CC BY
443
АСТРАХАНСКИЙ ВЕСТНИК ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ
№ 3 (29) 2014. с. 5-16.
Научные сообщения
ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ПРАВОВАЯ МЕРА ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ПРИРОДЫ
Михаил Михайлович Бринчук, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий сектором эколого-правовых исследований ИГП РАН. 119019
Москва, ул. Знаменка, 10
планирование, охрана природы, природопользование, формы планирования, правовое регулирование, экологический кризис
В статье исследовано понятие, значение и правовая сущность планирования как элемента эколого-правового механизма. В историческом аспекте представлено развитие форм планирования. Оценено состояние правового регулирования экологического планирования. Определены потребности развития правовых основ экологического планирования.
PLANNING AS A LEGAL MEASURE OF ENVIRONMENTAL MANAGEMENT AND
CONSERVATION NATURE
Mikhail Mikhailovich Brinchuk Institute of State and law, Russian Academy of Sciences
planning, nature protection, nature use, forms of planning, legal regulation, environmental crisis
The article explored the concept, significance and legal essence ofplanning as an element of the eco-legal mechanism. In the historical aspect development of forms of planning is represented. Estimated the state of legal regulation of ecological planning. Identified needs for development a legal framework of ecological planning.
Планирование охраны природы и рационального природопользования является традиционной для отечественного экологического права правовой мерой. По аналогии с другими мерами - нормированием, экспертизой, контролем и др., регулируемыми экологическим законодательством, - в доктрине и законодательстве оно может называться экологическим планированием. Совокупность норм о таком планировании образует правовой институт. Так как нормативные требования по планированию в исследуемой сфере содержатся не только в экологическом законодательстве, этот институт является комплексным.
Понятие, значение и правовая сущность
Для выявления правовой сущности экологического планирования необходимо обратиться к выявлению его предмета и объекта. Предметом планирования являются природопользование и охрана природы, требования по которым выражены экологоправовыми нормами. Что касается объекта, то в планировании он является сложным, многообразным. Объектом являются предусмотренные плановым документом мероприятия и ресурсы, необходимые для их осуществления, которые и служат средством обеспечения рационального природопользования и охраны природы.
Планирование охраны окружающей среды в экологическом словаре определяется как установление норм и стандартов на компоненты природной среды (чистоту воздуха, воды и т.д.), поддержание которых осуществляется путем планового перевода предприятий на менее вредные технологии или посредством передислокации и закрытия части предприятий,
особенно резко изменяющих среду жизни 1. Едва ли это определение можно признать удачным, раскрывающим суть планирования. Более того, оно неверно: нормы и стандарты на компоненты природной среды (чистоту воздуха, воды и т.д.) не устанавливаются посредством планирования охраны окружающей среды. Как правило, они устанавливаются путем подзаконной нормотворческой деятельности во исполнение требований о нормировании, предусмотренных, в частности, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды».
Одна из доктринальных эколого-правовых дефиниций исследуемого понятия дается в юридическом энциклопедическом словаре применительно к планированию природопользования как определение основных направлений использования всего комплекса природных ресурсов или их отдельных видов; показателей их развития, достижения определенных уровней; улучшения состояния, качества окружающей среды2.
При этом отмечается, что с развитием рыночных отношений роль и значение планирования природоохранной деятельности не утрачиваются: оно сохраняется и играет большую и важную роль, но видоизменяется, совершенствуются его формы. Вместо директивных планов принимаются планы-прогнозы, целевые экологические программы. Они бывают комплексные или по отдельным природным ресурсам (объектам); в целом по России или по отдельным регионам.
Нельзя не обратить внимания на то, что, хотя это определение дано в статье для юридического энциклопедического словаря, правовой нагрузки оно не несет, не будучи привязанным ни к целям экологического права, ни к выполнению эколого-правовых требований. Кроме того, очевидно, что хотя статья названа «Планирование природопользования», в действительности предмет планирования в ней включает и охрану природы.
Очевидно, что понятие планирования может определяться и без связи с правом, как и сама деятельность по планированию, может не связываться с правовой сферой. По сути одно из содержательных общенаучных определений этого понятия сформулировано следующим образом: планирование — оптимальное распределение ресурсов для достижения
поставленных целей, деятельность (совокупность процессов), связанных с постановкой целей (задач) и действий в будущем3.
