CC BY
204
Перспективы развития двойного гражданства
Клокова Эльмира Этибаровна,
магистр права, Манчестерский университет, e.e.jalilova@gmail.com
Данная статья посвящена анализу перспектив и возможных направлений развития двойного гражданства в законодательстве Российской Федерации. Автором рассматривается текущее правовое регулирование института, а также возможные направления его эволюции в рамках правовой системы государства. В качестве двух полярных векторов развития института автором приводятся позиции: 1 - о возможности исключения института двойного гражданства из законодательного регулирования и 2 - о необходимости развития двойного гражданства в рамках международного сотрудничества. Ключевые слова: гражданство, подданство, двойное гражданство, полипатриды, международное сотрудничество.
X 2
о сч сч
О!
Существуют различные подходы к определению двойного гражданства, в целях написания настоящей статьи под двойным гражданством мы понимаем частный случай множественного гражданства (т.е. наличия у лица гражданства двух или более государств) [1, с.17].
Право лица на обладание статусом лица с двойным гражданством задекларировано в основном законе и отражено в статье 62 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором. [2]
Указанная норма при этом включена в главу 2 -«права и свободы человека и гражданина», что влечет в соответствии со ст. 135 Конституции Российской Федерации многоступенчатую процедуру пересмотра данной главы, которая складывается из четырех последовательных этапов, отрицательное решение по каждому из которых обусловливает невозможность перехода к следующему и внесения изменений. Обозначенный порядок внесения изменений таким образом означает сложность изменения формулировки статьи 62, закрепляющей право лиц на двойное гражданство, дополнительно отражая, во-первых, значимость института, а во-вторых, декларативный характер нормы, отсылающий для решения вопроса о урегулировании статуса лица (и признания двойного гражданства) к федеральному закону или международному договору.
Отмечая специальное законодательство, в Российской Федерации регулирование норм о двойном гражданстве на текущий момент содержится в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации», действующем международном договоре с Таджикистаном, административном и уголовном законодательстве и иных нормативных актах, содержащих ограничения в отношении лиц с потенциально возможным статусом.
При этом в ст. 6 Федерального закона « О гражданстве Российской Федерации» предусмотрено, что лицо рассматривается на территории Российской федерации в качестве лица с двойным гражданством при наличии международных договоров Российской Федерации или при наличии федеральных законов в данной сфере. Положения пунктов 3 - 11 статьи 6 одновременно предусматривают обязанность уведомления уполномоченных органов гражданами Российской Федерации, имеющими (или приобретшими) гражданство иностранного государства (государств) или получивших один и более документ на право проживания в иностранном государстве о данных фактах, а также порядок такого уведомления. [3, с. 2031]
В настоящее время в рамках реализации положений Конституции и федерального законодательства, регламентирующих вопросы двойного гражданства, заключен и действует единственный международный договор - с Таджикистаном (07.09.1995 г., см.: Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства. // СЗ РФ. 1996. № 51. ст. 5683.) по вопросам двойного гражданства. [4, с. 5683]
Столь незначительное количество международно-правовых договоров в области двойного гражданства отражает постепенный отказ от института двойного гражданства. Тенденцию отказа от двойного гражданства подтверждает также односторонний отказ Туркменистана от продления международного договора, заключенного Российской Федерацией с Туркменистаном в 23.12.1993 г.
