CC BY
208
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ НА ТРАНСПОРТЕ
УДК 336 О. В. Малиновская,
д-р экон. наук, профессор, ГУМРФ имени адмирала С. О. Макарова;
А. В. Бровкина,
ГУМРФ имени адмирала С. О. Макарова
ПЕРСПЕКТИВЫ ИНВЕСТИЦИОННОГО РАЗВИТИЯ ТРАНСПОРТНОЙ ОТРАСЛИ
PROSPECTS OF INVESTMENT DEVELOPMENT OF THE TRANSPORT INDUSTRY
В статье авторы рассматривают основные проблемы и перспективы развития транспортной отрасли в современных условиях, перспективы развития государственно-частного партнерства как приоритетного института функционирования отрасли, а также внедрение и развитие инфраструктурных облигаций как наиболее перспективного инструмента, отвечающего содержательному потенциалу государственно-частного партнерства.
In article authors consider the main problems and prospects of development of transport industry in the present conditions, prospects of development of public-private partnership as priority institute offunctioning of the branch, and also introduction and development of infrastructure bonds as the most perspective tool answering substantial potential of the public-private partnership.
Ключевые слова: транспорт, приватизация, огосударствление, государственно-частное партнерство, инфраструктурные облигации.
Key words: transport, privatization, nationalization, public-private partnership, infrastructure bonds.
Н
m
©
ОВЫЙ виток развития приватизации в российской экономике в кризисный и посткри-зисный период, рассматриваемый как закономерный процесс позитивности развития национальной экономики, ставит задачу оценки состояния государственного участия в экономических процессах. В России государство традиционно играет важнейшую роль в развитии экономики страны. Оно не только осуществляет регулирование различных экономических процессов, но и участвует в деятельности организаций различных организационно-правовых форм, будучи держателем их акций и иных инструментов, определяющих его собственность в той или иной отрасли. Преобладание государственного сектора в национальной экономике фиксируют многие аналитические агентства, наиболее представительное исследование этих процессов осуществлено Некоммерческим фондом реструктуризации предприятий и развития финансовых институтов.
На основе информации различных аналитических агентств нами осуществлена попытка оценки позиций государства в транспортной отрасли, априори считающейся самой «огосударствленной» в России в сфере коммерческих организаций, что, в частности, обусловлено ролью транспорта — транспорт как инфраструктурная отрасль обеспечивает базовые условия жизнедеятельности и развития государства и общества.
В соответствии с рекомендациями аналитических агентств при оценке степени государственного участия в отрасли был взят показатель «огосударствления» процессов экономического развития отрасли. В процессе аналитического исследования идентифицированы критерии данного показателя. К ряду первичных критериев «огосударствления» отрасли относится доля в совокупной выручке, на которую могли бы претендовать госструктуры различ-
ных уровней через участие в собственности хозяйствующих субъектов транспортного сектора экономики (унитарные предприятия, государственные корпорации, другие формы участия в капитале).
Следует отметить, что в транспортной отрасли основную роль играют железные дороги, газо- и нефтепроводы (более 90 % общероссийского грузооборота), ограничивая воздействие других видов транспорта на совокупный финансовый результат в отрасли. Поскольку железнодорожный транспорт в основном контролируется ОАО «Российские железные дороги», акции которого находятся в 100 %-ной собственности государства, нефтепроводы — компанией «Транснефть» (100 %-ная федеральная собственность), а магистральные газопроводы — компанией «Газпром» (50,002 % собственности государства), то доля государства в совокупной выручке составляет 73 % (рис. 1).
легкая промышленность угледобывающая промышленность добыча руд металлов пищевая промышленность черная металлургия производство готовых металлических изделий производство неметаллических минеральных... производство электрических машин и...
цветная металлургия производство основных химических веществ фар.маиев_ическая про.мы ш л е н н ос ~ ь нефтеперерабатывающая промышленность производство алкогольных напитков строительство целлюлозно-бумажная промышленность телекоммуникации производство машин и оборудования... производство автомобилей, прицепов и... транспортная обработка грузов и организация...
добыча нефти производство электрооборудования для радио и...