Достоинством этого определения, подчеркивающего концептуальное значение планирования и необходимость его нормативно-правового регулирования, является целенаправленность деятельности субъекта планирования, определения и выделения для обеспечения ее эффективности необходимых ресурсов - организационных, финансовых, материальных, людских, временных и иных.
Кратко экологическое планирование в правовом контексте можно определить как организационно-координационную деятельность по мобилизации сил и средств по достижению целей экологического права в намечаемые сроки.
Более развернутое определение может быть сформулировано с учетом основных ресурсных элементов планирования. Соответственно планирование представляет собой ориентированную на перспективу систему мер и мероприятий по природопользованию и охране природы, осуществление которых обеспечивается необходимыми ресурсами и направлено на решение определенных экологически значимых задач, связанных с выполнением соответствующих требований экологического законодательства.
Привязывая планирование к целям и требованиям экологического законодательства, важно выделить три наиболее существенные элемента планирования. Один из них касается задач планирования. Приступая к планированию, его субъект четко представляет себе задачи,
Данная работа выполнена с использованием Справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
1 Экологический энциклопедический словарь. М.: Изд. Дом «Ноосфера», 1999. С. 486.
2 См.: Планирование природопользования // Экология. Юридический энциклопедический словарь. Под ред. проф. С.А. Боголюбова. М.: Изд-во НОРМА, 2000. С. 282-283.
3 См.: Википедия.
которые должны быть решены соответствующим планом и выражены в нем. Очевидно, что задачи планирования по охране окружающей среды, к примеру, на предприятии существенно отличаются от задач планирования в данной сфере в субъекте Российской Федерации. Задачи по планированию охраны вод отличаются от задач по планированию восстановления благоприятного состояния почв. В соответствии с задачами конкретного вида планирования определяется необходимая система мер и мероприятий, которые в процессе их осуществления позволят эти задачи решить. Третий элемент связан с выделением оптимального набора ресурсов, требуемых для осуществления планируемых мер и мероприятий, - материально-технических, финансовых, людских, временных и иных. Фактор оптимальности ресурсов предопределяет эффективность экологического планирования. И в целом ресурсы являются важнейшим фактором эффективности планирования.
Обратим внимание на оценку трансформации подходов к планированию, выраженную в юридическом энциклопедическом словаре: «вместо директивных планов принимаются планы-прогнозы, целевые экологические программы». Отмечается изменение форм планирования: раньше, при социализме, были директивные планы, а сейчас, в
капиталистических условиях, принимаются планы-прогнозы, целевые экологические программы. Как нам представляется, главное здесь не столько в форме планирования, сколько в нормативно-правовом характере плана - их директивности. И в этом отношении в основном изменения не произошли. По моему убеждению, с учетом назначения, смысла планирования и не могли произойти. Планы-прогнозы, о которых говорится в энциклопедическом словаре, являются методологическим основанием для разработки целевых экологических программ. Соответственно планы -прогнозы не могут быть обязательными, а программы по юридической силе сравнимы с социалистическими директивными планами. Если они не директивны, то теряется здравый смысл их разработки и принятия. И, что существенно, - выделение средств.
Директивный характер носят и другие формы планирования использования природных ресурсов и охраны природы, предусмотренные в законодательстве, о которых мы будем говорить ниже4. Их обязательный характер непосредственно вытекает из того, что все эти формы планирования связаны с исполнением соответствующей нормы права. Как должна исполняться норма права о планировании, так подлежит исполнению и сам плановый документ, так как он сам, будучи разработанным и принятым в рамках правовой процедуры, становится нормативно-правовым.
Вопрос о директивности экологического планирования непосредственно связан с самой правовой сущностью обеспечения рационального природопользования и охраны природы. В соответствии с экологическим правом соответствующая деятельность является нормативно обязательной. Такая деятельность осуществляется в рамках экологической функции государства, которая согласно положениям общей теории государства является постоянной.
Значение планирования в эколого-правовом механизме определяется посредством выявления (установления) функций, выполняемых им. Основными такими функциями являются:
упорядочивание деятельности по природопользованию и охране природы. Происходит посредством координации усилий и использования необходимых средств (ресурсов) в территориальном, отраслевом или производственном масштабах;
системное видение и подход к решению задач, предопределенных требованиями законодательства в данной сфере. Наиболее оптимально задачи могут быть решены путем использования всех необходимых ресурсов;
выявление и концентрация необходимых, требуемых ресурсов на достижении целей. Достигается за счет осуществления необходимых мер организационного, финансового, материально-технического и иного характера. Как и системный подход,
4 Повторим, если по замыслу законодателя они не носят методологический характер.
