроме того, если допустимая субсидия влечет за собой «серьезные неблагоприятные последствия» для национальной отрасли производства какого-либо члена ВТО, причиняя ей «ущерб, который трудно устранить», то данный член ВТО может инициировать консультации в рамках Комитета. Комитет вправе разрешить применить контрмеры пропорционально причиненному ущербу.
Однако в целом «зеленая корзина» предназначена для сохранения финансирования сельского хозяйства несмотря на обязательства государства в рамках ВТО. К примеру, в США значительная часть финансовых средств для сельского хозяйства выделяется именно по линии «зеленой корзины». Так, каждый год американские фермеры получают от государства так называемые прямые выплаты. Размер выплаты зависит от площади земли, с которой в предыдущие периоды был получен урожай зерновых. Выплаты не зависят от текущего урожая и поэтому относятся к «зеленой корзине». При этом выплачивается не более 40 тыс. долларов США на человека. Хозяйства с выручкой более 750 тыс. долларов США в программе не участвуют. Общая сумма выплат составляет примерно 5 млрд долларов США ежегодно. Сумма выплаты рассчитывается как произведение площади, на которой выращивались зерновые, коэффициента 0,85, урожайности и фиксированного платежа на единицу продукции [2].
В ЕС большая часть «зеленой корзины» приходится на программы инвестиционного характера, охраны окружающей среды и услуги общего характера. ЕС также наиболее активно предоставляет поддержку в рамках «голубой корзины» на программы погектарных компенсационных платежей фермерам и производителям масличных и зерновых культур, на поголовье скота.
Наряду с множеством преимуществ, которые предоставит нашей экономике система ВТО, экспертами справедливо отмечается и значительный ряд проблемных сфер, связанных, главным образом, с облегчением доступа на внутренний рынок России иностранных товаров, связанное с этим снижение конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей, волна банкротств, рост безработицы и снижение уровня жизни населения.
Участие в ВТО ограничит возможности государства в регулировании внешнеэкономической деятельности, в частности, связывание уровней импортных таможенных пошлин ограничивает маневренность и гибкость государственного регулирования таможенно-тарифных мер. Ухудшится экономическое положение большинства отраслей животноводства и растениеводства из-за низкой конкурентоспособности продукции, в основе которой лежит низкий уровень обеспеченности качественными факторами производства, а также слабое взаимодействие сельскохозяйственного производства с отраслями промышленности и сферами услуг. Усложнится и затруднится защита отечественных производителей, так как из-за сниже-
ния уровней импортных таможенных тарифов облегчится доступ иностранного продовольствия на внутренний рынок, что может привести к сокращению производства собственной продукции.
Особенно остры данные проблемы для отечественного агропромышленного комплекса и развития сельских территорий нашей страны. Прогнозируется снижение доли отечественных производителей продовольствия на внутреннем рынке, что в свою очередь скажется на занятости в смежных отраслях. Наиболее уязвимыми являются отрасли пищевой промышленности, в особенности мясомолочная. После вступления в ВТО проблемы могут возникнуть в области применения ветеринарных, санитарных и фитосанитарных мер, которые относятся к защитным. При вступлении в ВТО страна обязана применять санитарные и фитосанитарные меры или ограничения в соответствии с Соглашением ВТО по применению санитарных и фитосанитарных мер и только на основе научно-обоснованных принципов фитосанитарного риска. Увеличение потока импортной дешевой продукции может привести к заносу на территорию стран новых карантинных объектов, болезней [3].
Уже сегодня большинство отраслей сельскохозяйственного производства не могут на равных конкурировать с зарубежными производителями, зависимость от импортных поставок критически высока, а отечественные продукты сельхозпереработки не находят своего покупателя не только на иностранных, но зачастую и на российском рынке.
Однако «секрет» успеха иностранных фермеров на российском рынке кроется не только в исключительном качестве их продукции. Сельское хозяйство в мировой экономике — одна из самых закрытых протекционизмом отраслей. Основной способ протекционизма выражается в колоссальных субсидиях, выделяемых производителям сельскохозяйственной продукции. Ежегодные расходы стран-членов ВТО на сельское хозяйство составляют десятки миллиардов долларов США. Половина расходов на сельское хозяйство членов ВТО относится к мерам, искажающим торговлю и производство, что негативно влияет на мировой сельскохозяйственный рынок, приводя к перепроизводству и снижению цен на сельхозпродукцию.
В настоящее время почти вся поддержка сельскохозяйственного производства поделена между производителями стран Европейского Союза (39%), США (36%) и Японии (15%). На эти страны приходится более 90% от объема субсидий всех участников ВТО, а удельный вес государственной поддержки в валовом выпуске сельского хозяйства составляет более 36% в ЕС, почти 37% в Японии и 39% в США [1]. При этом США и ряд других развитых стран являются нетто-экспортерами продовольствия и сохраняют высокий уровень продовольственной независимости. США и Франция на 100% самостоятельно обеспечивают себя всей сельскохозяйственной продукцией, Германия — на 93%, Италия — на 78%, а практически лишенная сельскохозяйственных угодий Япония — на 40%.
Полагаем, что именно на основе «зеленой корзины» в новых условиях ВТО нашей стране придется
строить систему государственной поддержки сельского хозяйства. Наиболее перспективными при этом нам представляются следующие элементы защиты и поддержки российских фермеров и переработчиков.