Наблюдаемая в последние годы практика отказа от института двойного гражданства находит поддержку и доктринальное обоснование своей целесообразности, главным аргументом которого является соотношение двойного гражданства и государственного суверенитета. Лица, которые вправе получить статус лица с двойным гражданством (в силу коллизий законодательства, исходя из принципов «права почвы» или «права крови») рассматриваются как угроза государственной суверенности. [5, с. 26-30]
Вместе с тем отметим, что тенденция по отказу от двойного гражданства представляется нам в негативном свете с точки зрения приоритета прав и свобод человека и гражданина, а также с учетом того факта, что в настоящее время достаточно широк круг лиц, заинтересованных в признании за ними такого статуса. К таким лицам на примере Российской Федерации можно отнести:
|_ граждан государств, которые образовались после распада СССР (данное условие применимо к любому из государств, история которого включала в себя территориальные изменения);
| граждан Российской Федерации, которые заинтересованы в приобретении двойного гражданства;
_ потомков лиц, мигрировавших в иностранное государство;
_ детей, рожденных в смешанных браках. Распад СССР и образование независимых государств, Содружества Независимых Государств в определенной степени сделали еще более актуальным и привлекательным институт двойного гражданства в благоприятных для этого условиях, в целях решения острых проблем защиты прав и свобод сотен тысяч людей - соотечественников, оказавшихся не по своей воле в различных государствах. [6, с. 10]
О неоднозначности внутригосударственного подхода свидетельствует тот факт, что Российской Федерацией принимались меры по налаживанию политических связей и последующему заключению соглашений о двойном гражданстве с Республикой Абхазия и Республикой Южная Осетия, которые не были реализованы на практике, что подтверждается: Распоряжениями Президента Российской Федера-
ции от 15.09.2008 № 539-рп «О подписании Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия», Распоряжении Президента Российской Федерации от 15.09.2008 № 538-рп «О подписании Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия», в которых было закреплено, что в целях урегулирования вопросов двойного гражданства между сторонами будет заключено отдельное соглашение, регламентирующее данный вопрос. Однако указанные договоры так и не были подписаны.
Тем не менее при определении дальнейшей эволюции института нельзя упускать из внимания тот факт, что существует ряд факторов социального и экономического характера, которые обосновывают и обуславливают потенциальные перспективы развития института двойного гражданства.
Усиление интереса к двойному гражданству и увеличения числа лиц, которые стремятся получить второе гражданство, обусловливается низким уровнем материального благосостояния в ряде государств. Инфляция, неблагоприятный инвестиционный климат, отсутствие экономических гарантий -все это является причинами, побуждающими лиц к оформлению второго гражданства и стремлению к потенциальному экономическому благополучию.
Другим стимулом к оформлению второго гражданства является получение возможных выгод экономического характера при налоговом и инвестиционном планировании, совершении банковских операций. У данного явления существует даже самостоятельный термин - «экономическое гражданство» или «инвестиционное гражданство», которое подразумевает получение лицом второго гражданства вследствие инвестиций и поддержания экономики другой страны. Инвестирование в экономику государства как основание для приобретения гражданства является достаточно распространенным явлением. В таком случае, поскольку размер инвестиций является значительным, целеполагание граждан, приобретающих гражданство второго государства несколько отлично и основывается в большей степени на аспектах социальных - престиже, возможности безвизового пребывания в некоторых странах, комфортности условий проживания.
Общепринятой мировой тенденцией является восприятие бипатридов исключительно как граждан своего государства. Однако данный факт не исключает возможности политического влияния на государство через бипатрида. Нельзя отрицать, что политические, в частности, избирательные, права бипатридов в большинстве стран тем или иным образом ограничиваются, с точки зрения политического аспекта бипатрид находится под защитой нескольких государств. Законодательство о гражданстве большинства стран содержит правовые гарантии, предоставляемые собственным гражданам, в том числе за пределами государства. Органы государственной власти в таком случае обязаны предоставлять правовую защиту и покровительство гражданам, находящимся за рубежом.
5
-о
-С
гп
о т;
>
У
т; А
X 2
0
сч сч
О!
При таких условиях двойное гражданство перестает быть исключительно правом лица, а представляет собой взаимодействие государства и личности, гражданина.
При любом подходе к перспективам развития двойного гражданства нельзя упускать из зоны внимания, что случай возникновения двойного гражданства возможен вследствие коллизии законодательств. Каждое государство свободно при формировании своей правовой системы и законодательной базы, что распространяется и на принятие решения об определении круга лиц, которые могут претендовать на получение статуса гражданина.
Развитие социальных структур, культурных и социальных связей может являться одной из причин возникновения в правовой системе института двойного гражданства.
Нельзя исключать при рассмотрении перспектив двойного гражданства и миграционные процессы.
Рынок трудовой миграции вызывает к жизни необходимость развития института двойного гражданства. Нельзя отрицать, что за последние несколько десятилетий Россия стала открытой для реализации гражданами права на возможность выезда за границу с целью работы по найму. Очевидно, что иностранные граждане, вынужденные выбрать путь экономической миграции, задаются вопросом о получении второго гражданства.