7
концентрация оптимальной системы этих ресурсов являются условием, фактором эффективности.
обеспечение решения задач и достижения целей во времени. И соответственно решается общая задача эффективного исполнения требований экологического законодательства и формирования общественно полезного экологического права.
Помимо названных важных специальных функций экологического планирования подчеркнем существенное значение его общей функции, касающейся поддержания с помощью его ресурсного потенциала или восстановления благоприятного состояния природы, обеспечивая достижение целей экологического законодательства. Планированию в этой части, благодаря специальным функциям, принадлежит особая роль.
Как видим, планирование является специфичной мерой обеспечения природопользования и охраны природы. Никакие другие меры в эколого-правовом механизме - нормирование, экспертиза, аудит, контроль и др. - не обладают подобным функциональным потенциалом. В этом и состоит смысл применения планирования, необходимость его включения в эколого-правовой механизм.
В эколого-правовом механизме планирование проявляется в двух теснейшим образом связанных, логически обоснованных качествах: как правовая мера обеспечения
рационального природопользования и охраны природы, установленная в законодательстве. В таком качестве она выражается через систему нормативно-правовых требований; и как функция управления в исследуемой сфере, осуществляемая уполномоченными субъектами. В последнем качестве речь идет о последовательном исполнении правовых норм о планировании в рамках исполнительной власти, в предпринимательском секторе. В частности, для органов исполнительной власти планирование становится одним из постоянных направлений их деятельности.
По критерию обязательности есть смысл выделить два вида планирования: планирование, необходимость которого вытекает из нормы права, и инициативное планирование. При этом инициативное, т.е. добровольное, планирование может иметь большой и правовой смысл. Предположим, что в экологическом законодательстве отсутствует требование о планировании природоохранной деятельности на предприятии. С учетом значимости планирования как ресурса поступательного развития предприятие само заинтересовано в разработке и осуществлении планов охраны природы и использования природных ресурсов, направленных на обеспечение исполнения адресованных ему требований законодательства. Посредством этого, помимо других положительных результатов, предприятие избегает разного рода экологических рисков неблагоприятных для себя последствий (приостановления деятельности, лишения лицензии, юридической ответственности и т.п.)5.
Большой правовой и практический смысл имеет планирование императивное, предусмотренное законодательством. Его значение очевидно: в соответствии с правовой нормой оно должно быть осуществлено, а принятый план носит директивный характер.
Формы планирования
Развитие норм о планировании имеет давнюю историю в России. Исторически складывались и формы планирования природопользования и охраны природы. Сложившись, десятилетиями они применялись и постепенно трансформировались, совершенствовались.
Развитие форм планирования наиболее целесообразно проследить в процессе развития природоресурсного и экологического законодательства. Вначале такие формы определялись применительно к природным объектам.
5 Именно такие рекомендации давал несколько лет назад руководству корпорации автор данной статьи, будучи в ней консультантом по экологическим вопросам.
В отношении земель в соответствии с Земельным кодексом РФСР 1922 г.6 плановым документом являются проекты землеустройства. Кодекс содержал 28 статей по землеустройству, что свидетельствовало как о значении, которое придавалось землеустройству как плановому процессу, так и осознания важности детального регулирования соответствующих отношений в законе.
В соответствии со ст. 16 Лесного кодекса РСФСР 1923 г. предусматривались требования по планированию лесного хозяйства. Для ведения правильного лесного хозяйства в дачах государственного значения, по особым инструкциям соответствующего Народного Комиссариата Земледелия составляется план хозяйства, устанавливающий оборот рубки или хозяйства, размер и порядок всех лесных пользований, а равно основания работ по лесовозобновлению, лесоразведению и уходу за лесом.
