CC BY
129
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
ПЕРЕХОД НА КАЗНАЧЕЙСКОЕ ИСПОЛНЕНИЕ
БЮДЖЕТОВ
Р.Ю. Рыбакова,
Научно-исследовательский финансовый институт Минфина России
В условиях тяжелого экономического и финансово-кредитного кризиса в России, парализовавшего все отрасли экономики и сферы деятельности, включая бюджетную, и как следствие возникновения устойчивого бюджетного дефицита, перед Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления наиболее остро встала проблема исполнения бюджета.
В период существования СССР кассовое исполнение бюджета возлагалось на Государственный банк, куда поступали, где хранились все доходы и откуда производились все расходы бюджета. Госбанк также осуществлял учет и отчетность перед контролирующими органами. Бюджетные средства рассматривались как кредитный ресурс государства, и финансирование бюджетополучателей осуществлялось через открытие бюджетных кредитов. Финансовые органы распоряжались бюджетными средствами.
При такой системе кассового исполнения бюджета, получившей название банковской, государство контролировало всю финансовую систему, правильное использование и целевое направление бюджетных ассигнований.
Следует отметить, что Государственный банк СССР, представлявший собой единую централизованную систему, кредитовал все предприятия народного хозяйства вне зависимости от того, поступали средства (основной их источник - налоги) на финансирование той или иной отрасли или нет. Поскольку Государственный банк - учреждение, которое занимается эмиссией денег, то все неровности и шероховатости, связанные с временной пустотой государственной казны, отсутствовали. Государственный банк СССР в необходимом случае включал печатный станок. Кредит, выданный Государственным банком, зачастую не возвращался по той причине, что товар, произведенный кредитуемым предприятием, никто не покупал. Тем
не менее в следующий период финансирования предприятие опять получало необходимые суммы, поскольку экономика была плановой.
В настоящее время в России формируется еще одна система кассового исполнения бюджета -казначейская, при которой кассовое исполнение бюджета возлагается на казначейство.
Казначейство - это старое наименование финансовых органов, исполняющих бюджет. Оно использовалось в царской России и в СССР до 1928 года.
Еще в ходе финансовых реформ 1860-х годов в России все государственные доходы были сосредоточены в Государственном казначействе. Казначейство в то время представляло собой учреждение Министерства финансов, заведующее поступлением государственных доходов, их хранением, производством платежей по законным ордерам и передвижением казенных сумм. Центральной кассой государственной казны являлось Главное казначейство (в Санкт-Петербурге с 1821 года), ведавшее расходованием сумм по общему государственному управлению. В подчинении Департамента Государственного казначейства находился и Санкт-петербургский монетный двор.
В первые годы советской власти в Наркомат финансов входил Департамент Государственного казначейства. Ему подчинялись местные казначейства, основные функции которых сводились к выдаче денежных знаков по сметам. С момента возложения на Государственный банк СССР обязанностей по кассовому исполнению государственного бюджета органы казначейства в СССР были ликвидированы.
Новый этап развития казначейства в России начался в 1992 году.
В целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения республиканского бюджета РФ, повышения оперативности
в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств Президент РФ указом от 08.12.92 № 1556 «О федеральном казначействе» постановил образовать в РФ единую централизованную систему органов федерального казначейства.
Органами федерального казначейства уже накоплен определенный опыт исполнения федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов. Однако их компетенция не распространяется на исполнение бюджетов субъектов Федерации. И хотя действующим законодательством предусмотрена возможность исполнения региональных и местных бюджетов органами федерального казначейства при наличии соответствующих соглашений с органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления, но не определены задачи и функции, права и обязанности органов федерального казначейства в исполнении региональных и местных бюджетов.
В связи с этим перед субъектами Федерации стоит проблема самостоятельного поиска решений и* методов исполнения региональных и местных бюджетов.
Существующая специфика исполнения региональных бюджетов и имеющиеся недостатки в работе органов федерального казначейства не позволяют органам исполнительной власти субъектов Федерации взять полностью за основу формы и методы работы органов федерального казначейства. Кроме того, отсутствие достаточной законодательной и нормативной базы по исполнению бюджета вынуждает органы государственной власти субъектов Федерации вести самостоятельные разработки по данному вопросу.
В международном и российском опыте существует несколько форм исполнения бюджетов.
Это, прежде всего, банковская форма, когда кассовое исполнение бюджета возлагается на Государственный банк. В него поступают и там хранятся все доходы бюджета, и оттуда же производятся все расходы бюджета на основании распоряжений финансовых органов. Государственным банком осуществляются учет и отчетность перед контролирующими органами. Такая система исполнения бюджета существовала в СССР.
Смешанная система кассового исполнения бюджета, сложившаяся в России с распадом СССР, предусматривает, что функции кассира федеральных бюджетных средств закреплены за Центральным банком, а система банковских бюджетных счетов регионов и муниципальных образований в основном построена на использовании коммерческих банков. Бюджетные средства (государственный фонд денежных средств региона, муниципального образования) хранятся не в государственном, а в коммерческих банках.
Суть смешанной системы кассового исполнения бюджета заключается в том, что распоряжается бюджетными средствами, осуществляет учет и формирует отчетность государственный финансовый орган, а прием, хранение и выдачу бюджетных средств организуют коммерческие банки, которые де-факто становятся уполномоченными банками бюджета.
В настоящее время в России формируется еще одна система кассового исполнения бюджета -казначейская, когда кассовым исполнением бюджета ведает государственный финансовый орган (казначейство).
Данная система действует в крупнейших капиталистических странах мира - США, Великобритании, Франции.
Например, казначейство Франции, известное как одно из старейших (после Великобритании), начинает свою историю с XVI века, будучи связанным с образованием централизованного государства. В настоящее время казначейство входит в качестве структурного подразделения в Министерство экономики и бюджета Франции. Система казначейских органов включает 100 региональных казначейств (по количеству департаментов), а также подчиненные им подразделения в соответствии с территориальным делением. Характерно, что казначейские органы во Франции не только осуществляют учет и централизацию собираемых налоговой службой налогов, но и непосредственно занимаются сбором некоторых видов налогов, например подоходного, и, кроме того, платежей, взимаемых таможенной службой на уровне коммун или их объединений. Еще в середине 1970-х годов во Франции была создана единая телекоммуникационная система, опосредующая все денежные платежные документы в электронном виде. Это позволяет осуществлять еженедельную и даже ежедневную отчетность центральному органу. Такая совершенная и отлаженная технология практически полностью исключает возможные злоупотребления и растраты средств государственной казны.
Международный опыт и практика функционирования отечественной финансовой системы дали практически безальтернативное решение в сложившейся ситуации - решение об организации в Министерстве финансов РФ системы органов федерального казначейства (казначейство) и переводе федерального бюджета на казначейскую систему исполнения как первый этап по установлению контроля Правительства РФ за государственными финансами.
