CC BY
265
Петрова Е.М. Планирование как основа управления муниципальным социальноэкономическим развитием Дата: 12/04/2011 Номер: (28) УЭкС, 4/2011
Аннотация: В статье рассматриваются актуальные вопросы, связанные с процессом планирования на муниципальном уровне; анализируются современные тенденции и проблемы формирования комплексной муниципальной системы планирования; обосновывается необходимость при формировании документов планирования и их реализации применения механизмов координации и взаимодействия между видами и системами планирования.
Ключевые слова: муниципальное планирование, виды планирования, уровни планирования, комплексная система планирования, координация видов планирования, взаимодействие систем планирования
Abstract: The article deals with current issues related to the planning process at the municipal level, analyzes current trends and challenges of forming an integrated municipal planning system, justifies the need for the formation of planning documents and implementation of mechanisms or coordination and interaction between species and systems planning.
Keywords: municipal planning, the types of planning, the levels of planning, a comprehensive system of planning, coordination of planning, the interaction of planning systems
Петрова Елена Михайловна кандидат экономических наук, доцент Ставропольский государственный аграрный университет
e.m.s.tav@mail.ru
Выходные данные статьи: Петрова Е.М. Планирование как основа управления муниципальным социально-экономическим развитием // Управление экономическими системами: электронный научный журнал, 2011. - № 4 (28). - № гос. рег. статьи 0421100034/0132. - Режим доступа к журн.: http://uecs.mcnip.ru.
Вопросы планирования в государственном и муниципальном управлении являются наиболее дискутируемыми с момента начала реформ в России. Дискуссии велись как на уровне целесообразности или нецелесообразности планирования территориальной экономики, так и на уровне смысловой нагрузки, вкладываемой в эти понятия.
Процессы разгосударствления экономики привели сначала к полному отвержению устоявшихся механизмов развития народного хозяйства на основе централизованного планирования. Понятия «планы, программы социально-экономического развития территорий» были заменены практически на всех уровнях власти на понятия «прогнозы» и «прогнозирование». При этом наиболее распространенным видом
прогнозов стали краткосрочные (годовые) и среднесрочные (трехлетние) прогнозы. Затем применение планирования в качестве инструмента балансировки целей и ресурсов развития приобретает все большую актуальность в процессе управления развитием в различных сферах деятельности. В последние годы в нашей стране резко возрос интерес к муниципальному планированию, что является логическим следствием коренных политических и социально-экономических реформ в конце 1990-х - начале 2000-х годов.
Российский опыт муниципального планирования неоднозначен и имеет относительно небольшой период во времени. В условиях отсутствия единых стандартов плановых документов местного развития в федеральном законодательстве муниципалитеты имели значительную свободу в выработке наиболее удобных для них форм планирования социально-экономического развития. До сих пор зачастую происходит подмена понятий в отношении инструментов планирования: концепции и стратегии развития наделяются свойствами программ и проектов, что негативно сказывается на качестве документов планирования и результатах их применения. Были ситуации, когда плановые документы носили «случайный характер». Так, муниципальное образование занимается разработкой планового документа в обязательном порядке во исполнение решений региональных властей иметь свои планы развития. Или разработка планов является одним из условий участия муниципалитета в каких-либо сторонних программах (например, в рамках международных программ технической помощи). Планирование также могло быть элементом избирательной кампании главы местного самоуправления.
Незавершенность основных институциональных преобразований на муниципальном уровне в нашей стране обусловила формирование в теории и на практике различных подходов к содержанию планирования и инструментов его организации. Несмотря на множество определений сущность планирования сводится к тому, что это целенаправленная управленческая деятельность, связанная с определением целей муниципального развития и разработкой эффективных методов их достижения. Все многообразие принципов территориального планирования, сформулированных в литературе, можно свести к следующим основным принципам: непрерывности территориального планирования; субсидиарности; системности и комплексности; адаптивности; единого экономического и социального пространства; баланса интересов органов власти, бизнеса и населения. В пользу планирования
свидетельствует целый ряд факторов, что подтверждено лучшей практикой:
- планирование позволяет повысить эффективность муниципального управления в традиционных для российских муниципалитетов условиях ограниченности местных ресурсов;
- наличие собственного планового документа позволяет организовать процесс управления при решении повседневных проблем;
- во время работы над плановым документом формируется база для согласования
интересов сторон (власть, бизнес, население, общественные организации),
предотвращения конфликтов между ними;
- наличие плана формирует образ территории, привлекательный для инвестиций.