Общие важные требования по экологическому планированию были установлены Законом РСФСР от 27 октября 1960 года «Об охране природы в РСФСР»8. Согласно статье
14 - Планы по использованию природных богатств (ресурсов) - «планирующие и хозяйственные органы при разработке планов развития народного хозяйства обязаны:
а) учитывать взаимную связь ресурсов с тем, чтобы эксплуатация одних ресурсов не наносила ущерб другим;
б) при использовании восполнимых природных ресурсов предусматривать не только полное удовлетворение текущих нужд страны, но и сбережение и возобновление этих ресурсов на основе расширенного воспроизводства;
в) регулярно в плановом порядке предусматривать и выделять ассигнования и другие материальные средства для работ по охране и воспроизводству природных богатств;
г) не допускать сокращения площади полезных естественных угодий (лесов, лугов, водоемов), если на их месте не создаются более ценные угодья или предприятия, транспортные пути и населенные пункты;
д) при проектировании и осуществлении промышленного, транспортного, коммунального и других видов строительства обеспечивать максимальное сохранение ценных природных объектов.
Планирование рационального и комплексного использования природных ресурсов, а также мероприятий, обеспечивающих восстановление их на основе расширенного воспроизводства на всей территории РСФСР, возлагается на Государственную плановую комиссию РСФСР и Всероссийский Совет народного хозяйства».
Положения этого закона отразились на совершенствовании правового регулирования использования и охраны земли, вод, лесов в принятых новых кодексах.
Плановый элемент землеустройства был развит в положениях Земельного кодекса РСФСР от 1 декабря 1970 г.9 Требования по планированию конкретных мероприятий по повышению плодородия почв и рациональному использованию земель, по организации наиболее полного, научно обоснованного, рационального и эффективного использования земель, повышение культуры земледелия и охрана земель, по разработке мероприятий по борьбе с эрозией почв были предусмотрены статьями 48, 121, 122.
Важная роль в развитии института экологического планирования принадлежит интегрированным планам проведения мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов. Согласно пункту 3 Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. № 898 «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов» 10 министерства и ведомства СССР и Советы Министров союзных республик обязаны обеспечить, начиная с 1974 г., разработку проектов перспективных и годовых планов проведения мероприятий по охране природы и
6 СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.
7 СУ РСФСР. 1923. № 58. Ст. 564.
8 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. № 40. Ст. 586.
9 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1970. № 28. Ст.581.
10 СП СССР. 1973. № 2. Ст.6.
рациональному использованию природных ресурсов и представление их в Госплан СССР одновременно с проектами планов развития народного хозяйства. Постановлением предписывалось предусматривать в указанных проектах планов мероприятия по охране природы, подлежащие проведению предприятиями и организациями.
Существенной характеристикой планирования использования природных ресурсов и их охраны, способствующей повышению уровня и правового значения планирования, в 1970-е годы становится включение соответствующих положений в государственные планы социального и экономического развития, что способствовало совершенствованию и нормативно-правовых основ природопользования и охраны природы. Этот подход к планированию проявился при принятии Водного кодекса РСФСР от 30 июня 1972 г. 11 Согласно статье 93 мероприятия по охране вод предусматриваются в государственных планах экономического и социального развития. Планирование использования вод должно обеспечивать научно обоснованное распределение вод между водопользователями с учетом первоочередного удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения, охрану вод и предупреждение их вредного воздействия. При планировании использования вод учитываются данные государственного водного кадастра, водохозяйственные балансы, схемы комплексного использования и охраны вод (ст. 104).
Непосредственной и важнейшей формой планирования становятся схемы комплексного использования и охраны вод. Генеральные и бассейновые (территориальные) схемы комплексного использования и охраны вод определяют основные водохозяйственные и другие мероприятия, подлежащие осуществлению для удовлетворения перспективных потребностей в воде населения и народного хозяйства, а также для охраны вод и предупреждения их вредного воздействия (ст. 107).
Развитие и совершенствование получило планирование мероприятий по ведению лесного хозяйства в Лесном кодексе РСФСР от 8 августа 1978 г. 12 . В нем были предусмотрены требования по совершенствованию планирования использования и охраны лесов. Согласно статье 18 мероприятия по ведению лесного хозяйства предусматриваются в государственных планах экономического и социального развития с расчетом на длительную перспективу и осуществляются соответствующими министерствами, государственными комитетами, ведомствами и лесохозяйственными предприятиями.
Согласно статье 56 планирование и проведение заготовки древесины в порядке рубок главного пользования осуществляются исходя из необходимости удовлетворения потребностей народного хозяйства в древесине в пределах расчетной лесосеки. Размер ежегодно выделяемого лесосечного фонда определяется в государственных планах экономического и социального развития раздельно по группам лесов (ст. 58).