Федеральное казначейство состоит из Главного управления федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненных ему территориальных органов на местах.
Первая и главная задача, которую обязано решить казначейство, - это осуществление операций
со средствами федерального бюджета, а в случае заключения соответствующих соглашений - и бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.
Соответственно основное предназначение казначейства: содействие оптимальному управлению государственными финансовыми ресурсами.
Данная задача охватывает чрезвычайно широкий спектр функций, выполнение которых органами федерального казначейства адекватно роли казначейства в сфере бюджетно-налоговой политики, проводимой в РФ.
Эта роль может быть пассивной - когда казначейство лишь доводит выделенные главными распорядителями бюджетных ассигнований ресурсы бюджетным учреждениям согласно закону о федеральном бюджете, а может быть активной -когда казначейство жестко регламентирует процесс исполнения и контролирует все расходы бюджетных учреждений, полностью ведет их бухгалтерский учет, а также управляет всеми государственными активами.
Успешное развитие экономики любого государства во многом зависит от достоверности и оперативности получения информации о состоянии государственных финансовых и материальных ресурсов, а также возможности эффективного управлениями ими. Правительство РФ должно знать, сколько у него денег, сколько оно должно из них отдать, когда и кому, а также прогнозировать, сколько оно и когда получит доходов. Основным поставщиком этой информации для Правительства РФ выступает федеральное казначейство.
При казначейском исполнении бюджета достигается полная «прозрачность» расходов, что позволяет оперативно вмешиваться в бюджетный процесс. При формировании доходов достоинства введения казначейской системы заключаются в скорости, с которой суммы платежей в бюджет проходят по назначению.
Собранная казначейством информация позволяет Правительству оценить работу органов государственного управления и получить более ясное представление об экономических последствиях проводимой ими бюджетной политики. Правительство РФ может увидеть, кто и как тратит бюджетные средства, в системе какого министерства есть неиспользованные средства, а кто испытывает затруднения.
По существу, это означает возможность поставить под четкий контроль каждодневное прохождение федеральных бюджетных средств на уровне субъектов Федерации, а также на местном уровне.
Ситуация, сложившаяся с конца 1991 года, характеризовалась тем, что Центральный банк не смог сохранить за собой функцию обслуживания всех бюджетных счетов, как это было раньше в Государственном банке СССР. Деньги бюджетополучателей остались в коммерческих банках, которые
не могли дать гарантии сохранности средств. Средства пропадали на пути движения из центра вниз; задерживались на счетах в банках. Банки в одних случаях умышленно, в других - по объективным причинам не доводили средства до бюджетополучателей. В бюджетном хозяйстве страны был беспорядок.
Поэтому первостепенной задачей создания казначейства стала необходимость организации такой системы движения денежных потоков, при которой деньги, проходя только через счета федерального казначейства, стали бы поступать в учреждения федеральной бюджетной сферы на соответствующей территории субъекта Федерации, района или города.
Реализация этой задачи возможна только на базе принципа единства кассы.
Федеральному казначейству отведена особая роль - обеспечить соблюдение принципа единства кассы, предусматривающего зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами РФ в соответствии с российским законодательством.
Переход от банковской к казначейской системе исполнения бюджета означает, что казначейство должно осуществлять и учитывать все операции со всеми государственными федеральными ресурсами, находящимися в ведении Правительства. Зная, когда и какие расходы будут осуществлять бюджетные учреждения, казначейство, оперативно управляя свободными остатками средств, может вносить предложения по сокращению привлечения краткосрочных источников погашения внутри кассовых разрывов, что в конечном счете ведет к экономии бюджетных средств, направляемых на обслуживание государственного долга.
Единый счет федерального казначейства подразумевает аккумуляцию всех средств, проходящих через органы федерального казначейства, на счете, открытом в учреждении Центрального банка РФ. Учет средств в органах федерального казначейства ведется на лицевых счетах распорядителей и получателей бюджетных средств. Главное управление федерального казначейства открывает и закрывает в Центральном банке (Банке России) и его учреждениях или в уполномоченных кредитных организациях лицевые бюджетные счета бюджетных учреждений, бюджетополучателей для зачисления к выдачи бюджетных средств. Федеральное казначейство должно регистрировать все бюджетные операции в Главной книге казначейства и вести сводный реестр бюджетополучателей.
Все остальные счета, которые опосредуют движение средств федерального бюджета, открытые в
учреждениях банковской системы, являются транзитными, то есть не имеют переходящих остатков.
По существу, это означает закрытие счетов бюджета в банках и открытие их в системе казначейства с перечислением средств непосредственно на расчетные счета хозяйствующих субъектов, выполняющих работы или оказывающих услуги для бюджетных единиц, финансирующихся за счет федерального бюджета.
Таким образом, казначейство концентрирует на своих счетах оба потока, которые возникают в процессе исполнения федерального бюджета, - доходный и расходный.
Такая совместимость двух потоков в руках одного и того же казначейского органа позволяет существенно ускорить процесс финансирования. При этом не нужно дожидаться того момента, когда на счет низового органа казначейства поступят деньги от казначейства вышестоящего. Поступление средств на счета Главного управления федерального казначейства в виде налогов и доходов создает устойчивую базу для оперативного финансирования расходов федерального бюджета на этой же территории. Финансирование расходов федерального бюджета и федеральных целевых программ, реализуемых на территориях субъектов Федерации, также должно осуществляться органами федерального казначейства. Разница передается в центр и распределяется.
Осуществление бюджетных операций через счета казначейства позволяет обеспечить полный учет и контроль каждого этапа исполнения бюджета. Необходимо также учитывать то, что при такой схеме управления государственными финансами они менее всего подвержены влиянию экономических кризисов, так как единый счет федерального казначейства открыт в Центральном банке РФ.
Августовский кризис наглядно показал эффективность казначейской системы. Средства на счетах бюджетных учреждений, находящихся в казначействе, совершенно не пострадали, в то время как коммерческие банки не смогли обеспечить их должную защиту.
В процессе кассового исполнения бюджета федеральное казначейство осуществляет распределение в установленных законодательством размерах федеральных регулирующих налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, а также обеспечивает доведение выделенных бюджетных ассигнований до получателей бюджетных средств. Федеральное казначейство имеет также право бесспорного взыскания сумм с получателей бюджетных средств за нарушение законодательства РФ. Обслуживание счетов органов федерального казначейства, а также юридических лиц, финансируемых непосредственно из федерального бюджета, должно осуществляться учреждениями Центрального банка РФ и только в случае
отсутствия в регионе таких учреждений - кредитными учреждениями, уполномоченными Правительством РФ.
