Перспективные направления развития межведомственного взаимодействия в сфере профилактики правонарушений (на примере МВД России и ФСИН России) Текст научной статьи по специальности «Право»

2 л H

и

0

1

Л

<

и

H

к

:|5

0

1

Л

<

и

H

s

X

<

а

X о

0

м

<

а С

К

s

1

и <

м

<

а

и <

ш О а С

34

Е.В. ЕМЕЛЬЯНОВА,

ученый секретарь, доктор юридических наук, доцент

е.в. червонных,

научный сотрудник отдела по изучению социальных процессов и разработке комплексных проблем обеспечения правопорядка Научного центра,

кандидат юридических наук

С.А. БОРОВАЯ,

научный сотрудник отдела по изучению социальных процессов и разработке комплексных проблем обеспечения правопорядка Научного центра

(Академия управления МВД России)

E.V. emelianova,

Doctor of Law Sciences, Associate-Professor, Academic Secretary

E.V. chervonnikh,

Candidate of Law Sciences, Senior Research officer, Department for Social Processes Study and Development of Complex Issues Related to the Maintenance of Public order, Scientific Centre

S.A. BoRoVAYA,

Research officer, Department for Social Processes Study and Development of Complex Issues Related to the Maintenance of Public order, Scientific Centre (Management Academy, Ministry for Internal Affairs of Russia)

УДК 343.851

перспективные направления развития межведомственного взаимодействия в сфере профилактики правонарушений (на примере МВд россии и ФСин россии)

prospective Lines of Development concerned with interdeaprtmental co-operation in crime prevention (Ministry for internal Affairs of Russia and Federal service for Executive of punishment)

В статье рассматриваются проблемы и ос- The paper reviews the issues and basic meth-

новные пути совершенствования межведом- ods of fostering interdepartmental co-operation of

ственного взаимодействия органов внутрен- internal affairs bodies and penal system bodies in

них дел и органов уголовно-исполнительной crime prevention. системы в процессе осуществления деятельности по профилактике правонарушений.

Профилактика, взаимодействие, уголовно-ис- Prevention, co-opeartion, probation department,

полнительные инспекции, рецидивная пре- recurrent crime, re-socialization, probation. ступность, ресоциализация, пробация.

Анализ современного состояния дел в сфере профилактики преступлений, совершаемых лицами, освободившимися из мест лишения свободы, сложная криминогенная обстановка во многих регионах России (уровень рецидивной преступности достигает 25—35 % от общего числа преступлений [5]) указывают на актуальность рассмотрения вопросов межведомственного взаимодействия органов внутренних дел и органов уголовно-исполнительной системы для выработки предложений по совершенствованию их совместной профилактической деятельности.

Как показали результаты проведенного социологического опроса1, данное направление профилактической деятельности представляет особую сложность, так как заключается в проведении в рамках специально-криминологической практики работы с особым контингентом лиц, ранее совершавших противоправные деяния и относящихся к «группе риска».

Сегодня отдельные подразделения МВД России (патрульно-постовая служба, подразделения по делам несовершеннолетних, участковых уполномоченных полиции) взаимодействуют с уголовно-исполнительными инспекциями2 (далее — УИИ) на основании совместных планов и мероприятий по следующим основным направлениям:

— контроль за поведением осужденных, соблюдением ими возложенных судом обязанностей и ограничений;

— предупреждение преступлений и иных правонарушений, устранение причин и условий, способствующих их совершению;

— обмен соответствующей информацией. Большие возможности осуществления взаимодействия органов внутренних дел и УИИ в сфере профилактики правонарушений открывает использование современных информационных технологий, в том числе имеющихся информационных баз данных [3]. Например, в настоящее время подписано и действует Соглашение между Федеральной службой исполнения наказаний и Министерством внутренних дел

1 Социологический опрос более 1800 сотрудников МВД России и ФСИН России проведен Научным центром Академии управления МВД России в 2013-2014 гг. в 80 субъектах Российской Федерации (94,97 % опрошенных сотрудников МВД России состоят на должностях руководящего состава, среди сотрудников ФСИН России руководителями являются 84,98 %). Из числа опрошенных сотрудников МВД России 24,86 % имеют стаж службы свыше 21 года, 66,49 % - от 11 до 20 лет; 8,41 %, опрошенных сотрудников ФСИН России имеют стаж свыше 21 года, от 11 до 20 лет - 50,12 %. Деятельность 97,06 % опрошенных сотрудников ФСИН России непосредственно связана с надзором за лицами, состоящими на учете УИИ, среди сотрудников МВД России этот показатель составил 56,21 %.