Кодексом были развиты требования по планированию использования и охраны лесов в проектах лесоустройства. В соответствии со ст. 118 лесоустройство включает систему государственных мероприятий, направленных на обеспечение рационального использования, повышения продуктивности, воспроизводства, охраны и защиты лесов, а также повышения культуры ведения лесного хозяйства. В целом в таких проектах предусматривался системный подход к лесопользованию и охране лесных ресурсов. В части использования лесов наиболее важным элементом планирования стала расчетная лесосека. Согласно статье 120 расчетная лесосека исчисляется по рубкам главного пользования на длительный период при лесоустройстве по каждому предприятию, учреждению и организации, ведущему лесное хозяйство, раздельно по группам лесов и хозяйствам (хвойным, твердолиственным и мягколиственным), и определяется по области, краю, республике. Порядок утверждения расчетной лесосеки устанавливается Советом Министров СССР.
Интегрированной формой экологического планирования в 1970-е годы становятся территориальные комплексные схемы охраны природы. В соответствии с пунктом 6
11 Ведомости ВС РСФСР. 1972. № 27. Ст. 692.
12 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 32. Ст. 846.
постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 декабря 1978 г. № 984 «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования
13
природных ресурсов» для определения комплексных мероприятий по охране природы, предупреждения загрязнения и деградации окружающей природной среды, а также в целях обеспечения наиболее эффективного использования в народном хозяйстве природных ресурсов разрабатываются территориальные комплексные схемы охраны природы.
Состояние правового регулирования экологического планирования
К прогрессивным подходам к развитию современного экологического законодательства России можно отнести, в частности, установление в головном акте требований по природоохранному планированию. Этому была посвящена ст. 17 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»14
Позднее важные общие научно обоснованные требования по такому планированию были установлены Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»15. Согласно статье 15 предусматривались три формы планирования: федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятия по охране окружающей среды. При этом порядок разработки, финансирования и реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации. Согласно Закону порядок разработки, финансирования и реализации целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации устанавливается в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Планирование и разработка мероприятий по охране окружающей среды осуществляются с учетом государственных прогнозов социально - экономического развития, федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации на основании научных исследований, направленных на решение задач в области охраны окружающей среды.
Существенно то, что законом предусматривалась необходимость разработки планов по охране природы на предприятиях. Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, обязаны планировать, разрабатывать и осуществлять мероприятия по охране окружающей среды в порядке, установленном законодательством.
Однако вскоре статья 15 утратила силу по Федеральному закону от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"»16. При этом найти связь между этим законом и общественными потребностями в ликвидации природоохранного планирования, или заменой регулирования экологического планирования в другом акте автору статьи не удалось.
Специальным федеральным актом в сфере планирования является Федеральный закон от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально -экономического развития Российской Федерации» 17 . Как видно из названия объект планирования исчерпывающе определен - социально-экономическое развитие. В этой связи
13 СП СССР. 1979. № 2. Ст.6.
14 ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 10. Ст.457.
15 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
16 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
17 СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.
встает принципиальный вопрос о распространении этого закона на экологическую сферу. Охрана природы - самостоятельная специфическая сфера. Важно то, что нормативно это закреплено в Конституции РФ, предусмотревшей, что в ведении Российской Федерации находится, в частности, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п. е) ст. 71).
Вполне обосновано то, что согласно этому Закону определение перспектив социально -экономического развития должно происходить с учетом экологических интересов и потребностей. Такой учет является лишь методологическим фактором научной обоснованности, как государственного прогнозирования социально-экономического развития страны, так и разработки программ такого развития. Соответственно сам этот закон не является непосредственным правовым источником экологического планирования.
Экологическое планирование не является частью социально -экономического планирования. Предмет планирования того и другого принципиально различен. Природа согласно статье 9 Конституции научно вполне обоснованно и справедливо оценивается как основа жизнедеятельности общества, а планирование социально -экономического развития является лишь одним из средств обеспечения социально-экономического благополучия. И то, что в его статье 2 предусматривается необходимость разработки экологических прогнозов, наряду с другими видами прогнозов, не может изменить оценку этого закона, как не регулирующего планирование природопользования и охраны природы.