Счет федерального казначейства в банке обезличен, на нем отражается только движение денежных средств. Аккумуляция средств на едином счете казначейства позволяет осуществлять записи на лицевых счетах распорядителей и получателей бюджетных средств на основании поступающих реестров и производить списание со счетов, не ожидая поступления средств от вышестоящего уровня федерального казначейства или другого уровня бюджета, за счет остатков на едином счете. Таким образом, счет казначейства становится как бы коллективным счетом, с которого осуществляется финансирование всех бюджетных федеральных программ и расходов на соответствующей территории.
Такая концентрация средств вызывает, естественно, и определенную зависимость бюджетополучателя от органа федерального казначейства в вопросах выделения ему денег. Однако эта зависимость обеспечивает расходование средств федерального бюджета при строгом соблюдении бюджетной дисциплины. Таким образом, учреждения, организации используют свои деньги только на те цели, которые предусмотрены в бюджете, которые предусмотрены росписью бюджета и бюджетными ассигнованиями, доведенными до соответствующего бюджетополучателя.
В то же время ведение единого казначейского счета не означает ограничения финансовой самостоятельности распорядителей и получателей бюджетных ассигнований в вопросах использования этих средств, при условии, что они используются ими в установленном порядке и в соответствии с решениями вышестоящих распорядителей бюджетных ассигнований. Бюджетные учреждения самостоятельно определяют, в рамках закона о бюджете, как тратить выделенные ассигнования для эффективного выполнения возложенных на них функциональных задач.
Подобная технология прохождения бюджетных средств позволяет решать такие проблемы, как:
• формирование детальной, достоверной и содержательной информации о движении бюджетных и внебюджетных средств через органы федерального казначейства различных уровней;
• ведение подробного, полного и достоверного бухгалтерского учета всех операций, осуществляемых федеральным казначейством, обязательств федерального бюджета и федеральному бюджету;
• оперативное погашение задолженности федерального бюджета;
• выявление резервов для обеспечения финансовой устойчивости и сбалансированности доходной и расходной частей бюджета;
• формирование оперативной отчетности использования отчетных данных для анализа, оценки работы различных уровней казначейства;
• использование данных бухгалтерского учета для принятия управленческих решений. Таким образом, казначейство становится своеобразным банком для всей бюджетной клиентуры, которую оно обслуживает. Принцип единства кассы материализуется в ограниченном количестве счетов, в полноценном концентрированном учете всех средств бюджета, которые проходят через эти счета. Соответственно, чем меньше этих счетов, тем явнее и полнее реализуется этот принцип. А выгоды от этого принципа (даже фискальные) совершенно ясны: простой перенос этих средств из коммерческих банков в Центральный банк означает то, что можно резко снизить цену заимствований на фондовом рынке.
Вторая задача, которая решается в процессе создания казначейства у - это осуществление предварительного и текущего контроля за выделением средств из федерального бюджета РФ, а также бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений.
Помимо деятельности по финансовому управлению казначейство на всех этапах процесса расходования средств осуществляет контроль за исполнением бюджетов всех уровней, то есть обеспечивает единство государственных финансов и их эффективное использование.
Осуществляя контроль за всеми поступлениями и выплатами Правительства, в структуре государственной исполнительной власти федеральное казначейство выполняет роль «кассира» и «главного бухгалтера». Причем эта роль не должна ограничиваться только работой с бюджетными деньгами, речь иде.4 " о государственных внебюджетных средствах, а в конечном итоге - о всех государственных финансовых ресурсах.
Казначейство осуществляет постоянный контроль на стадии, предшествующей выделению средств из федерального бюджета, и на стадии осуществления платежей с этих счетов следующими методами:
• производит проверки соблюдения бюджетного законодательства главными распорядителями бюджетных средств, распорядителями бюджетных средств, бюджетополучателями, а также кредитными организациями, осуществляющими операции со средствами бюджета или ведущими счета бюджетополучателей;
• устанавливает порядок ведения бухгалтерского учета и составления отчетности об исполнении бюджетов всех уровней, смет расходов бюджетных учреждений и казенных предприятий, устанавливает формы учета и отчетности
по кассовому исполнению бюджетов всех уровней в соответствии с Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации»;
• ведет сбор, анализ, обработку информации о состоянии бюджетной системы РФ;
• представляет Государственной Думе, представительным органам субъектов Федерации и муниципальных образований отчетность об операциях с бюджетными средствами Правительства РФ, исполнительных органов субъектов Федерации и муниципальных образований;
• получает от главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей, отчеты и иные сведения, связанные с получением, перечислением, зачислением и использованием бюджетных средств;
• получает от кредитных организаций сведения об операциях с бюджетными средствами и средствами государственных внебюджетных фондов, главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей - клиентов этих кредитных организаций;
• требует от главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей устранения выявленных нарушений бюджетного законодательства и контролирует их устранение;
• приостанавливает операции по счетам главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей, кредитных организаций в случаях нарушения бюджетного законодательства, определенных Бюджетным кодексом РФ;
• взыскивает в бесспорном порядке с главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей бюджетные средства, используемые не по целевому назначению, бюджетные ссуды, по которым истек срок возврата, а также проценты, подлежащие уплате за пользование бюджетной ссудой;
• налагает на главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей и кредитные организации штрафы за нарушение бюджетного законодательства;
• ведет сводный реестр главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей;
• дает заключение на бюджетные заявки бюджетополучателей;
• согласовывает сметы доходов и расходов бюджетных организаций;
• получает отчеты и другие сведения от финансовых органов субъектов Федерации, муни-
ципальных образований, необходимые для составления отчетного консолидированного бюджета;
• заключает в установленном порядке договоры с кредитными организациями, выигравшими конкурс на осуществление отдельных операций со средствами исполняемых бюджетов, и расторгает их в случае выявления нарушений условий соглашения.
Реализуемый казначейством контроль, предшествующий кассовому расходованию государственных средств, является эффективным средством обеспечения их целевою использования, так как позволяет не только выявить нарушителей финансовой дисциплины, но самое главное - предотвратить эти нарушения.
При осуществлении текущего контроля главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, банков, осуществляющих отдельные операции банковского обслуживания со средствами бюджета, бюджетополучателей, иных участников бюджетного процесса проверяется целевое использование бюджетных средств, своевременность перечисления бюджетных средств, своевременность и полнота возврата бюджетных средств и платы за их использование.
Совершенно очевидно, что невозможно заниматься эффективным контролем только на стадии вьщачи средств федерального бюджета. Нужно заниматься постоянным контролем на стадии принятия бюджетных обязательств. Однако при этом необходимо помнить, что казначейство не имеет никаких прав распоряжаться бюджетными средствами, все права - у тех распорядителей средств, в адрес которых эти средства выделены Государственной Думой. Казначейство является только системой контроля и системой, осуществляющей платежи.