электроэнергетика добыча газа
производство судов, летательных и космических...
транспорт
50 60 70 80
Рис. 1. Рейтинг ключевых отраслей экономики России по доле участия государства, %, [6]
Общая позиция доли государственного участия в отрасли проанализирована и с позиций оценки государственного присутствия (государство-собственник) по отдельным сегментам и видам транспорта (табл. 1).
Выпуск 1
Таблица 1
Роль государства в транспортной отрасли России [3]
Инфраструктура Деятельность по осуществлению перевозок
Автомобильный транспорт Государство является собственником: — автомобильных дорог общего пользования и земли под ними; — существенной части предприятий и организаций, осуществляющих строительство и эксплуатацию дорог. Государство обеспечивает: — наличие автодорог до большинства населенных пунктов; — содержание, реконструкцию и новое строительство автомобильных дорог Государство является собственником: — существенной части предприятий и организаций, осуществляющих городские и пригородные пассажирские перевозки. Государство обеспечивает: — организацию движения; — законодательное регулирование отрасли
Воздушный транспорт Государство является собственником: — земли под аэродромами; — ВПП и объектов аэродромной инфраструктуры; — доли в УК большинства аэропортов. Государство обеспечивает: — ремонт, реконструкцию строительство новых ВПП; — законодательное регулирование отрасли Государство является собственником: — доли в УК большинства авиакомпаний. Государство обеспечивает: — организацию воздушного движения (диспетчирование); — законодательное регулирование отрасли
Железнодорожный транспорт Государство является собственником: — земли под железными дорогами; — компании, владеющей почти всей инфраструктурой (ОАО «РЖД»). Государство обеспечивает: — строительство новых железнодорожных путей; — законодательное регулирование отрасли Государство является собственником: — компании, выполняющей основной объем перевозок (ОАО «РЖД»); — долей в компаниях, осуществляющих пригородные пассажирские перевозки. Государство обеспечивает: — законодательное регулирование отрасли
Речной и морской транспорт Государство является собственником: — причальных стенок во всех портах; — морских и речных гидротехнических сооружений; — долей в УК многих портов. Государство обеспечивает: — эксплуатацию и ремонт гидротехнических сооружений; — законодательное регулирование отрасли Государство является собственником: — атомного ледокольного флота; — долей в УК некоторых судоходных компаний. Государство обеспечивает: — организацию движения; — обновление атомного ледокольного флота; — законодательное регулирование отрасли
Как следует из таблицы, государство владеет подавляющей частью инфраструктуры транспорта (непосредственно через принадлежащие государству компании), а также землями, на которых они расположены.
Государственные органы не предоставляют услуги по перевозке пассажиров и грузов и, более того, не гарантируют оказания этих услуг со стороны частных компаний. Однако органы государственной власти стремятся создать условия для предоставления таких услуг со стороны частных компаний. Государственное участие проявляется в принципиально значимых направлениях:
— соучастия и непосредственного участия в подготовке специалистов в транспортной отрасли;
— регулирования тарифов и сборов на большинство видов перевозок по всем видам транспорта;
— субсидирования отдельных видов перевозок (например, пригородные железнодорожные перевозки) и отдельных категорий населения (например, субсидирование цен на авиабилеты жителям Дальнего Востока);
— создания преференционных режимов предпринимательской деятельности (портовые особые экономические зоны);
— осуществления деятельности по организации движения.
Кроме того, государство является собственником (полностью или частично) значительного числа коммерческих предприятий и организаций, осуществляющих грузовые и пассажирские перевозки (особенно автомобильный транспорт). Данные предприятия, как правило, оказывают транспортные услуги в тех сегментах, которые не представляют интереса для частных перевозчиков, поэтому их услуги экономически целесообразны.
Таким образом, следует констатировать, что государственная собственность на транспорте России является преобладающей, но смысл исследования состоит в доказательстве целесообразности этого явления, поэтому необходим анализ расходов государства на транспорт и степень эффективности этих расходов для определения концепции приватизации отрасли, заявленной сегодня в правительственных документах. Посыл различных экономических школ на этот процесс широко известен.