Таким образом, в рамках интегрированного подхода к регулированию экологических отношений на федеральном уровне отсутствует акт, предусматривающий нормы об экологическом планировании. Законодательные требования предусматриваются в законодательстве о природных комплексах и о природных объектах. Так, нормы о планировании содержатся в Федеральных законах «О континентальном шельфе Российской Федерации»18 (ст. 6.1. - государственная программа разведки континентального шельфа и разработки его минеральных ресурсов); «Об охране озера Байкал»19 (ст. 16 - комплексные схемы охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории); Земельном кодексе РФ20 (статьи 68, 69 - землеустройство); Водном кодексе РФ21 (ст. 33 -схемы комплексного использования и охраны водных объектов); в ряде других законах.
В связи с ликвидацией статьи о планировании в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» обратим внимание на законодательную практику экологически ориентированных государств.
В экологически благополучной Швеции Кодекс окружающей среды (The Swedish Environmental Code, 1999)22 в ст. 5 предусматривает требования по планированию в форме программы действий по обеспечению соответствия со стандартами качества окружающей среды. Согласно ст. 8 Правительство или муниципалитеты могут принимать планы действий.
Основной закон об окружающей среды Японии (Basic Environment Law, 1993) 23 вопросам планирования посвящает раздел, который называется «основной план по окружающей среде» (Basic Environment Plan). Согласно ст. 15 Правительство создает основной план по сохранению окружающей среды в целях всестороннего и систематического обеспечения политики по сохранению окружающей среды.
Потребность в эффективном экологическом планировании в России особенно очевидна сейчас. Главный фактор, объясняющий и диктующий эти потребности - острый экологический кризис.
18 СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.
19 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220.
20 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
21 СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
22 См.: ШЬ: http://www.sweden.gov.se/content71/c6/02/28/47/385ef12a.pdf (последнее посещение - 17 января 2011 г.).
23 См.: ШЬ: http://www.env.go.jp/en/laws/policy/basic/index.html (последнее посещение - 17 января 2011 г.).
Особенно востребовано планирование на трех уровнях - федеральном, региональном и на уровне предприятий. По предмету планирование может быть разнообразным и направленным на решение наиболее актуальных и острых экологических задач. Оно может быть перспективным, ориентированным на постепенное, поэтапное восстановление благоприятного состояния окружающей среды, и текущее, обеспечивающее современные потребности. В рамках стратегического планирования очевидна особая ответственность государства, призванного обратить внимание, как минимум, на те 16% территории России, где проживает больше половины населения, которые в указе Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» характеризуются как экологически неблагополучные24. С этим обстоятельством, очевидно, связано и то, что даже по официальным оценкам, «из-за плохой экологии умирают ежегодно более 350 тыс. россиян»25.
Потребности развития правовых основ экологического планирования
Можно утверждать, что сама потребность в экологическом планировании связана с наличием целей или задач, которые тот или иной субъект намеревается решить, чтобы достичь этих целей.
Необходимость совершенствования планирования, прежде всего, важно рассмотреть в свете трех основных задач: обеспечения учета экологического потенциала страны как первейшего методологического основания; восстановления требований о планировании в головном акте экологического законодательства; и планирования использования природных ресурсов как элемента механизма развития рыночной экономики.
В условиях экологического кризиса экологическое планирование может служить эффективным ресурсом его преодоления. При этом методологической основой подхода к планированию должен служить потенциал природы, т.е. реальные качественные и количественные показатели состояния природы в пределах юрисдикции России. Уместно подчеркнуть, что соответствующая норма уже содержалась в российском законе. Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г. было установлено: планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользованию осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственной экологической программы, с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов (ст. 17).
С учетом потенциала природы планирование целесообразно осуществлять в четырех направлениях:
планирование размещения новых экологически вредных объектов на территории экологически деградированной и благоприятной;
планирование восстановления нарушенного состояния природы и, соответственно, увеличения ее потенциала;
планирование рационального использования природных ресурсов;
планирование экономического развития с учетом потенциала природы в том или ином регионе.
Принципиально важным представляется эти четыре направления планирования отразить в Федеральном законе «Об охране окружающей среды».
Принимая во внимание наличие экологического кризиса и необходимость его преодоления, с учетом функций и потенциала планирования рационального природопользования и охраны природы, не замещаемого в эколого-правовом механизме другими правовыми мерами, требования о планирования целесообразно восстановить в головном акте экологического законодательства. В этом Законе необходимо восстановить и положения, касающиеся имеющего обязательную силу взаимосогласованного планирования
24 //СЗ РФ. 1996. №15. Ст.1572.