1. Прямые выплаты производителям без привязки к ценовому уровню или объемам производства. К примеру, фермеры в США получают деньги по определенной формуле, независимо от текущего объема производства. Механизмы выплат прописываются в специальном законе раз в шесть лет. Так, участок площадью в 100 га с зафиксированной в базовом периоде урожайностью 7 т/га кукурузы дает право на получение дотаций в размере 6,5 тыс. долларов США в год [2].
2. Использование санитарных и фитосанитарных мер в качестве барьеров для защиты рынка. Формально это запрещено, однако ЕС использует «высокие» санитарные стандарты для ограничения доступа импортной продукции. Например, для ограничения импорта свинины ЕС применяет тотальный запрет на использование стимулятора роста рактопамина. Связанные с сельскохозяйственными обязательства по санитарному, ветеринарному и фитосанитарному регулированию направлены на обеспечение соответствия системы санитарного, ветеринарного и фитосанитарного регулирования, а также технического регулирования правилам ВТО. Применяемые санитарные, ветеринарные и фитосанитарные меры должны быть основаны на международных стандартах, подкреплены достаточным научным обоснованием и оценкой риска.
Россия сохранит право применять более жесткие требования по сравнению с указанными международными стандартами, если того требует уровень защиты, установленный в России. При этом Россия будет активно участвовать в деятельности соответствующих международных организаций при разработке ими стандартов и рекомендаций. Будет обеспечена прозрачность процедуры, согласно которой импортер сможет обжаловать приостановление, аннулирование или отказ в разрешении на импорт подконтрольных товаров и получить письменный ответ, разъясняющий причины принятия соответствующего решения и меры, которые заявитель должен предпринять для получения разрешения. Россельхознадзор обязуется прежде чем приостановить импорт, предоставить стране-экспортеру возможность принять соответствующие корректирующие меры. Данное обязательство не распространяется на случаи, связанные с существенными рисками для здоровья людей и животных.
В части технического регулирования Россия будет обеспечивать соответствие законодательства в данной сфере требованиям Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле. Техническое регулирование будет разрабатываться с учетом международных стандартов и рекомендаций и необходимости обеспечивать необходимый уровень безопасности государства [4].
Сочетание тарифных квот и санитарных и фитосанитарных мер. В США и ЕС такая практика приводит к тому, что квоты никогда не заполняются. В данном случае тарифные квоты являются дополнительным элементом контроля, а также служат для распределения эксклюзивных объемов импорта.
В целом в Россия будет обеспечивать необходимый уровень транспарентности законодательства и практики регулирования внешней торговли в России. Все нормативные акты общего применения, регулирующие торговлю, будут публиковаться в официальных источниках, и не будут вступать в силу до момента их официальной публикации. Кроме того, при разработке нормативных правовых актов Россия будет предоставлять всем заинтересованным лицам возможность в течение разумного периода времени представить свои комментарии и предложения по проектам таких актов до того, как эти акты принимаются. Это призвано обеспечить надлежащий уровень предсказуемости правовой среды в стране.
Несмотря на более негативные, чем позитивные экспертные прогнозы по судьбе отечественного сельского хозяйства после вступления в ВТО существует ряд возможностей не только защитить внутренний рынок, но и поддержать отечественных сельхозтоваропроизводителей. Правильное и последовательное применение комплекса данных мер может стать залогом успешного и устойчивого развития отечественного сельскохозяйственного производства и роста его конкурентоспособности на мировом рынке.
1. Абдимолдаева Н. Поддержка сельского хозяйства в странах-членах ВТО и интеграция аграрных рынков стран Таможенного союза в мировую экономическую систему // Евразийская экономическая интеграция. 2010. №2(7). С.61-72.
2. Дальнов А. Легитимная поддержка сельского хозяйства России в рамках системы ВТО // Мясной ряд. 2011. №1. С.20-21.
3. Ерохин В.Л. Вступление России в ВТО: новые вызовы для сельского хозяйства // Российское предпринимательство. 2010. №12(1). С.11-16.
4. Ерохин В.Л., Иволга А.Г. Вступление России в ВТО: обзор принятых обязательств // Управление экономическими системами: электронный науч. журн. 2011. № 12(36). — http://uecs.ru (дата обращения: 22.12.2011).
Bibliography (Transliterated)
1. Abdimoldaeva N. Podderzhka sel'skogo khozjajjstva v stranakh-chlenakh VTO i integracija agrarnykh rynkov stran Tamozhennogo sojuza v mirovuju ehkonomicheskuju sis-temu // Evrazijjskaja ehkonomicheskaja integracija. 2010. №2(7). S.61-72.
2. Dal'nov A. Legitimnaja podderzhka sel'skogo khozjajjstva Rossii v ramkakh sistemy VTO // Mjasnojj rjad. 2011. №1. S.20-21.
3. Erokhin V.L. Vstuplenie Rossii v VTO: novye vyzovy dlja sel'skogo khozjajjstva // Rossijjskoe predprinimatel'stvo. 2010. №12(1). S.11-16.
4. Erokhin V.L., Ivolga A.G. Vstuplenie Rossii v VTO: obzor prinjatykh objazatel'stv // Upravlenie ehkonomicheskimi sis-temami: ehlektronnyjj nauch. zhurn. 2011. № 12(36). — http://uecs.ru (data obrashhenija: 22.12.2011).