Мы полагаем, что указанные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что до тех пор, пока российские граждане заинтересованы в экономической миграции, а Российская Федерация является государством, способным принимать экономических мигрантов и главное нуждающаяся в рабочей силе в виде иностранных специалистов (начиная от низкооплачиваемого труда и заканчивая специалистами высокой квалификации, которые являются иностранными гражданами), двойное гражданство будет представлять интерес как для граждан Российской Федерации, так и для иностранных лиц.
Во-вторых рассмотрим вероятные последствия для развития двойного гражданства при восприятии института как социального права человека.
Некоторые авторы отмечают, что социальные права как фактор справедливости постепенно теряют исключительную связь с гражданством. Возникает новое понятие экономическое гражданство, которое состоит в том, что его субъекты не люди, а институты - финансовые рынки и фирмы, которым в какой-то мере подотчетны и правительства.
Становится все более распространенной позиция, утверждающая, что в ходе глобализации повышается роль финансово-экономических факторов мирового развития, вследствие этого политическая идентификация граждан со временем уступает место транснациональной экономической идентификации.
Речь идет о том, что роль идентифицирующих нацию состояний, таких как принадлежность к гражданству, наличие статуса бипатрида и проч. становятся менее важным и престижным, нежели
быть работником компании «Дженерал электрик», «Юниливер», «Майкрософт».
В целом данную позицию можно охарактеризовать как приоритет транснационального гражданского общества, данная концепция получила свое развитие в странах Европы с формированием транснациональных корпораций и усилением их социального и в некоторых случаях и политического влияния.
Актуален ли такой подход к вопросам гражданства в Российской Федерации?
Полагаем, что правильно ответить на этот вопрос отрицательно, поскольку подобные тенденции не вполне правильно сопоставлять с ценностями политических, социальных или экономических прав, предоставляемым гражданам.
Транснациональные корпорации безусловно занимают определенную нишу рынка и имеют ценность с точки зрения престижа, экономической обоснованности «принадлежности» к корпорации.
Тем не менее эти факторы не могут подменять принадлежность к гражданству и гражданскому обществу государства.
Отдельным направлением развития двойного гражданства как мы считаем, является его урегулирование международными договорами. В частности, региональными.
К данному тезису направляет развивающееся законодательство европейского союза и так называемое «единое гражданство Евросоюза», которое пусть и не является «двойным», очевидно разрешает в данном пространстве вопросы, которые могут быть связаны с множественным гражданством.
Как отмечает Е.С. Смирнова, «основываясь на позитивном примере Европейского союза, ряд стран и регионов мира пытаются найти средство и способ сплочения и защиты прав человека, не затрагивая при этом основу суверенитета - институт гражданства. Например, страны Латинской Америки в рамках таких международных объединений, как МЕРКОСУР и АЛЬБА, полагают проводить эффективную политику в сфере унификации образовательных стандартов, систем социального обеспечения, трудовых законодательств, что также должно способствовать решению проблем населения». [7, с. 24-30]
Указанные организации в первую очередь решают проблемы экономического характера на регулируемых ими рынках. Однако впоследствии, на наш взгляд, могут стать платформами для развития единого гражданства и основой развития двойного гражданства.
Концепция и потенциал «единого гражданства Евросоюза» актуальны и для Российской Федерации, поскольку на текущий момент существует ряд межгосударственных объединений с участием Российской Федерации, развитие институтов единого гражданства, а также двойного гражданства в рамках которых было бы взаимовыгодным как для государств-участников, так и для граждан.
В рамках обозначенного тезиса мы подразумеваем допустимость введение единого гражданства в рамках Евразийского экономического союза
(ЕАЭС) и возможно, Шанхайской организации сотрудничества (ШОС).
Еще в большей степени (по аналогии с единым союзным гражданством Евросоюза) видится возможности раскрытия потенциала двойного гражданства в рамках союзного государства Беларуси и России, функционирующего на основе договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 08.12.1999 г. «О создании Союзного государства» в целях развития интеграционных процессов, заложенных Договором об образовании Сообщества России и Белоруссии от 02.04.1996 г., Договором о Союзе Беларуси и России от 02.04.1997 г., Уставом Союза Беларуси и России от 23.05.1997 г., а также положения Декларации о дальнейшем единении России и Беларуси от 25.12.1998 г. Поскольку в рамках союзного государства Беларуси и России также существует единое гражданство и в силу положений ст. 14 договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 08.12.1999 г. «О создании Союзного государства» граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства и до момента принятия странами единого нормативно-правового акта, регулирующего вопросы гражданства, их правовое положение регламентируется национальным законодательством, а также положениями указанного договора. Поскольку такой нормативный акт в рамках союзного государства не был принят, полагаем, что он мог бы послужить основой для введения института двойного гражданства в его классическом восприятии.