Но при этом следует иметь в виду, что казначейство также не должно заниматься несвойственной ему функцией последующего контроля за расходованием бюджетных средств. Такой контроль должен быть возложен на органы последующего контроля, которыми являются федеральные контрольные ревизионные управления.
С точки зрения задач, поставленных перед системой федерального казначейства последними законодательными и нормативными документами, федеральному казначейству предписывается роль гаранта всех средств государства; вместе с тем вне сферы казначейства находятся операции с внебюджетными государственными средствами, в том числе со средствами, частично формирующимися за счет федерального бюджета.
Соответственно, если казначейство берет на себя функции проведения всех операций по бюджетным счетам и осуществление предварительного и текущего контроля за прохождением средств,
то и формы ответственности за выполнение этих функций должны быть достаточно ощутимыми. Казначейство несет ответственность:
• за правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами;
• неполное или несвоевременное перечисление бюджетных средств бюджетополучателям;
• несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета бюджетополучателей;
• несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;
• несвоевременное доведение уведомлений о лимитах по обязательствам бюджета до бюджетополучателей;
• финансирование расходов, не включенных в роспись бюджетных расходов;
• финансирование расходов сверх утвержденных лимитов по обязательствам бюджета;
• осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства главными распорядителями (распорядителями) и получателями бюджетных средств, уполномоченными кредитными организациями;
• исполнение предписаний Счетной палаты РФ, решений Арбитражного суда РФ по компенсации ущерба, нанесенного финансовыми органами бюджетополучателям.
Таковы основные положения, относящиеся к федеральному казначейству.
Далее рассмотрим исполнение бюджетов. Исполнение бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств бюджета в системе балансовых счетов казначейства. В процессе исполнения бюджета запрещается осуществление операций, минуя систему балансовых счетов казначейства.
Право открытия и закрытия счетов бюджета, определения их режима принадлежит казначейству. Открытие и закрытие счетов бюджета, изменение их режима без соответствующего решения казначейства не допускаются.
Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:
• перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
• распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;
• возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
• учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета. Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.
Основными этапами санкционирования при исполнении расходов бюджетов являются:
• составление и утверждение бюджетной росписи;
• утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;
• утверждение и доведение лимитов бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;
• принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;
• подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.
Процедуры санкционирования расходов бюджета действуют в целях исключения принятия к финансированию расходов и совершения платежей, не предусмотренных утвержденным законом о бюджете или не обеспеченных поступлениями доходов и средствами заимствований бюджета.
. Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств. Финансирование расходов бюджета осуществляется казначейством.
Финансирование расходов бюджета представляет собой последовательно совершаемые действия и включает:
• разрешение (распоряжение) на осуществление платежа;
• осуществление платежа.
Исполнение бюджета по расходам осуществляется с использованием лицевых счетов бюджетных средств, открываемых в едином учетном регистре казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств бюджета.
На лицевом счете отражается объем средств бюджета, которыми располагает распорядитель либо получатель этих средств в процессе реализации процедур санкционирования и финансирования расходов бюджета.
Казначейство ведет сводный реестр получателей средств бюджета.
Планы Правительства РФ о переходе на кассовое обслуживание исполнения региональных и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства были впервые изложены в постановлении Правительства РФ от 10.07.98 № 762 «О мерах по стабилизации социально-экономического положения в стране»1.
Так как для сокращения неплатежей предприятий естественных монополий в бюджеты всех уровней необходима организация прямого финан-
1 Утратило силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 20.12.98 N? 1529.
сирования закупок бюджетополучателями топливно-энергетических ресурсов через систему федерального казначейства, то согласно п. 5.3 указанного постановления одной из мер Правительства РФ по преодолению бюджетного кризиса предусматривалось заключение договоров субъектов Федерации об обслуживании органами федерального казначейства счетов за энергию и газ бюджетополучателей субъектов Федерации. Также предусматривался особый порядок отношений с высокодотационными регионами, включающий жесткие правила контроля за разработкой, утверждением и исполнением их бюджетов и введение механизма внешнего финансового управления для регионов, находящихся в состоянии финансового кризиса.
Бюджетным кодексом РФ предусматривается, что финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта Федерации предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта Федерации через федеральное казначейство (ст. 134).
Органы исполнительной власти РФ вправе осуществлять исполнение бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов через федеральное казначейство на основании соглашений. При этом полномочия органов федерального казначейства распространяются на организации (включая кредитные организации), осуществляющие операции со средствами соответствующих бюджетов в объеме имеющихся полномочий применительно к средствам федерального бюджета (ст. 168).
Статьей 1 Федерального закона от 22.02.99 № Зб-ФЗ «О федеральном бюджете на 1999 год» был установлен в качестве основных целей экономической политики на 1999 год полномасштабный переход на казначейскую систему исполнения федерального бюджета, переход на эту систему исполнения бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Статьи 37 и 118 указанного закона содержали требование обеспечить в 1999 году перевод на казначейскую систему исполнения бюджетов высокодотационных субъектов Федерации, а также субъектов Федерации, систематически не обеспечивающих своевременную выплату текущей заработной платы работникам бюджетных организаций, в порядке, установленном Правительством РФ. Кассовое исполнение территориальными органами федерального казначейства бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов может осуществляться на договорной возмездной основе. Средства, поступающие за выполнение указанных работ, используются в порядке, определяемом Правительством РФ.
Постановлением Правительства РФ от 22.03.99 № 327 «О мерах по реализации федерального за-
кона «О федеральном бюджете на 1999 год» было поручено Министерству финансов РФ представить в месячный срок в Правительство РФ предложения по переводу на казначейскую систему исполнения бюджетов высокодотационных субъектов Федерации, а также субъектов Федерации, систематически не обеспечивающих своевременную выплату текущей заработной платы работникам бюджетных организаций.
Одним из мероприятий утвержденного данным постановлением графика подготовки нормативных правовых актов Правительства РФ, необходимых для реализации федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год», было поручение Минфину России в месячный срок разработать Порядок использования средств, поступающих в федеральный бюджет за кассовое исполнение территориальными органами федерального казначейства бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. .
На расширенной коллегии Министерства финансов РФ, рассмотревшей итоги исполнения федерального бюджета за 1998 год и задачи органов финансовой системы РФ на 1999 год (решение от 12.04.99 № 2/1) было отмечено, что в 1999 году задачей развития системы органов федерального казначейства являлся поэтапный перевод на казначейское исполнение бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Для этого необходимо разработать методологическую базу для решения задач кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Федерации территориальными органами федерального казначейства, а также нормативы и основные направления использования средств, возмещаемых органам федерального казначейства за обслуживание бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.
