CC BY
74
№ 2446-1 «О безопасности»6, Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»7.
Вместе с тем существует необходимость создания правового режима не только дорожного движения, как процесса удовлетворения транспортной потребности, но и всей деятельности, изложенной выше. Применительно к обеспечению безопасности участников дорожного движения следует определить ее как сферу дорожного движения, объединяющую общественные отношения не только по удовлетворению транспортной потребности, но и те отношения, которые возникают на стадии его подготовки. Необходимо установить в законодательном порядке совокупность правил деятельности и действий физических и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав и выполнения обязанностей, ответственность в определенных условиях (ситуациях) за обеспечение безопасности в сфере дорожного движения.
Примечания
1 Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. // Собр. законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 4873.
2 Философский энциклопедический словарь. М., 1989. С. 435.
3 Политехнический словарь / Под ред. А. Ю. Ишинского. М., 1980. С. 478.
4 Конституция Российской Федерации // Рос. газ. 1993. 25 дек.
5 Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г.
6 Российская газета. 1992. 6 мая.
7 Ведомости Съезда нар. депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
Е. В. Давыдова
подача и регистрация жалобы
КАК СТАДИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОИЗВОДСТВА
по обжалованию решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц
Обосновывается необходимость выделения стадий административного производства по обжалованию решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц и предлагается их собственная классификация. Проводится детальный анализ первоначальной стадии данного вида производства; рассматриваются сроки и формы подачи жалобы, субъектный состав, специфика регистрации жалоб, а также пробелы законодательства в данной сфере, предлагаются пути их устранения.
Ключевые слова: стадия административного производства, обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, стадия подачи жалобы, субъект права жалобы.
Административное производство по обжалованию решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц является разновидностью общего административного производства по жалобам. Однако процесс реализации его во многом осложнен тем, что таможенным законодательством не регламентированы стадии данного вида производства. Такая неупорядоченность и непоследовательность влекут за собой
систематическое нарушение прав лиц, обращающихся с такими жалобами, усложнение процедуры обжалования, дублирование процесса рассмотрения жалоб разными должностными лицами, отсутствие согласованности в их работе. В связи с этим закрепление стадий рассматриваемого производства будет способствовать совершенствованию системы обжалования в таможенных органах и укреплению законности в процессе рассмотрения и разрешения жалоб на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц.
На сегодняшний день отсутствует единообразный подход к выделению стадий общего административного производства по жалобам. Что же касается исследуемого вида производства, то предлагаем выделить в административном производстве по обжалованию решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц следующие стадии:
1) подача жалобы и ее регистрация;
2) рассмотрение жалобы;
3) принятие решения по жалобе;
4) исполнение окончательного решения, вынесенного по жалобе.
Стадия подачи жалобы является первичным этапом механизма реализации административного производства по обжалованию решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц.
Подача жалобы предполагает обращение участника внешнеэкономической деятельности (лица, подавшего жалобу) в таможенные органы с жалобой на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц, что влечет за собой возникновение определенных правоотношений между субъектом жалобы и таможенным органом. Таким образом, предметом обжалования могут выступать лишь решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц в сфере таможенного дела.
На стадии подачи жалобы важное значение имеет субъект права жалобы. В науке административного права не существует единого подхода к решению данного вопроса. С. Б. Аникин полагает, что «жалоба подается от конкретного лица с просьбой о защите именно его прав и свобод»1. Д. Н. Бахрах, в свою очередь, считает, что третьи лица также имеют право подавать жалобы2. Однако В. А. Лория утверждает, что «жалоба не может быть принесена от третьего лица»3. П. И. Кононов отмечает, что административная жалоба может быть коллективной, однако ее содержание должно затрагивать субъективные права и свободы непосредственно каждого.4
Однако таможенное законодательство четко определяет, что жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица может быть подана любым лицом, если таким решением, действием (бездействием) нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложена какая-либо обязанность. Исходя из расширительного толкования данной нормы, закрепленной в ст. 45 Таможенного кодекса Российской Федерации5 (далее — ТК РФ), следует, что правом на подачу жалобы обладают в равной степени как физические, так и юридические лица, поскольку при осуществлении деятельности в сфере таможенного дела и те, и другие взаимодействуют с таможенными органами и их должностными лицами, вследствие чего и возникают конфликтные ситуации. Кроме того, жалоба может быть подана и от имени нескольких лиц, тогда все дальнейшие действия, связанные с обжалованием, осуществляются всеми лицами непосредственно.
Существуют две основные формы подачи жалобы в таможенные органы: письменная и устная (в рамках упрощенного порядка обжалования).
Предъявление требований к форме и содержанию жалобы соответствует порядку, существующему в гражданском и арбитражном судопроизводстве. Вместе с тем, по сравнению с процессуальным законодательством, ст. 50 ТК РФ содержит более узкий перечень требований к содержанию жалобы, устанавливая в качестве обязательных реквизитов лишь те, которые позволяют определить предмет обжалования, а также уведомить заявителя о принятом решении5.