В последние годы многие российские муниципалитеты осознают необходимость освоения современных управленческих технологий, перехода к более эффективному использованию собственных ограниченных ресурсов. Однако, чтобы успешно
управлять муниципальным развитием, недостаточно понимать процесс планирования и знать его регулирующие законодательные основы, необходимо сформировать комплексную систему планирования, подкрепленную успешной практикой и
необходимым научным и методическим сопровождением.
Переход от системы планирования советского периода означает, что должна возникнуть система, которая гармонично учитывает интересы развития каждой из управляемых административно-территориальных единиц (страны, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований). Существует три основные методологии формирования системы планирования: «сверху», «снизу»,
«последовательного прицепления вагонов к локомотиву», и у каждой есть свои сторонники [1].
При формировании комплексной системы планирования установление жесткой очередности разработки плановых документов, а также установление вертикали планирования «сверху-вниз» или «снизу-вверх» не соответствует реалиям времени и невозможно с практической точки зрения. У каждого уровня публичной власти есть свой круг законодательно установленных полномочий, реализация которых невозможна без построения систем планирования своего уровня. В условиях разграниченных полномочий документы планирования одного уровня ни законодательно, ни функционально не могут регулировать процесс управления другого уровня. Внутри системы должны быть формализованные механизмы координации процесса планирования.
Позиция построения идеальной модели комплексного планирования «с нуля» также невозможна на практике, так как системы планирования разных уровней и субъектов управления имеют различную степень сформированности. Кроме того, многие процессы планирования идут параллельно, существуют одновременно и предполагают тесное взаимодействие.
В сложившихся современных условиях необходимо одновременное формирование систем, независимо от вида или уровня планирования, на основе действующего законодательства Российской Федерации и с использованием приемов эффективного менеджмента. Внедрение механизмов взаимодействия и координации в процесс планирования в рамках распределенных полномочий между уровнями публичной власти позволяет организовать государственное и муниципальное управление развитием территорий на принципах системности и с применением непротиворечивых документов планирования.
В современной российской практике государственного и муниципального планирования выделяют ряд уровней (вертикальная структура) и видов (горизонтальная структура) планирования. Уровни планирования различаются по временному горизонту, на который данный вид планирования рассчитан: краткосрочное (1-2 года), среднесрочное (3-7 лет), долгосрочное (7-20 и более лет, чаще всего 10-15 лет). Краткосрочное планирование называют также текущим, долгосрочное - стратегическим. К основным видам планирования относятся социально-экономическое, бюджетное и территориальное планирование. Основанием для их выделения служит объект планирования.
Объект социально-экономического планирования сложный - это вся система муниципальной экономики и социальной сферы. Социально-экономическое планирование заключается в определении целей, задач, приоритетных направлений развития муниципального образования в планируемом периоде, параметров его социально-экономического развития и определении источников ресурсов для их достижения. Цели и задачи формализуются в виде значений социальноэкономических результатов, которых муниципалитет намерен достичь в планируемом
периоде. Состав, структура, порядок формирования и применения документов социально-экономического планирования определяются муниципалитетом самостоятельно, но в рамках исполнения установленных правовых норм. Социальноэкономическое планирование развития муниципального образования осуществляется с помощью таких основных документов как стратегия социально-экономического развития, прогноз социально-экономического развития, долгосрочные целевые программы, ведомственные целевые программы, планы мероприятий по достижению целей и задач в планируемом периоде.
Объектом бюджетного планирования являются муниципальные финансы. Бюджетное планирование - это процесс определения объема, структуры и направлений использования бюджетных средств, которые можно мобилизовать в качестве доходов, финансирования расходов, привлечения и погашения заимствований. К особенностям планирования в бюджетной сфере следует отнести регулярный характер и высокий уровень формализованности данного процесса. Полномочия органов местного самоуправления и документы, формирование которых обязательно в процессе бюджетного планирования, четко определены в Бюджетном кодексе РФ. Детализация данных полномочий с учетом специфики конкретного муниципального образования осуществляется местным правовым актом. Итоговым документом бюджетного планирования является бюджет на очередной финансовый год и плановый период или бюджет на очередной финансовый год со среднесрочным финансовым планом.