Однако в соответствии с п. 1 ст. 15 Закона РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 (редакция от 31.07.95) «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» составление и исполнение бюджетов являются функциями органов исполнительной власти.
Согласно ст. 16 Закона РФ от 05.03.92 № 2449-1 (редакция от 16.11.97) «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» исполнение областного бюджета осуществляется областной администрацией. Вмешательство любых органов и организаций в процесс разработки, утверждения и исполнения областного бюджета не допускается, если иное не предусмотрено законами РФ.
Принципы самостоятельности бюджетов и разграничение компетенции представительных и исполнительных органов власти в бюджетном про-
2 Утратил силу в связи с изданием Федерального закона от 09.07.99 № 159-ФЗ (редакция от 09.07.2002).
цессе установлены ст. 4 и 5 Закона РФ от 15.04.93 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»2.
В соответствии с положениями указанного закона самостоятельность бюджета как части бюджетной системы РФ заключается в том, что утверждение бюджета осуществляется соответственно Верховными Советами республик в составе РФ, Советами народных депутатов автономной области, автономных округов, краевыми, областными Советами народных депутатов, Советами народных депутатов городов Москвы и Санкт-Петербурга, местными Советами народных депутатов (далее -представительные органы власти), а его исполнение соответственно правительствами республик в составе Российской Федерации, администрациями автономной области, автономных округов, краевыми, областными администрациями, администрациями городов Москвы и Санкт-Петербурга, местными администрациями (далее - исполнительные органы власти) самостоятельно на основе механизма бюджетного регулирования.
К ведению исполнительного органа власти относятся составление проекта соответствующего бюджета, исполнение этого бюджета и контроль за использованием выделенных бюджетных ассигнований. Вмешательство иных органов и организаций в процесс составления проекта бюджета, утверждения и исполнения бюджета не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами РФ.
Бюджетным кодексом РФ в области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов Федерации отнесено установление порядка и исполнение бюджетов субъектов Федерации. Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления осуществляют составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления, исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджета, управление государственным, муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления, осуществляют другие полномочия.
Принятие в 1993 году новой Конституции РФ, закрепившей переход к рыночной системе хозяйствования и изменившей структуры государственной власти и управления, повлекли за собой необ-
ходимость в изменении всей нормативно-правовой базы и механизмов управления государством.
Возникла потребность в установлении новых принципов бюджетного законодательства РФ, правовых основ функционирования бюджетной системы РФ, правового положения субъектов бюджетных правоотношений и порядка регулирования межбюджетных отношений, определении основ бюджетного процесса в РФ, оснований и видов ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
Именно этим целям и служит Бюджетный кодекс РФ.
Бюджетный кодекс РФ устанавливает правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, компетенцию органов государственной власти РФ.
В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов Федерации относятся:
• установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Федерации, утверждение и исполнение бюджетов субъектов Федерации, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
• распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов Федерации между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами;
• определение порядка направления в бюджет субъекта Федерации доходов от использования собственности субъекта Федерации, доходов от налогов и сборов субъекта Федерации, иных доходов бюджета субъекта Федерации;
• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами;
• определение порядка проведения зачета денежных средств (орган исполнительной власти субъекта Федерации, орган местного самоуправления) в случае установления встречных обязательств между бюджетом и получателем бюджетных средств и др.;
• создание финансовых органов и органов финансового контроля в целях осуществления собственной бюджетной политики и в соответствии с законодательством субъекта Федерации.
Таким образом, субъекту Федерации предоставлены полные права и самостоятельность по составлению бюджетов субъектов Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Федерации, их исполнению и осуществлению контроля за их исполнением.
Государство берет на себя лишь функции по контролю за целевым использованием средств, выделяемых субъекту Федерации из федерального бюджета.
Действующим законодательством лишь предусматривается возможность исполнения региональных и местных бюджетов органами федерального казначейства при наличии соответствующих соглашений с органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Задачи и функции, права и обязанности органов федерального казначейства в исполнении региональных и местных бюджетов законодательством не установлены.
Перевод исполнения регионального и местных бюджетов на казначейское обслуживание в ряде субъектов Федерации осуществлялся только путем заключения соглашений с территориальным управлением федерального казначейства и его подразделениями на местах как, например, в Республике Алтай. У других регионов помимо заключения администрацией исполнительного органа власти (регионального, местного) соглашения по этому вопросу в отношении налоговых доходов с управлением федерального казначейства по региональному бюджету или с его территориальными подразделениями по местным бюджетам создавалось в составе указанных финансовых органов подразделение казначейского исполнения бюджета (Иркутская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Вологодская, Оренбургская, Тюменская области, республики Татарстан, Ингушетия, Саха (Якутия), Удмуртская Республика, Краснодарский край и другие) или финансовый орган администрации исполнительной власти преобразовывался в ее финансово-казначейский орган. Так, в Волгоградской области сначала было создано казначейское подразделение - отдел в составе Управления финансов, а затем это управление преобразовано в Главное финансово-казначейское управление. В Приморском крае наряду с территориальным Управлением федерального казначейства, занимающимся только обслуживанием краевого бюджета, создано Приморское казначейство субъекта Федерации в качестве самостоятельного юридического лица, которое со своими территориальными подразделениями по соглашениям обслуживает исполнение по доходам (в пределах своих прав) и расходам местных бюджетов (пока без г. Владивостока) с единого счета этого казначейства. В Республике Саха (Якутия) в составе Министерства финансов Республики создан Департамент республиканского казначейства с подчиненными ему территориальными органами — казначейскими отделами в составе финансово-казначейских управлений по улусам и городам. В Челябинской области внедрение казначейской системы исполнения бюджетов планируется осуществить через создание отделов, подразделений и представительств в фи-
нансовых органах области. В Республике Башкортостан наряду с финансовым органом администрации исполнительной власти создан ее самостоятельный орган казначейского исполнения бюджета.
В большинстве случаев казначейское исполнение бюджетов соответствующими структурами казначейства администрации исполнительной власти осуществлялось по неналоговым доходам и расходам через лицевые счета распорядителей бюджетных средств и конечных бюджетополучателей, что обеспечивало условия для качественного предварительного и текущего контроля использования бюджетных средств.
На региональном уровне о полном, не только по доходам, но и по расходам, казначейском обслуживании подписаны соглашения с Главными управлениями федерального казначейства кроме Алтайской Республики, как отмечено выше, также в Архангельской, Мурманской, Иркутской, Тульской областях, Еврейской автономной области, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Ингушетии и некоторых других. Не полностью, без учета расходов, такое соглашение подписано, например, в Костромской области. В Республике Башкортостан, также заключившей соглашение (с 2002 года), под контролем Главного управления федерального казначейства находятся налоговые доходы, безвозмездные перечисления из федерального бюджета и расходы за счет федерального бюджета (целевые).