Следовательно, показатель «огосударствления» органично требует оценки второго критерия — государственные расходы в отрасли.
Позиции государства в отрасли или уровень отраслевого огосударствления требует, чтобы государство обеспечивало строительство, содержание и ремонт большинства объектов транспортной инфраструктуры, однако сегодня в силу недостатка финансовых ресурсов эта функция выполняется лишь частично. Кроме того, финансирование отрасли осуществляется на основе привлечения средств бюджетов разного уровня, поэтому представим информацию по государственным расходам на транспорт на основе анализа консолидированного бюджета России (табл. 2).
Таблица 2
Динамика государственных расходов на транспорт и их доля в ВВП (консолидированный бюджет РФ) [7; 8]
2007 2008 2009 2010 2011
Расходы консолидированного бюджета РФ, млн руб. 11378578,09 14157027,09 16048336,46 17616655,52 19994644,77
Транспорт 580 421,61* 290 030,16 372 678,31 461 682,86 499 114,47
Доля транспортных расходов в расходах консолидированного бюджета РФ, % 5,10 2,05 2,32 6,28 6,07
ВВП, млн руб. 33248000,00 41277000,00 38786000,00 44939000,00 54585622,8
Доля расходов на транспорт в ВВП, % 1,75 0,70 0,96 1,03 0,91
* включая дорожное хозяйство.
Выпуск 1
Рассмотрим емкость финансирования транспорта и в рамках федерального бюджета (табл. 3).
Таблица 3
Динамика государственных расходов на транспорт и их доля в ВВП (федеральный бюджет РФ) [7; 8]
2GG7 2GGS 2GG9 2G1G 2G11
Расходы федерального бюджета РФ, млн руб. 598б5б^83 7570878,92 9660061,01 10117454,47 i09256i7,42
Транспорт П2б07,53* Пб33б,50 220б28,54 303i34,08 290974,06
Доля транспортных расходов в расходах федерального бюджета РФ, % 2,88 i,54 2,28 3,00 2,66
ВВП, млн руб. 33248000,00 4i277000,00 38786000,00 44939000,00 54585622,8
Доля расходов на транспорт в ВВП, % 0,52 0,28 0,57 0,67 0,53
* включая дорожное хозяйство.
Следует отметить, что неоднократные обоснования Минтранса России объема необходимого финансирования транспорта (консолидированный бюджет) определяются в пределах 4 % ВВП, но этот объем ориентирован на участие в транспортных расходах бюджетов разного уровня. Вместе с тем Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 г. предусматривает, что объем участия федерального бюджета в финансировании транспорта составит в ближайшие годы 1 % ВВП, что в принципе отражает позиции государственного финансирования транспорта в ряде высокоразвитых стран [2]. Как свидетельствуют информационные источники, доля финансирования транспорта из федерального бюджета составляет 0,2-0,3 % ВВП (Великобритания), до 1 % ВВП (Германия), 0,4-0,5 % ВВП (США). При этом объем ВВП, рассчитанный по ППС в долл. млн составляет: США (14,526550); Великобритания (2,181456); Германия (2,944352); Россия (2,230954)'.
Таким образом, следует отметить, что будущие расходы федерального бюджета РФ на транспорт сопоставимы по масштабам только с английскими и немецкими. В России по сравнению с США абсолютная величина расходов на транспорт в три раза меньше. В то время как территориальная протяженность страны и состояние транспортного комплекса (уровень износа основных фондов отрасли) несопоставимы ни с одной из представленных стран. Следовательно, российский 1 % ВВП в десятки раз меньше необходимого для развитых стран уровня финансирования транспорта. Кроме того, уровень «огосударствления» транспорта в России значительно превышает этот показатель по рассматриваемым странам, хотя существуют страны, сопоставимые с Россией по о2 огосударствлению транспортной отрасли (например, госсобственность на транспорте в Австрии составляет 75 %). Отсюда правомерен вывод: если госсектор достойно финансировать, то он превращается в высокоэффективный сегмент и технологический авангард национальной экономики, если же его на протяжении десятка лет недофинансировать, то он довольно быстро оказывается низкоэффективным и становится обузой для населения страны и ее экономики. В России на пра-
1 Международный валютный фонд, World Economic Outlook Database, сентябрь 2011 г.