Развитие процесса интеграции в постсоветском пространстве в рамках СНГ диктует необходимость соответствующей корректировки политики входящих в Содружество государств по проблеме гражданства и соответствующих прав человека.
Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ выработала принципы регулирования отношений гражданства, признала их нормативное значение и подчеркнула, что они служат целям повышения уровня защиты прав человека, установления и поддержания дружественных и добрососедских отношений со всеми государствами, которые готовы рассматривать их как основу своего внутреннего законодательства о гражданстве.
Межпарламентской Ассамблеей государств -участников СНГ в Акте «О согласованных принципах регулирования гражданства» рекомендовано использовать сформулированные в названном Акте принципы регулирования гражданства в национальном законодательстве государств-участников, а также при заключении двусторонних и многосторонних договоров.
В заключение отметим, что, с учетом обозначенных аргументов и подходов к двойному гражданству, наиболее оптимальным вектором развития института видится баланс отношений государство-личность, который определенно не должен строиться на полном отказе и непринятии института.
Литература
1. Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. М., 1986. - С.17.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. 21.01.2009 г. № 7.
3. Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации, 03.06.2002. № 22. ст. 2031.
4. Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства. // СЗ РФ. 1996. № 51. ст. 5683.
5. Бердникова К.Л. Гражданство в системе прав и свобод человека и институтов публичной власти // Современное право. 2012. № 2. С. 26 - 30.
6. Варлен М.В. Гражданство: Россия и СНГ: учебно-практическое пособие. М., 2010.
7. Смирнова Е.С. Институт гражданства: статичность или перспективы национального и международно-правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2015. №1. С. 24 -30.; Белковец Л.П. Правовое регулирование выхода из советского гражданства в 1920 - 1930-е годы // Миграционное право. 2008. № 1., Смирнова Е.С. Институт гражданства: статичность или перспективы национального и международно-правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 1. С. 27.
Prospects for the development of dual citizenship Klokova E.E.
University of Manchester
This article is devoted to the analysis of the prospects for the development of dual citizenship in the legislation of the Russian Federation. The author considers the current legal regulation of the institute, as well as possible directions of its evolution within the legal system of the state. As the two polar vectors of the development of the institute, the author cites the following positions: 1 - on the possibility of excluding the institute of dual citizenship from legislative regulation and 2 - on the need to develop dual citizenship in the framework of international Key words: citizenship, dual citizenship, polypatrids, international
cooperation. References
1. Boyars Yu.R. Citizenship issues in international law. M., 1986. - C.17.
2. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular
vote on 12/12/1993) // Russian newspaper. 01.21.2009, № 7.
3. Federal Law of 31.05.2002 No. 62-ФЗ "On the Citizenship of the
Russian Federation". // Collected Legislation of the Russian Federation, 03.06.2002. № 22. Art. 2031.
4. Treaty between the Russian Federation and the Republic of Tajikistan on the regulation of dual citizenship issues. // SZ RF. 1996. № 51. Art. 5683.
5. Berdnikov K.L. Citizenship in the system of human rights and
freedoms and institutions of public authority // Modern Law. 2012. № 2. P. 26 - 30.
6. Varlen M.V. Citizenship: Russia and the CIS: a training manual.
M., 2010.
7. Smirnova E.S. The institute of citizenship: static or perspective of
national and international legal regulation // Constitutional and municipal law. 2015. №1. Pp. 24 - 30 .; Belkovets L.P. Legal regulation of withdrawal from Soviet citizenship in the 1920s -1930s // Migration Law. 2008. № 1., Smirnova E.S. The institute of citizenship: static or perspective of national and international legal regulation // Constitutional and municipal law. 2015. № 1. P. 27.
5
■о
-C
m
о т;
>
У
т; А