В связи с большим количеством бюджетополучателей на соответствующих территориях открытие лицевых счетов для каждого из них происходит по мере возможности. Так, в Мурманской области таким образом обслуживается 25% получателей средств из областного бюджета. В Липецкой области получателям средств из областного бюджета открыто более 400 лицевых счетов. В Удмуртской Республике по состоянию на 1 сентября 2002 года Министерство финансов Республики полностью перевело всех получателей средств республиканского бюджета на казначейское исполнение. Бюджетополучателям открыто 518 лицевых счетов. В финансовых управлениях районов и городов открыто 1 554 лицевых счета. До конца 2002 года предполагается завершить перевод бюджетополучателей средств местных бюджетов на казначейское исполнение. В Тюменской области открыто более 500 лицевых счетов. При этом расчетные счета бюджетных учреждений в банках были закрыты. Кроме того, казначейским обслуживанием были охвачены и средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а в порядке эксперимента одному из учреждений здравоохранения был открыт лицевой счет для расходования внебюджетных средств. В Курской области в качестве первого шага казначейским обслуживанием были охвачены учреждения и организации коми-
тетов образования, здравоохранения, социального обеспечения, АПК, строительства и стройиндуст-рии, физической культуры и спорта. Кроме того, в этой области открыты лицевые счета федеральным учреждениям и организациям в той части, в которой ими расходуются средства из областного бюджета.
На местном уровне в ряде субъектов Федерации Главное управление федерального казначейства через свои территориальные подразделения на основе соглашений с администрациями местных органов власти осуществляют казначейское обслуживание местных бюджетов. Например, в Архангельской, Мурманской, Амурской, Воронежской областях, Еврейской автономной области. Так, в Архангельской области таким путем обслуживается исполнение доходов местных бюджетов и финансовая помощь, поступающая из областного бюджета, по 25 городам и районам, а по 21 местному бюджету осуществляется казначейское обслуживание расходов. С городами Архангельск, Коряжма и Онега соглашения заключены лишь на те расходы, которые осуществляются за счет областного бюджета (целевые перечисления), остальные обслуживаются казначейскими подразделениями в составе местных финансовых органов. Не во всех регионах территориальные подразделения Главного управления федерального казначейства технически готовы взять на обслуживание полностью по доходам и расходам муниципальные образования. Это относится, в частности, к Ростовской области, где этот процесс предполагается завершить поэтапно. А пока там только шесть территориальных подразделений Главного управления федерального казначейства готовы приступить к полному казначейскому обслуживанию. Не может взять на себя исполнение местных бюджетов территориальное управление федерального казначейства по Новгородской области.
Казначейские подразделения в составе местных финансовых органов созданы в Архангельской, Иркутской, Калужской, Оренбургской, Томской, Новгородской, Самарской областях и некоторых других субъектах Федерации. Но не везде их удается создать во всех городах и районах. Это касается, например, Архангельской и Иркутской областей. Так, в Архангельской области они созданы лишь в составе финансовых органов городов Архангельск, Котлас, Коряжма, Онега и Онежского района. В Самарской области отделы (управления) по казначейскому исполнению местных бюджетов созданы в городах Самара, Тольятти, Новокуйбышевск, Сызрань. В Иркутской области аналогичные структуры создали в финансовых органах городов-доноров. В Тюменской области местные финансовые органы преобразованы в финансово-казначейские органы. В этой области к середине 2002 года на казначейское обслуживание переведены все местные бюджеты.
Кроме того, в Тюменской области внедряется единая система заказа, при которой все договоры на поставку товаров и предоставление услуг бюджетным учреждениям должны проходить проверку на обоснованность цен и тарифов. Закрытию подлежат расчетные банковские счета бюджетных учреждений, все платежи и выдача наличных средств должны производиться с единого счета областного бюджета на основе чеков, выдаваемых на региональном уровне департаментом финансов, а на местном уровне - финансово-казначейскими органами городов и районов.
В связи с отсутствием нормативных документов Минфина России, его Главного управления федерального казначейства об особенностях обмужива-ния казначейскими подразделениями или самостоятельными казначейскими органами администраций исполнительной власти на региональном и местном уровнях, соответственно региональных и местных бюджетов, такие документы в ряде случаев разрабатываются этими органами власти самостоятельно. Так, в Санкт-Петербурге законодательной базой создания казначейского механизма исполнения бюджета явилось распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 14.03.97 № 202-р «О поэтапном переходе на казначейскую систему исполнения бюджета Санкт-Петербурга». В распоряжении губернатора от 28.03.97 № 265-р «О мерах по внедрению казначейской системы исполнения бюджета Санкт-Петербурга» определялся ряд мер по реализации принципа гласности при размещении в банках средств бюджета Санкт-Петербурга. В Удмуртской Республике в течение 2001 - 2002 годов разработаны и утверждены документы, определяющие регламент работы казначейства. Основные из них: порядок открытия лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов бюджета Удмуртской Республики при казначейской системе исполнения бюджета; порядок финансирования расходов и ведения лицевых счетов бюджетополучателей при казначейской системе исполнения бюджета Республики; временный регламент составления и исполнения кассового плана на месяц при казначейской системе исполнения бюджета Республики в АРМ «Бюджет». В Тюменской области постановлением губернатора от 13.07.2001 «О поэтапном переходе на казначейское исполнение областного бюджета» были утверждены «Временный порядок финансирования расходов бюджета при казначейской системе исполнения бюджета» и «Положение о порядке открытия и ведения лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств для учета сделок по исполнению расходов областного бюджета». В Республике Бурятия создана нормативная и законодательная база для исполнения бюджетов органами республиканского казначейства. В Калужской области обращают внимание на отсутствие еди-
ных правил и образцов казначейского исполнения бюджетов для всех уровней, имея в виду, что Бюджетный кодекс РФ определяет порядок исполнения бюджетов только «рамочно» в виде «основ», уделяя внимание в основном федеральному бюджету, а также подчеркивают, что на федеральном уровне не разработана форма «Смета доходов и расходов».
В Волгоградской области считают, что необходимо отменить п. 1 ст. 134 Бюджетного кодекса РФ об оказании федеральной финансовой помощи лишь при подписании соглашения о казначейском обслуживании исполнения бюджета с управлением федерального казначейства. В Курской области настаивают на том, чтобы средства из федерального бюджета перечислялись на расчетный счет Комитета финансов области, открытый в ГРКЦ ГУ РФ, с последующим отчетом о целевом их расходовании Главному управлению федерального казначейства. Но в этом случае будет осуществляться лишь последующий казначейский контроль.