2 Уголовно-исполнительные инспекции входят в структуру учреждений Федеральной службы исполнения наказаний и в соответствии

с уголовно-исполнительным законодательством (ст. 16 УИК РФ) исполняют наказания, не связанные с изоляцией осужденного от общества [2].

Российской Федерации об обмене информацией в электронном виде, согласно которому предоставление территориальным органам сведений возможно на основании заключения соответствующих протоколов в области информационного, технического взаимодействия и безопасности информации3. В качестве положительного примера необходимо отметить применение в практике деятельности УИИ, начиная с 2013 г., различных систем видеонаблюдения, в том числе аппаратно-программного комплекса «Безопасный город», эффективность использования которых подтверждается почти трехкратным ростом положительных результатов в деятельности многих территориальных органов внутренних дел в 4 квартале 2013 г.

Новый импульс для реализации полномочий по предупреждению преступности в целом, отдельных видов преступлений, административных правонарушений, совершаемых лицами, освободившимися из мест лишения свободы, а также состоящими на учете в УИИ, дал Регламент взаимодействия МВД России и ФСИН России по предупреждению совершения лицами, состоящими на учете уголовно-исполнительных инспекций, преступлений и других правонарушений (далее — Регламент) [4].

Однако ряд проблем, обусловленных недостаточной проработкой правовых и организационных механизмов взаимодействия МВД России и ФСИН России, не позволяет данным правоохранительным органам в полной мере реализовывать профилактическую и уголовно-исполнительную функции, затрудняет развитие новых и совершенствование уже имеющихся направлений взаимодействия. В частности, большинство опрошенных сотрудников МВД России и ФСИН России отмечает целесообразность и необходимость межведомственной подготовки на базе специализированных учебных полигонов, учений с использованием конфе-ренц-связи и т. д. специалистов, способных оперативно и скоординированно взаимодействовать (77,13 % и 68,59 % соответственно). Одним из основных условий успешного сотрудничества ведомственных подразделений по разным направлениям деятельности является достижение «профессиональной сработанности».

Среди перспективных направлений деятельности, существующих в настоящее время, по мнению сотрудников полиции, можно выделить: контроль органов внутренних дел за несовершеннолетними осужденными и проведение профилактической работы с ними в целях пред-

3 К сожалению, данное направление пока используется недостаточно широко. Так, по данным ФСИН России, проверка лиц, стоящих на учете УИИ, с использованием удаленного доступа к региональным базам данных МВД России осуществляется только в 27 регионах страны.

2 л н и о X

Л

<

и н к

:|5

о X

Л

<

и н S

X

<

а

X о о

са <

а С

К S X

и <

са <

а

и <

ш О а С

35

2 л н и

0

1

Л

<

и н

К

:|S

0

1

Л

<

и н S

I

<

а

X о

0

м

<

а С

К S

1

и <

аз <

а

и <

ш О а С

36

упреждения нарушений общественного порядка (9,12 %), проведение сотрудниками органов внутренних дел индивидуально-профилактической работы с несовершеннолетними осужденными (12,87 %), предоставление органами внутренних дел для УИИ сведений, характеризующих поведение несовершеннолетнего осужденного по месту жительства, учебы или работы (11,07 %), принятие органами внутренних дел мер по внесению в специализированные учеты федеральной специализированной территориально распределенной информационной системы ГИБДД сведений о лишении осужденного права управления транспортным средством, по изъятию водительских прав по информации УИИ (35,45 %).

К слабым местам в процессе взаимодействия двух ведомств, по мнению их сотрудников, можно отнести отсутствие четкой координации между предпринимаемыми МВД России и ФСИН России усилиями, что определенным образом препятствует дальнейшему развитию слаженной работы. Так, сотрудниками МВД России недостаточно эффективными признаны: организация выездов в подчиненные подразделения УИИ и органы внутренних дел для оказания практической и методической помощи, внедрения положительного опыта работы (13,21 %); внесение сотрудниками органов внутренних дел в специализированные учеты федеральной специализированной территориально распределенной информационной системы ГИБДД сведений о лишении осужденного права управления транспортным средством, об изъятии водительского удостоверения по информации уголовно-исполнительных инспекций (11,32 %); анализ и обобщение на систематической основе результатов деятельности подразделений МВД России и ФСИН России по состоянию взаимодействия и по предупреждению совершения преступлений и иных правонарушений осужденными (9,55 %). Мнение сотрудников ФСИН России о недостаточно эффективных направлениях взаимодействия практически идентично. Низкий уровень взаимодействия также отмечается при осуществлении совместной работы по формированию комплексных планов взаимодействия МВД России и ФСИН России (12,43 %) и подготовке информационно-аналитических материалов для обоих ведомств по причинам и условиям преступности, а также предложений по совершенствованию межведомственного взаимодействия (12,70 %).