25 Российская газета. 2008, 28 мая; Зеленый мир. 2009. № 15-16. С. 11).
в данной сфере на федеральном и региональном уровне; и обязывания компаний и предприятий, деятельность которых связана с природопользованием и охраной природы, разрабатывать соответствующие планы мероприятий.
Что касается суждения о планировании использования природных ресурсов как элементе механизма развития рыночной экономики в свете обсуждения потребностей совершенствования планирования, речь идет, прежде всего, о совершенствовании самого механизма развития рыночной экономики. Причем это суждение касается, может быть, даже не столько России, сколько экономически развитых государств с ограниченным природным потенциалом, в частности, государств Западной Европы.
В условиях рыночной экономики, ориентированной на постоянное расширение потребительского рынка, обладание данными о количестве природного ресурса может служить ограничивающим фактором развития предпринимательства.
Важное положение в контексте исследуемого аспекта планирования содержится в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г.26. В ней, в частности, отмечается, что «социально-экономическое развитие общества в XX веке, в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности». Концепция провозглашает в качестве одного из основных направлений перехода РФ к устойчивому развитию: ведение хозяйственной деятельности в пределах емкости экосистем на основе массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структуры экономики, структуры личного и общественного потребления; а со стороны государства - разработку системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление пределов ответственности за ее экологические результаты, при которых биосфера воспринимается уже не только как поставщик ресурсов, а как фундамент жизни, сохранение которого должно быть непременным условием функционирования социально - экономической системы и ее отдельных элементов».
С учетом того, что природа - основа жизнедеятельности общества, профессор права Ф. Сен-Марк, в прошлом сотрудник правительственных канцелярий Франции, еще в начале 1970-х годов писал: «Мы должны выработать новую форму развития - защитницу, а не разрушительницу природы. Эта форма будет воплощена в новой промышленной политике и в новой политике благоустройства территории. Мы можем сберечь нашу физическую окружающую среду, не тормозя экономического роста; достаточно будет его переориентировать.
Отсюда вытекает необходимость в плане защиты природы, многолетней программе действий, в которой определялись бы по регионам перспективы использования естественной среды, меры по ее сбережения и улучшению. Такое «физическое» планирование, дополняющее экономическое планирование, должно сопровождаться перспективным балансом природы в соответствии с долгосрочной эволюцией потребностей и ресурсов и инвентаризацией «природного капитала», учитывающей биологические, эстетические и научные богатства»27.
Не можем не согласиться и с Б.И. Козловым, доктором философских наук, директором Института истории естествознания и техники им. С.И. Вавилова РАН, в том, что «... при сохранении хозяйственного уклада, сложившегося в индустриальную эпоху, человечество в принципе не может обеспечить полную защиту естественной природы и самой жизни на планете Земля от губительных последствий неограниченного экономического роста.
26 СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.
27 Сен-Марк Ф. Социализация природы. М.: Прогресс, 1977. С. 85.
.Что же препятствует переходу человечества от неограниченного к разумно ограниченному потреблению ресурсов природы? .Сокращению технологической нагрузки на природу и преодолению современного экологического кризиса мешает стимулируемый рынком и рекламой образ жизни потребительского общества, признавшего сверхпотребление материальных благ духовной ценностью, смыслом и целью жизни.
Сверхпотреблением я называю потребление продуктов материального производства в количестве, превышающем необходимое и достаточное для беспрепятственного проявления сущностных сил и полной самореализации человека как биологического существа и творческой духовной личности (выделено мною - М.Б.)»28.
Заметим, что общей характеристикой сферы взаимодействия общества и природы в доиндустриальную, индустриальную, послеиндустриальную эпоху является потребительское отношение к природе. «Без коренного изменения сложившегося ранее мировоззрения потребительского общества, без ограничения основанного на нем типа расширенного природопользования не в состоянии остановить глобальную экологическую катастрофу» 29.