В территориальном планировании объектом является территория муниципального образования, его пространственное развитие. Необходимость наличия в муниципальном образовании документов территориального планирования определена требованиями Градостроительного кодекса РФ. Основными документами территориального планирования являются схема территориального планирования (для муниципальных районов), генеральный план (для поселений, городских округов), план реализации документа территориального планирования муниципального образования.
Между документами социально-экономического, бюджетного и территориального планирования существует тесная и постоянная связь в ходе их реализации.
Документ стратегического социально-экономического развития муниципального образования может лежать в основе технического задания на разработку (корректировку) схемы территориального планирования, генерального плана. Целевые программы также могут являться источниками исходных данных для разработки (корректировки) схемы территориального планирования, генерального плана, если они содержат в себе задачи, решение которых предусматривает строительство объектов муниципального значения или рост объемов строительства какого-либо назначения. В то же время существует обратная связь от документов территориального планирования к документам социально-экономического планирования. Действующие документы территориального планирования показывают земельно-ресурсные и градостроительные ограничения для потенциального решения задач, связанных с необходимостью строительства конкретных объектов или увеличением объемов строительства. Эти ограничения принимаются во внимание при формировании прогнозов социально-экономического развития, программ и инвестиционных проектов на соответствующий плановый период.
Основой для формирования документов социально-экономического и бюджетного планирования служит прогноз социально-экономического развития муниципального образования. С помощью прогноза планируются доходы местного бюджета, в
соответствии с программами, проектами и планами мероприятий определяются объемы расходных обязательств, необходимые для реализации задач, поставленных в документах социально-экономического планирования. При этом действующие документы бюджетного планирования устанавливают финансовые ограничения (в виде лимитов бюджетных средств) для решения социально-экономических задач по ведомственным направлениям расходов, а их исполнение дает основания для корректировки документов социально-экономического планирования.
Взаимосвязь бюджетного и территориального планирования возникает на стадии планирования бюджетных ресурсов для реализации инвестиционных проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры муниципального образования, необходимость в которых определена документами территориального планирования. Объекты капитального строительства, под которые планируются бюджетные ассигнования, должны быть предусмотрены в плане реализации схемы территориального планирования (в плане реализации генерального плана).
Система социально-экономического планирования муниципального образования является управленческим ресурсом органов местного самоуправления, позволяющая в том числе реализовывать программы и проекты развития с привлечением дополнительных средств других уровней бюджетной системы РФ и внебюджетных средств в соответствии с нормами бюджетного законодательства. Документы социально-экономического планирования (стратегии, прогнозы, целевые программы, инвестиционные проекты) позволяют органам местного самоуправления обосновывать и формировать заявки на получение средств из федерального и регионального бюджетов в порядке, предусмотренном в аналогичных целевых программах.
Градостроительный кодекс РФ ввел ранее отсутствовавший институт совместной подготовки документов территориального планирования различными органами публичной власти. Такая подготовка может осуществляться либо по взаимному согласию соответствующих органов, либо в обязательном порядке.
Вместе с тем на практике муниципалитеты сталкиваются с проблемами, связанными с разрозненностью методических установок и отсутствием достаточного опыта подготовки плановых документов. Имеет место «ведомственная разобщенность» специалистов, формирующих документы планирования (концепции, стратегии, программы и проекты, документы территориального планирования, среднесрочные финансовые планы и бюджеты). К подготовке документов стратегического значения не всегда подключаются представители местного сообщества, для которого данные документы разрабатываются. Наблюдается отсутствие сформулированных стратегических целей развития или отход от них при осуществлении территориального и бюджетного планирования.
Каждое из направлений планирования с развитием параллельно реализуемых в стране административной и бюджетной реформ и реформы местного самоуправления начало обретать характер самостоятельной системы планирования в строго определенной сфере управления. Однако в настоящее время система планирования в полной мере не сформирована ни на одном из уровней государственного и муниципального управления. Значительно в большей степени формализована юридически система планирования федерального уровня: многие положения определены в бюджетном, налоговом, градостроительном и земельном законодательстве, постановлениях Правительства РФ. Наиболее формализованными в рамках требований бюджетного и градостроительного законодательства являются системы бюджетного и
территориального планирования. Стратегическое планирование применяется главным образом с использованием лучших практик, рекомендаций экспертов, разрабатываемых в инициативном порядке на региональном уровне методик. Взаимодействие между системами осуществляется в большей степени посредством бюджетного планирования.