По мнению полицейских, более эффективная деятельность и максимально достигаемый результат наблюдаются по следующим направлениям: организация совместной работы по раскрытию уже совершенных преступлений (35,52 %), предупреждение рецидивной пре-

ступности (22,78 %), ресоциализация лиц, освобожденных из мест лишения свободы, а также осужденных к мерам наказания, не связанного с лишением свободы и изоляцией от общества (15,44 %). По мнению сотрудников ФСИН России, наиболее эффективными направлениями являются: предупреждение рецидивной преступности (23,40 %) и целенаправленная социальная опека в отношении всех категорий правонарушителей, особенно несовершеннолетних, как наиболее криминогенно опасной части осужденных (17,98 %). Как показывает обобщенное мнение сотрудников УИИ, одним из первостепенных направлений является ресо-циализация4 осужденных, и тем не менее именно это направление работы в полном объеме осуществляется лишь в 15,83 % случаев.

Процесс ресоциализации лиц, освобожденных из мест лишения свободы, — задача государственного значения, поскольку общество заинтересовано в возвращении здорового, трудоспособного и законопослушного гражданина. К сожалению, отечественная система ресоциа-лизации личности освобожденных страдает отсутствием межведомственной преемственности. Так, до 65 % лиц, освобождаемых ежегодно из отечественных исправительных учреждений, попадают в разряд лиц без определенного места жительства. Кроме того, фактически разрушена даже та система, которая действовала десятилетиями в «доперестроечной» России.

Следующим значимым направлением развития взаимодействия является работа по информированию лиц, освобожденных из мест лишения свободы, а также лиц, в отношении которых мера наказания не была связана с лишением свободы, об их правах. В этом направлении активная работа должна проводиться как сотрудниками МВД России, так и сотрудниками ФСИН России. В полном объеме такая работа проводится лишь в 43,33 % случаев, по мнению сотрудников МВД России, и в 39,79 % — по мнению сотрудников ФСИН России.

Тормозят развитие межведомственного взаимодействия МВД России и ФСИН России и иные проблемы.

В качестве одной из новаций, направленных на снижение количества преступлений и правонарушений рассматриваемой категории лиц, выступает институт пробации5, хорошо заре-

4 Ресоциализация лиц, освобожденных из мест лишения свободы, - восстановление социально полезных связей и отношений, прерванных фактом пребывания в исправительных учреждениях.

5 Пробация (от лат. «probare» - исследовать, испытывать) - в уголовном праве США, Англии и ряда других стран вид условного осуждения, при котором осужденный помещается на время испытательного срока, установленного судом, под надзор специальных органов; возможен и ряд дополнительных ограничений (не посещать определенные места, воздерживаться от общения с определенными лицами и т. п.).

комендовавший себя в международной правоохранительной практике.

Значительная часть сотрудников полиции в силу недостаточной информированности об институте пробации (данный институт характерен для стран Запада, в России на сегодняшний момент официально не введен) затруднилась оценить его эффективность для российской правоохранительной системы. Сотрудники ФСИН России (78,93 %) считают данный институт весьма полезным и способным оказать положительное влияние на эффективность функционирования российской правоохранительной системы.

К процессу развития взаимодействия МВД России и ФСИН России в сфере обеспечения правопорядка и профилактики правонарушений необходимо подходить комплексно, в связи с чем нами сформулирован ряд предложений.

Целесообразно организовать на постоянной основе проведение в территориальных органах ФСИН России рабочих встреч с руководителями информационных центров территориальных органов МВД России для обсуждения результатов взаимодействия при осуществлении проверок осужденных на предмет совершения административных правонарушений и преступлений.

Необходимо активизировать на уровне субъектов РФ работу по обмену информацией в электронном виде между ФСИН России и МВД России в соответствии с действующими межведомственными нормативными актами.