В общем методологическом контексте учета потенциала природы в формировании государственной экологической политики и экологического права особое место занимает проблема, стоящая перед человечеством «жить по экологическим средствам». Эта проблема касается, прежде всего, экономически развитых государств. Ее сущность заключается в том, что человечество использует природные ресурсы быстрее, чем планета их восстанавливает. В итоге человечество живет сверх экологических средств, которые может дать Земля. Специалисты посчитали, чтобы поддержать устоявшийся образ жизни, человечество теперь требует эквивалент 1,4 территории планеты: в 2009 г. человечество использовало приблизительно на 40 процентов больше, чем природа может восстанавливать в этом году30.
Как пишет профессор А. Тетиор, «мы используем (тратим) естественный капитал быстрее, чем он может пополняться, подобно расходам, которые непрерывно превышают доход». Полная производительность биосферы планеты была использована в течение только 268 дней, т.е. до 23 сентября 2009 г. Причем эта ситуация - не только указанного года. Человечество вошло в период превышения в 1986 г. К 1996 г. оно использовало на 15 процентов большее количество ресурсов, чем планета могла производить31.
Данная ситуация является элементом и проявлением глобального экологического кризиса. С учетом степени производимых вредных воздействий на природу и эксплуатации ее ресурсов вклад развитых и развивающих стран в исследуемую проблему, очевидно, разный. Дифференциация стран по степени этих воздействий - от некоторых промышленно развитых, наносящих наибольшие отрицательные воздействия и потребляющих непропорциональный их территории и населению объем ресурсов Земли, до слаборазвитых, практически не оказывающих никаких воздействий. Есть и крупные страны, сохранившие существенную часть своей природы в нетронутом состоянии (Канада, Россия, Австралия, Бразилия).
И не случайно 80% продуктов массового пользования выбрасывается, по данным Национальной инженерной академии США, уже после единичного употребления, а оставшееся используется не более двух раз. Многие фирмы открыто заинтересованы в том, чтобы их изделия служили потребителю не слишком долго и выходили из строя вскоре после окончания гарантийного срока. Их ремонт в этом случае, как правило, не предусмотрен и слишком дорог, о чем красноречиво свидетельствуют европейские и американские городские свалки, заполненные едва вышедшей из употребления, но почти еще годной бытовой аппаратурой. И это тоже относится, к так сказать, «законным» приемам активизации потребительского спроса. - См.: Данилов-Данильян В.И., Лосев К.С., Рейф И.Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России. Размышления //Зеленый мир. 2006. № 19-20. С. 11-12.
28 Новая газета. 2008, 29 мая; Неизбежное будущее - экологический социализм //Зеленый мир. 2009. № 11-12. С. 8.
29 Там же.
30 Тетиор А. Чем опасен день «промаха» Земли? // Зеленый мир. 2010. № 9-12.
31 Там же. С. 4.
Сформулированные здесь научные положения весьма важны для оценки реального положения дел в природе в контексте экономического и социального развития и значимы для их учета в международном и национальном праве. Причем не только в экологическом праве, но и в других отраслях, связанных с экономическим и социальным развитием.
Императивным становится требование к экономически развитым государствам формировать и осуществлять свою экономическую политику с учетом реальных возможностей природы удовлетворять потребности общества и развития. Остро нуждается в коррекции сама концепция потребностей. Юридически значимым при этом становится критерий учета возможностей восстановления ресурсов природы, объективно обусловленного производительностью биосферы. Особенно это важно в условиях современного жестокого экологического кризиса.
Потенциал природы как инструмент целесообразно использовать в экологическом праве с учетом: уже произошедшей деградации природы; потребностей развития в определенных природных ресурсах и возможностей их воспроизводства; разработок по экологическому следу; производительности биосферы планеты.
В условиях дефицита природных ресурсов, объективной неспособности природы их воспроизводства в масштабе, соответствующем «потребностям» мировой рыночной экономики, очевидно, нуждается в коррекции, совершенствовании сама эта экономика, механизм ее функционирования. Совершенствование, вероятно, должно происходить с учетом, как минимум, разработки концепции общественных потребностей, на удовлетворение которых ориентирован рынок; сочетания принципов свободы рынка и планирования использования природных ресурсов. Должен быть применен комбинированный подход капиталистической и социалистической экономик. При этом мировая экономика может максимально исходить из лимита использования лишь того объема природных ресурсов, которые природа в соответствующий период может воспроизвести. Решение соответствующих задач жизненно необходимо. И возможно оно лишь на основе международных договоренностей и их оформления в нормах международного, вероятно преимущественно, экологического права. Существенную роль при этом может сыграть планирование, в том числе экологическое планирование.