На муниципальном уровне опыт правоприменительной практики современного планирования незначителен. Исключением являются те муниципалитеты, которые в порядке конкурсного отбора Министерства финансов РФ были включены в программу реформирования общественных финансов и сформировали основные элементы системы бюджетного и социально-экономического планирования, а также те немногие города, которые традиционно уделяли системному управлению первостепенное внимание. В территориальном планировании процедуры разработки документов весьма затратные, поэтому наиболее подготовленными выглядят муниципалитеты, которым предусмотрены субсидии из региональных бюджетов на формирование документов в соответствии с Градостроительным кодексом РФ. Единая бюджетная система России во многом упрощает бюджетное планирование на муниципальном уровне по сравнению с другими видами планирования, так как в бюджетном и налоговом законодательстве определены нормы и механизмы взаимодействия в формате межбюджетных отношений.
В меньшей степени в практике муниципального управления формализован процесс планирования с использованием инструментов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Система БОР подразумевает планирование деятельности органов публичной власти исходя из того, что целью этой деятельности должно быть достижение конкретных и измеримых социально значимых результатов. Практическое применение инструментов БОР объединяет в себе особенности как бюджетного, так и социально-экономического планирования.
В условиях разграниченных полномочий между уровнями публичной власти и бюджетного федерализма залогом успеха качественного планирования развития территорий является определенность механизмов взаимодействия структур, документов, регуляторов, обеспечивающих в совокупности реализацию принципа системности при планировании. Действующим законодательством РФ не установлены жесткие требования относительно порядка, процедур, процессов социальноэкономического планирования в органах местного самоуправления. Конкретные формы организации процесса разработки и принятия документов муниципального планирования могут существенно разниться от муниципалитета к муниципалитету и зависят от уровня организации в целом деятельности местной администрации, стиля управления первого лица и его способности выстраивать отношения на принципах партнерства, от принятых в муниципальном образовании процедур и от характера самих документов планирования (стратегия, комплексная программа, целевые муниципальные программы и т.п.). Учитывая, что разработка документов планирования развития муниципального образования должна осуществляться скоординированно различными подразделениями и службами муниципалитета, рекомендуется сформировать специальную координационную группу, установить порядок планирования и определить ответственных лиц и сроки для разработки соответствующих документов планирования.
Системный подход к организации планирования предполагает своевременное внесение необходимых коррективов в документы планирования. После разработки и принятия стратегии должны последовать дальнейшие шаги по формированию
программ и проектов развития. В целом система планирования - это инструмент организации процесса муниципального развития.
Как показывает практика, в условиях несформированности системы планирования муниципалитетами недооценивается возможность реализации проектов развития муниципальных образований на условиях:
- межмуниципального сотрудничества, на основе которого объединение различных видов ресурсов позволяет оптимизировать механизм решения вопросов местного значения, а также повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления;
- широко развитой в некоторых зарубежных странах практики реализации крупных социальных проектов на уровне местного сообщества с применением инструментов государственного займа у населения и участием крупных компаний, осуществляющих деятельность на данной территории.
Таким образом, планирование муниципального социально-экономического развития является современной управленческой технологией, позволяющей адекватно оценить перспективы муниципального развития, сбалансировать приоритеты и темпы развития с имеющимися ресурсами. Формирование плановых документов в условиях взаимодействия различных уровней и координации видов планирования и их утверждение позволит целенаправленно управлять социально-экономическим развитием муниципальных образований.
Библиографический список:
1. Падилья Сароса Л.Ю. О механизмах координации видов планирования и взаимодействии систем планирования // Городской альманах: вып.4. / науч. ред. Г.Ю. Ветров. - М.: Фонд «Институт экономики города, 2009. - С.139-146.
2. Управление муниципальным экономическим развитием / под ред. Г.Ю. Ветрова.
- М.: Фонд «Институт экономики города», 2009. - 258 с.
M гос. рег. статьи 0421100034/0132
Это статья Журнал ВАК :: Управление экономическими системами: электронный научный
журнал http ://uecs.mcnip.ru
URL этой статьи: http://uecs.mcnip.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=397