На базе ВИПК МВД России организовать совместную подготовку сотрудников МВД России и ФСИН России по вопросам межведомственного взаимодействия в сфере обеспечения правопорядка и профилактики правонарушений со стороны рассматриваемых категорий лиц. В обязательный перечень занятий включить следующие вопросы: правовой и организационный механизм межведомственного взаимодействия, анализ современной практики взаимодействия, выявление направлений совершенствования взаимодействия в целях профилактики противоправной деятельности, обмен опытом взаимодействия рассматриваемых правоохранительных структур в регионах России. Помимо курсов теоретической подготовки, целесообразно организовать практические занятия по проведению совместных мероприятий (осуществление проверки лиц, состоящих на учете, выявление нарушений порядка отбывания наказания, направление в суд представлений, вынесение предупреждений).

Следует внедрять и развивать в России институт пробации, что требует переобучения и повышения квалификации большого количества сотрудников (в г. Санкт-Петербурге уже имеется практика обучения по программам в этой области, при создании которых ис-

пользовался как зарубежный, так и российский опыт). Данная деятельность должна включать три направления: досудебная пробация (работа с правонарушителями с момента задержания); пробация в местах лишения свободы (трудоустройство, оказание медицинской помощи); пробация после освобождения из мест лишения свободы. В последние годы во многих странах расширяются направления деятельности служб пробации — от реабилитации конкретных осужденных до предупредительной работы с наиболее уязвимыми группами населения в целях снижения риска их вовлечения в преступную деятельность. Не вызывает сомнений, что система пробации должна охватывать весь спектр криминально опасных ситуаций вплоть до борьбы с рецидивной преступностью.

Необходимо централизованно обеспечить подготовку и принятие нормативных актов, регламентирующих вопросы взаимодействия УИИ и территориальных органов внутренних дел, либо осуществить ревизию действующих актов на предмет их актуальности и соответствия законодательству, при необходимости внести в них изменения. Данная работа может опираться на опыт отдельных регионов, в которых такие документы уже разработаны в инициативном порядке.

Следует организовать и активно развивать взаимодействие с общественными объединениями: народными дружинами, казачьими обществами, иными общественными объединениями, задачами которых являются участие в обеспечении правопорядка и общественной безопасности, оказание содействия органам правопорядка. Выстраивать взаимодействие с некоммерческими неправительственными организациями, реализующими социальные проекты и участвующими в развитии институтов гражданского общества, в рамках оказания социальной помощи осужденным без изоляции от общества при реализации общественно-гуманитарных проектов.

Должна быть активизирована работа по применению административной практики. При составлении протоколов об административных правонарушениях в отношении осужденных УИИ применяются как положения ст. 19.7 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за непредставление сведений о смене места работы, жительства, допущенных правонарушениях и других сведений, связанных с исполнением приговоров, так и положения ст. 19.3 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за невыполнение требований сотрудника УИИ, связанных с осуществлением контроля за осужденным [1]. Решение обозначенных проблем и развитие новых направлений межведомственного взаимодействия требует, на

2 л н и о X

Л

<

и н к

:|5

о X

Л

<

и н S

X

<

а

X о о

са <

а С

К S X

и <

са <

а

и <

ш О а С

37

2 л н и

0

1

Л

<

и н

К

:|S

0

1

Л

<

и н S

I

<

а

X о

0

м

<

а С

К S

1

и <

аз <

а

наш взгляд, проработки и принятия Федеральной целевой программы «Взаимодействие МВД России и ФСИН России в сфере профилактики преступлений и правонарушений».

Список предложенных мер, безусловно, не является исчерпывающим, это лишь часть дей-

Список литературы

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

2. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации.

3. Об утверждении Положения об оперативном обмене информацией о состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях и филиалах лицах, обратившихся с ходатайствами о помиловании: приказ Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 6 сентября 2012 г. № 178/851 // Рос. газ. 2012. 10 сент.

4. Об утверждении Регламента взаимодействия ФСИН России и МВД России по пред-

ствий, необходимых для перехода к эффективной системе взаимодействия двух ведомств, которая должна базироваться на принципах полноты выполняемой работы, ее своевременности, скоординированности, результативности и перспективности.

5.

упреждению совершения лицами, состоящими на учете уголовно-исполнительных инспекций, преступлений и других правонарушений: приказ Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 4 октября 2012 г. № 190/912 // Рос. газ. 2012. 10 окт.

Понятие и современное состояние постпенитенциарного рецидива преступлений. URL: http://www. eurasialegal.info (дата обращения: 22.09.2014).

Тел.: 8 (499) 745-81-12

и <

ш о а С

38