При отсутствии методической поддержки со стороны Минфина России и его Главного управления федерального казначейства в регионах, особенно в городах и районах, нет единообразия в выборе наиболее эффективных программ автоматизации процессов казначейского обслуживания региональных и местных бюджетов с учетом их специфики. Так, если в Кабардино-Балкарской Республике, где обслуживание исполнения республиканского бюджета осуществляется территориальным управлением федерального казначейства, приступили к переводу получателей средств из этого бюджета на программу КЦ «Система», то Управление казначейского исполнения бюджета в составе Комитета финансов Курской области приобрело и внедряет программное обеспечение для казначейского обслуживания исполнения бюджета, разработанное НПО «Криста». В связи с этим есть необходимость разработать на федеральном уровне единые стандарты для казначейского исполнения бюджетов, включая программное обеспечение, для использования как федеральными органами казначейства, так и казначейскими структурами администраций исполнительной власти.
У ряда финансовых органов имеются претензии к территориальным органам федерального казначейства. Так, в Волгоградской области не удовлетворены тем, что обмен сведениями между территориальным управлением федерального казначейства и Главным финансово-казначейским управлением области ограничивается отчетом о налогах и сборах, поступивших на счет казначейства для распределения между бюджетами. В отчете нет сведений в разрезе видов налогов и сборов по районам и городам. В Читинской области территориальным управлением федерального казначейства нарушаются сроки пробега документов, с задерж-
кой представляются выписки из лицевых счетов. В Пензенской области ежедневные данные за предыдущий день по движению остатка средств к распределению и сводный реестр доходов поступают из территориального управления федерального казначейства с опозданием на два дня, нет оперативной отчетности о поступлении доходов от арендной платы (ф. № 1-ап); отсутствует механизм возврата ошибочно зачисленных сумм доходов по уровням бюджетной системы, нет норм ответственности территориальных управлений федерального казначейства за несвоевременное исполнение реестров финансовых органов и осуществление платежей получателям бюджетных средств. В Ростовской области территориальное управление федерального казначейства отказывается перевести на казначейское обслуживание средства бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящий доход деятельности. С трудностями открытия и ведения в органах федерального казначейства лицевых счетов бюджетным учреждениям по учету средств, получаемых от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, сталкиваются также во Владимирской, Пензенской, Амурской, Липецкой областях и некоторых других субъектах Федерации. Территориальное управление федерального казначейства по Ростовской области отказывается также применять санкции в виде приостановления перечисления доходов от уплаты региональных налогов, применения мер принудительного взыскания сумм, использованных не по назначению, бесспорного взыскания просроченных бюджетных ссуд и кредитов, что требует внесения соответствующих изменений и дополнений в нормативно-правовые акты по казначейскому исполнению бюджетов. Территориальное управление федерального казначейства по Республике Саха (Якутия), ссылаясь на письмо Главного управления федерального казначейства Минфина России от 31.07.2002, отказывается представлять информацию о поступивших налогах (платежах) в разрезе территорий, необходимую для анализа и последующего распределения доходов между республиканским бюджетом и сметами доходов и расходов улусов и городов, которые там не являются муниципальными образованиями. Территориальное управление федерального казначейства по Амурской области отказывается осуществлять регистрацию договоров на коммунальные услуги, заключаемых между областными бюджетными учреждениями и поставщиками услуг.
Имеются факты, свидетельствующие о том, что территориальные управления федерального казначейства при выполнении функции по расщеплению регулирующих налогов не пресекают неправомерные действия региональных властей в отдельных субъектах Федерации, ущемляющих права органов местного самоуправления. Так, в Кабардино-Балкар-
ской Республике на 2001 год была снижена закрепленная налоговым законодательством на постоянной основе за местными бюджетами 50-процен-тная доля налога на имущество предприятий и организаций по девяти местным бюджетам в пределах от 49 (Урванский район) до 3% (Черекский район), часть этого налога изъята в республиканский бюджет. Аналогичные примеры были в Республике Карелия, где на 2001 год снижена процентная доля по этому налогу четырем местным бюджетам, например, до 46% (г. Сортавала) и до 49% (Беломорский и Калевальский районы). В Ставропольском крае также снижена на 2001 год местная доля данного налога до 5% (с. Дивное), до 45% (г. Кисловодск) и до 48% (г. Георгиевск). В Тамбовской области на 2001 год вместо закрепленной за местными бюджетами налоговым законодательством ставки 5% она была снижена Жердевскому району до 2%, г. Мичуринску - до 3% и Тамбовскому району - до 3,3%.
Казначейское исполнение бюджетов означает, что в кассовом исполнении участвуют не только система Центрального банка РФ, но и органы, непосредственно исполняющие бюджет по казначейскому способу. Поскольку согласно действующему бюджетному законодательству исполнение бюджетов возложено на органы исполнительной власти, а непосредственно осуществляется их финансовыми органами, то органы федерального казначейства в этом качестве выступают по отношению к федеральному бюджету, а в отношении бюджетов других уровней они по соглашениям с ними могут обеспечивать их казначейское обслуживание. Вот почему обязательный характер казначейского обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов только органами федерального казначейства ущемляет права региональных и местных органов власти по исполнению ими своих бюджетов.
Имеются также сложности в Рязанской области, Краснодарском крае, Удмуртской Республике, Республике Саха (Якутия), других субъектах Федерации во взаимоотношениях финансовых органов с банковской системой в связи с отсутствием нормативного документа Центрального банка РФ и Минфина России, регламентирующего порядок казначейского исполнения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов в условиях открытия бюджетными организациями, финансируемыми из регионального и местных бюджетов, счетов в органах казначейства субъекта Федерации или муниципального казначейства. В Бюджетный кодекс РФ (гл. 25), инструкции Центрального банка РФ от 18.09.97 № 66 и от 18.06.97 № 61 не внесены дополнения по изменению режимов работы балансовых счетов «Средства бюджетов субъектов Федерации» и «Система местных бюджетов». Субъекты Федерации, исполняя бюджет казначейским способом, вынуждены для получе-
ния средств не закрывать бюджетные счета подведомственным учреждениям. Законодательно не утверждены стандарты заполнения платежных документов для региональных казначейств. Необходимо привести в соответствие Бюджетному кодексу РФ нормативные документы Центрального банка России, регламентирующие платежный документооборот при казначейском исполнении бюджета через региональные и местные финансовые органы. Национальный банк Удмуртской Республики отказывает в приеме платежных поручений, оформленных в соответствии с письмом Министерства финансов РФ от 05.05.97 № 36н и Центрального банка РФ от 11.04.97 № 433а, ссылаясь на то, что указанный документ (письмо) разработан только для органов федерального казначейства. Национальным банком Республики Саха (Якутия) запрещена работа казначейства с чековыми книжками. И как следствие Минфин Республики вынужден текущие расчетные счета бюджетных учреждений для средств на выплату заработной платы, наличных средств на хозяйственные и командировочные расходы оставлять в кредитных учреждениях незакрытыми, что не позволяет осуществлять текущий контроль за целевым расходованием выделенных средств.