вительственном уровне эта дилемма до сих пор не осмыслена: от госсектора ждут достижений и прорывов, в то время как на его развитие выделяют незначительные финансовые ресурсы.
Данный вывод подкрепим анализом существующей структуры транспортных расходов федерального бюджета (рис. 2).
■ содержание госорганов расходы о рлмклх ФЦП
бюдлюшью ипвсаиции и обы.чаы iuiii. а рои юл ьс i вл, но включсч шью и ФЦП
■ воздушный транспорт
■ водный Iрамспорi железнодорожный гране порт дорожное хозяйство
друг ис виды 1 ра мспор i а
обеспечение юс. системы паспортно-визовых документов нового поколения ори’шизоци.ч и проведение зим,них Олимпийских И ПйрЛЛИМНИЙСКИХ И1 р в Сочи
Рис. 2. Структура транспортных расходов федерального бюджета в 20ii г. [5]
Следует отметить, что по вопросам финансирования госсектора на транспорте Россия выпадает из общемировой линии развития, что в решающей степени предопределяет его низкую эффективность. Истоки этой неэффективности обусловлены не только финансовыми проблемами, но и проблемами управления государственной собственностью на транспорте. Наличие этой тенденции чаще всего формирует разработку программы по окончательной приватизации того, что еще не приватизировано в отрасли. В то время как необходимо совершенствовать механизмы управления капитальными отраслевыми расходами, поскольку современный этап их планирования реально обусловливает ряд недостатков, к которым относятся:
— высокая степень детализации утверждаемых на уровне Закона о бюджете и Правительства РФ планов расходов и сопутствующих документов к ним;
— недостаточные полномочия субъектов бюджетного планирования (СБП) и главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) в пообъектном распределении расходов, что может быть ликвидировано только в рамках программного бюджета;
Выпуск 1
т
------------- I
высокий уровень предварительного контроля исполнения расходов инвестиционного характера (который закреплен в действующем порядке планирования и финансирования ФАИП) и низким уровнем контроля результатов расходов инвестиционного характера.
Перечисленные недостатки требуют разработки механизма, который позволит включать некоторые (относительно небольшие) объекты в состав ФАИП и ФЦП укрупненно, в составе программ. При этом СБП и ГРБС должны получить возможность самостоятельно перераспределять средства между объектами в рамках одной программы. Данные меры обусловливают необходимость совершенствования Закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Комплекс мер совершенствования управления государственным сектором требует разработки адекватного механизма, направленного не только на приватизационные процедуры, но и прежде всего на обновление, развитие основных фондов отрасли и внедрение новых отраслевых технологий. В данном контексте, с нашей точки зрения, современный этап развития транспортной отрасли должен быть основан на интенсификации развития института государственно-частного партнерства в отрасли и преимущественном становлении и развитии заемных источников финансирования отрасли, к которым прежде всего относятся инфраструктурные облигации, недостаточно адаптированные к условиям России. Развитие долгового финансирования в отрасли обеспечит:
— существенное повышение темпов развития транспортной инфраструктуры, современное состояние которой является крайне изношенным (износ составляет около 60 %);
— совпадение во времени периода использования результатов проекта и периода оплаты расходов на его реализацию, что позволит использовать преимущества проектного финансирования, которое в полной мере соответствует статусу программного бюджета;
— дополнительные стимулы для экономического роста за счет формирования современной транспортной инфраструктуры.
Обоснование формирования долгового финансирования для развития инфраструктуры транспорта, в которой доля государственной собственности свыше 90 %. Это обоснование формируется под влиянием принципиально значимых факторов:
— реализация масштабных инфраструктурных проектов занимает продолжительное время, а следовательно, эффект их реализации принимает на себя следующее поколение;
— при финансировании таких проектов за счет собственных средств бремя оплаты расходов ложится на те поколения, которые не смогут воспользоваться их результатом (или смогут воспользоваться в ограниченном объеме);
— для реализации таких проектов более оправданно использование долгосрочных заемных средств, привлекаемых на возвратной основе, либо путем заимствований, либо на основе использования механизма государственно-частного партнерства, в этом случае оплачивать расходы проекта смогут те, кто будет пользоваться его выгодами.