Установленная устная форма жалобы, в отличие от письменной, не подразумевает соблюдения каких-либо конкретных требований относительно ее содержания, кроме тех, которые должны исходить непосредственно из обстановки. Устная форма подачи жалобы возможна при обжаловании решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц в упрощенном порядке, который заключается в возможности обращения участника внешнеэкономической деятельности по определенной категории дел с устной жалобой к вышестоящему должностному лицу таможенного органа.
В соответствии со ст. 47 ТК РФ жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его начальника может быть подана как непосредственно в вышестоящий таможенный орган, так и через таможенный орган, решение, действие (бездействие) которого или начальника которого обжалуется5. В последнем случае таможенный орган, получивший жалобу, направляет ее в вышестоящий таможенный орган вместе с подтверждающими материалами в пятидневный срок со дня ее поступления.
Представляется важным отметить, что указанный пятидневный срок, как это закреплено в ТК РФ, отсчитывается с момента поступления жалобы, при этом никак не отражен факт регистрации такой «неправильно» поданной жалобы. К примеру, ч. 3, 4 ст. 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусматривает, что срок для переадресации обращения отсчитывается со дня его регистрации6.
По нашему мнению, отсчет срока для переадресации жалобы как в вышестоящий таможенный орган, так и в таможенный орган, уполномоченный рассматривать ту или иную жалобу, целесообразно производить именно с момента регистрации жалобы, а не с момента поступления ее в таможенный орган, что и необходимо закрепить в ТК РФ. Такая система препятствует нарушению прав и законных интересов лиц, подавших жалобу, способствует систематизации и упорядочению всех поступающих жалоб. Однако одновременно в ТК РФ необходимо закрепить как обязанность регистрации поступающих жалоб в целом, так и срок, в течение которого жалоба должна быть зарегистрирована. И срок этот должен быть минимальным.
В соответствии с абзацем вторым ч. 2 ст. 47 ТК РФ в случаях, когда таможенный орган, получивший жалобу на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, не правомочен ее рассматривать, он обязан направить ее в трехдневный срок в таможенный орган, который должен ее рассматривать.
Положение о закреплении в данном случае в ТК РФ трехдневного срока является, по нашему мнению, весьма прогрессивным по сравнению с положением, существующим в сфере общего административного обжалования. Так, в ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусмотрен семидневный срок для направления поступившего обращения в орган, уполномоченный его рассматривать. Сокращение данного срока ТК РФ до трех дней во многом обусловлено динамичным темпом жизни, современными возможностями для пересылки информации, а также тем, что количество поступающих жалоб постоянно растет.
Предусмотренный трехмесячный срок для обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц соответствует сроку, устанавливаемому для обжалования решений, действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц (ст. 5 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»7).
В случае пропуска срока подачи жалобы по уважительной причине он может быть восстановлен по письменному заявлению лица, обратившегося с жалобой, либо его представителя. Восстановление пропущенного срока выражается в фактическом принятии жалобы к рассмотрению.
Типовая инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства РФ от 24 июня 1992 г. № 1118-р, определяет, что регистрация документов, в том числе обращений граждан, представлена как запись необходимых сведений о документах с последующим проставлением основных и дополнительных реквизитов. Регистрация жалобы требует от таможенных органов и их должностных лиц установленных законодательством действий, необходима для соблюдения и исполнения установленного порядка, сроков и процедуры рассмотрения и разрешения поступивших жалоб, а также для обеспечения принятия законных решений по ним.
Кроме того, несоблюдение требований регистрации может привести к ослаблению контроля за исполнением решений, ухудшению справочно-информационной работы, деятельности по анализу и обобщению поступающих предложений, заявлений и жалоб8.
Таким образом, прием и регистрация жалоб представляют собой процессуальное действие, которое, с одной стороны, завершает первоначальную стадию подачи жалобы и является ее письменной фиксацией, а с другой стороны, дает толчок к возникновению последующей стадии производства — стадии рассмотрения жалобы9.
Примечания
1 Аникин С. Б. Проблемы и перспективы административной юрисдикции органов внутренних дел РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 52-53.
2 См.: Бахрах Д. Н. Общая и специальная административная жалоба // Правоведение. 1987. № 6. С. 39.
3 Лория В. А. Роль административных жалоб в охране прав граждан // Правоведение. 1984. № 5. С. 64.
4 См.: Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001. С. 217.
5 Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2066.
6 Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
7 Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 // Рос. газ. 1993. 12 мая.
8 См.: Третъяков А. И. Производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в деятельности органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 99.
9 См.: Сидоров Ю. В. Разрешение в органах внутренних дел жалоб граждан на меры административного принуждения, применяемые сотрудниками милиции: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 99-100.