Имеются проблемы (например, в Ставропольском крае) при организации электронного документооборота. Включение в систему электронных расчетов через расчетную сеть Банка России затруднено требованием о выделении специальных помещений с централизованной охраной, приобретении дорогостоящих технических средств. Отказ Банка России от распространения имеющегося программного обеспечения привел к необходимости привлечения сторонних организаций. Гораздо меньшие затраты требуются для осуществления электронных расчетов с другими кредитными организациями, ~ частности, со Сберегательным банком, но Бюджетным кодексом РФ (ст. 156) делать это не разрешается.
Для получателей средств федерального бюджета разработаны и утверждены постановлением Правительства РФ от 22.02.2001 № 143 Правила, устанавливающие порядок взыскания средств на основании исполнительных листов судебных органов, но они не распространяются на субъекты Федерации. В итоге - отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий порядок и условия взыскания средств на основании исполнительных листов судебных органов с получателей бюджетных средств бюджетов субъектов Федерации.
Главное управление Центрального банка РФ по Липецкой области со ссылкой на Положение банка от 08.12.97 № 7-П «О порядке расчета взимания платы за расчетные услуги Банка России», возражает против предложенного Управлением финансов порядка обслуживания счетов по учету
средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, без взимания платы. Льгота по этому вопросу, предусмотренная ст. 132 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год», распространяется только на счета, открытые органам федерального казначейства.
Необходимо законодательно установить, чтобы соответствующие нормативные правовые документы, разработанные для органов федерального казначейства, могли применяться для работы казначейской системы на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований. Должна быть поставлена задача разработки пакета нормативных правовых документов для нормального функционирования системы казначейского исполнения бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований.
Основываясь на анализе идеи перехода на казначейский метод исполнения бюджета в том понимании, которое существует на федеральном уровне, и ее воплощения, можно сделать вывод, что в ряде регионов он фактически ориентирован лишь на последующий контроль, что совершенно не сочетается с понятием настоящей управляемости. Поэтому создание и развертывание такой системы федерального казначейства ведет к большой трате государственных средств.
Дело в том, что по действующей модели территория абсолютно не имеет какой-либо возможности повлиять на действия казначейства. Это видно, например, из того, что перечень банков, сопровождающих казначейские операции, определялся Комиссией по финансово-кредитной политике РФ без согласования с органами власти субъекта Федерации. Таким образом, создан неприступный обезличенный механизм, которым территория абсолютно отторгнута от защиты своих интересов.
Вывод, который можно сделать из анализа сущности и практики применения действовавших до последнего времени казначейских методов исполнения федерального бюджета, заключается в следующем: в само понятие «казначейский метод» нужно вкладывать иное содержание, ориентированное на интересы не только федеральных структур, но и соответствующих территорий.
Оно предполагает учет следующих принципов.
Полный охват. Под этим принципом понимается, что все счета всех бюджетных и государственных учреждений должны находиться на обслуживании в казначействе. Этот принцип допускает определенные исключения. Например, кассовое (наличноденежное) исполнение бюджета (заработная плата, покупка расходных материалов и т.д.) будет осуществляться уполномоченными банками. Открытие любого счета бюджетополучателем должно осуществляться с санкции казначейства и быть оформлено в виде договора, предоставляющего казначейству право контролировать операции по
этому счету, обязанности банка и санкции к банку за невыполнение (или неполное выполнение) им взятых на себя обязательств.
Самостоятельность. В отличие от ныне действующей модели предлагается создать казначейскую систему, состоящую из трех звеньев: федерального казначейства (в единственном числе), казначейств субъектов Федерации (по числу субъектов Федерации) и казначейств местных органов власти (по числу муниципальных образований). Это самостоятельные казначейства, а не структуры федерального казначейства на региональном и местном уровнях бюджетно-финансовой системы.
Единство. Принцип единства подразумевает общие стандарты учета, общие операционные стандарты и регламент работы, типовые договоры с банками на кассовое обслуживание и другие элементы, обеспечивающие преемственность и единообразную работу всей казначейской системы. Все звенья казначейской системы имеют одинаковое устройство.
Независимость. Расходование бюджетных средств казначейством производится по утверждённому регламенту. Казначей обязан отдавать предпочтение направлениям расходования бюджетных средств в соответствии с утвержденной сметой (регламентом), а не под влиянием сиюминутных потребностей, обеспечивая достижение решения средне- и долгосрочной программы в ущерб краткосрочным колебаниям курса.
Казначейская модель ставит много вопросов. И одним из них является то, что нужно провести четкий раздел между средствами федерального бюджета и средствами, которые самостоятельно зарабатываются организацией в ходе своей деятельности, - так называемыми привлеченными средствами, внебюджетными средствами и т.д. Именно поэтому уже с 1998 года впервые за всю историю
государственного бюджета Союза ССР и федерального бюджета ликвидирована практика так называемых заключительных оборотов, когда заканчивался год и давалось 25 суток для того, чтобы до-расходовать то, что осталось от прошлого года. Все это приводило к тому, что организация, запланировавшая использование средств на какой-то конкретный контракт, срок оплаты которого выходил за пределы 25 суток, вынуждена была расходовать эти деньги куда угодно, лишь бы только они не остались.
После 1998 года эта ситуация приобрела совершенно иную форму - подобные средства не изымаются и не ставится никаких условий об их использовании. Эти средства находятся на отдельных, физически существующих пока еще счетах, которыми организация самостоятельно владеет и пользуется. Но средства бюджета должны быть на счетах в казначействе.
Очевидно, такой подход позволяет государству решить главную проблему: уйти от появления или воспроизводства неоплаченной кредиторской задолженности бюджетной сферы, а также уйти от принятия нереалистичных договоров, заказов и создать необходимые условия для мониторинга государственных расходов. В настоящее время, к сожалению, органы федерального казначейства столкнулись с тем, что ни одно министерство не имеет полной информации о положении дел в его системе внизу. Оно не утверждает смету. Сметная дисциплина вообще крайне ослаблена, поскольку каждый составляет смету «под себя», а в большинстве случаев, как показывают казначейские проверки, смета просто отсутствует. Налаживание нормальной сметной дисциплины, которая полностью увязана с бюджетом, тоже является одной из задач органов федерального казначейства и казначейской системы в целом.