Институт ГЧП в основном ориентирован на заемное финансирование и развитие долгового долгосрочного финансирования, что вполне укладывается в его правовой и экономический контекст. Поэтому развитие долгосрочных заемных средств в форме государственных инфраструктурных облигаций (в увязке с принятием решения о возможности их использования для размещения средств консервативных инвесторов — страховых компаний, пенсионных фондов и т. п.) — вполне правомерный процесс, отвечающий содержательному потенциалу ГЧП.
Таким образом, проблема доступа частных инвесторов и органов государственного и муниципального управления к источникам долгосрочных финансовых ресурсов для реализации инвестиционных проектов в транспортной сфере может быть частично решена внедрением инструмента инфраструктурных облигаций. Этот инструмент давно эффективно применяется в западной практике, к примеру в США и ряде других стран инфраструктурные облигации могут выпускаться как органами власти, так и частными инвесторами. Облигации, эмитированные государственными (муниципальными) органами власти, могут быть привязаны как к источнику погашения (напри-
мер, к платному участку дороги, мосту, развязке, для строительства которого они выпускались), так и могут погашаться из бюджета данного органа власти. Инфраструктурные облигации имеют высокий уровень надежности и гарантированности дохода инвесторам, что позволяет инвестировать в них консервативным инвесторам, таким как пенсионные фонды и страховые компании, но доходность по ним зачастую всего на 1-3 % выше уровня инфляции, что делает такие бумаги весьма удобными для эмитентов.
Частные инвесторы в РФ также вправе эмитировать облигации общего назначения, доходы от выпуска которых будут направляться на реализацию инфраструктурных инвестиционных проектов. Однако рейтинг таких облигаций привязан к кредитному рейтингу эмитента, а значит, они могут быть недоступны для консервативных инвесторов, рейтинг которых в финансовой практике достаточно высок. Процесс правого развития инфраструктурных облигаций в России запущен, Федеральной службой по финансовым рынкам РФ подготовлен проект федерального закона об инфраструктурных облигациях, согласно которому в отношении специальной проектной организации, эмитирующей инфраструктурные облигации, до момента пуска в эксплуатацию объекта инфраструктуры действуют определенные ограничения гражданско-правовой ответственности и норм корпоративного права. Эти ограничения вместе с необходимостью для эмитента действовать в рамках заключенного с органом государственного (муниципального) управления проектного соглашения (например, концессионным или инвестиционным), а также наряду с необходимостью получения государственных (муниципальных) гарантий либо гарантий Внешэкономбанка в размере не менее 60 % выпуска существенно повышают их надежность и делают их доступными для консервативных инвесторов, столь значимых для развития инвестиционного климата в России [1].
Таким образом, финансовый инструмент — инфраструктурные облигации, решая проблемы финансирования транспорта, одновременно обеспечат емкость российского фондового рынка и будут способствовать реальному становлению института ГЧП в российской практике.
Возвращаясь к проблеме приватизационных процессов на транспорте, следует отметить, что проведенное исследование в некоторой степени определяет ориентиры отраслевого огосударствления и рассматривает эту тенденцию как стратегический путь развития отрасли.
Список литературы
1. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: федеральный закон Рос. Федерации № 94-ФЗ.
2. Транспортная стратегия РФ до 2G3G г.
3. Контракт RFTAP/SBCQ/1.28. Итоговый отчет. — Т. 1: Функционирование и развитие транспортной системы России / Некоммерческий фонд реструктуризации предприятий и развития финансовых институтов.
4. Международный валютный фонд // World Economic Outlook Database. — 2G11. Сент.
5. Российский статистический ежегодник. — 2G11.
6. Волосов И. Государева доля / И. Волосов // Бизнес и власть: газ. — № 8G3 (21).
7. http://www.gks.ru
8. httpV/www.roskazna.ru^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^LJ05
Выпуск 1
