CC BY
225
УДК 363.637
ПЕРЕХОД К ЭЛЕКТРОННОМУ ПРАВИТЕЛЬСТВУ В РОССИИ: НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА И СОЦИАЛЬНЫЙ КОНТЕКСТ1
Дьякова Елена Г ригорьевна,
доктор политических наук, ведущий научный сотрудник
Института философии и права Уральского отделения РАН
г. Екатеринбург, Россия gf-urfo@bk.ru
Проанализировано, в каком социальном контексте формируется нормативно-правовая база перехода к электронному правительству в России и какое влияние она, в свою очередь, оказывает на процессы этого перехода.
Ключевые слова: электронное правительство; социально-культурный контекст; нормативно-правовая база.
E-GOVERNMENT TRANSITION IN RUSSIA:
LEGAL FRAMEWORK AND SOCIAL CONTEXT
Elena Dyakova,
Doctor of Political Sciences, leading researcher
Institute of Philosophy and Law, Ural Branch of Russian Academy of Science
Ekaterinburg, Russia gf-urfo@bk.ru
1 В работе использованы материалы, подготовленные в рамках гранта РГНФ «Урал» № 11-13-66005а/У.
The legal framework of e-government transition in Russia is analyzed as an effect of social context development. The paper shows an interaction between the legal framework and processes of e-government transition.
Keywords: e-government; social and cultural contexts; legal framework; citizen readiness.
Термин «электронное правительство» (e-government) уже успел приобрести глобальный статус. Считается, что впервые он был употреблен в 1991 году в США при президенте Б. Клинтоне, который много внимания уделял внедрению информационных технологий в государственное управление [см. 1; 2]. Из официальных документов и научных исследований термин переместился сначала в СМИ, а потом в тексты нормативно-правовых документов.
Сейчас в законодательстве США электронное правительство определяется как «деятельность по использованию органами власти Интернет-приложений и других информационных технологий, интегрированных с процессами, которые используют данные технологии для того, чтобы улучшить доступ к и распространение государственной информации и услуг гражданам, другим государственным организациям или внести улучшения в деятельность органов власти, в частности в результативность, качество услуг и преобразований» [2].
Комиссия Европейского Сообщества определяет электронное правительство немного иначе: как «использование ИКТ в государственном управлении в сочетании с организационными изменениями и новыми навыками для улучшения услуг и демократических процессов и укрепления поддержки для государственной политики» [3].
В «Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства» оно названо новой формой организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающей за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения гражданами и организациями
государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов» [4].
Во всех этих определениях речь идет об использовании ИКТ (прежде всего Интернета) для того, чтобы:
- обеспечивать функционирование государственного аппарата (для описания взаимодействия между сотрудниками государственной власти в формате он-лайн введен специальный термин «электронный документооборот»);
- анонимно и оперативно оказывать гражданам самые разнообразные услуги (в идеале - в режиме 24/7, то есть двадцать четыре часа в сутки семь дней в неделю);
- осуществлять обратную связь между гражданами и органами власти («электронное участие», «электронная демократия» и т.п.).
Перевод государственных услуг в электронный формат осуществляется как в развитых, так и в развивающихся странах мира, и является одной из приоритетных целей Организации Объединенных Наций. В соответствии с решением Генеральной Ассамблеи ООН от 21 декабря 2001 г., регулярно проходят Всемирные встречи по информационному обществу, одним из направлений которых (С7), является дискуссия между всеми заинтересованными сторонами (stakeholders) по вопросам формирования электронного правительства. Так, на Форуме Всемирной встречи по информационному обществу 2011 г., обсуждался вопрос о том, как повысить эффективность и подотчетность государственного управления, прозрачность оказания государственных услуг и вовлеченность граждан в решение политических проблем, используя информационно-коммуникационные технологии. Особое внимание было обращено на необходимость обеспечить широкий доступ к услугам и информации всех слоев населения, для чего необходимо постоянно учитывать политические, социально-экономические и
культурные контексты, в которых реализуются стратегии перехода к электронному правительству [5, с. 56].
Это положение тем более важно, что, как показал Р. Хикс, до 85% проектов в данной сфере оказываются невостребованными. По его мнению, главной причиной провалов электронного правительства является разрыв между замыслом и реальностью («design-reality gap»). При создании архитектуры электронного правительства разработчики исходят исключительно из жестких требований технической рациональности и удобства, в то время как пользователи этих систем ориентированы на «мягкие» ценности: «когда «жесткие» решения в сфере электронного правительства сталкиваются с «мягкой» реальностью, вероятность неудачи резко возрастает» [6, с. 5]. Поэтому решения в сфере электронного правительства должны не заимствоваться (“adopt”), какими бы удачными они не казались, а целенаправленно приспосабливаться к существующим контекстам (“adapt”) [6, с. 10].
Сказанное об учете социальных, культурных, политических и пр. контекстов, в рамках которых происходит внедрение в государственное управление информационно-коммуникационных технологий, в полной мере относится и к нашей стране. Следует учесть, что такие контексты влияют на эффективность не только технических решений, но и на всего спектра решений, определяющих формирование новых структур взаимодействия сотрудников органов власти и между собой, и с гражданами. В первую очередь касается правовой базы, обеспечивающей предоставление государственных услуг в электронном виде, вводящей их правовое пространство и делающей их юридически значимыми.
В России такая база создается с 1995 года, когда был принят первый, так называемый «трехглавый» федеральный закон №149-ФЗ «Об информации, информатизации и информационных ресурсах», в котором была сделана первая попытка определить основные направления деятельности государства в
сфере информатизации и права субъектов в информационной сфере [7]. Это дальнейшее развитие шло очень неравномерно, то замедляясь, то ускоряясь, и сопровождаясь традиционными российскими проблемами, связанными со стремлением ограничиться постановлениями и распоряжениями там, где нужен закон, или, напротив, приняв закон, игнорировать необходимые подзаконные акты, что делает его практически не действующим.
В качестве примера можно сослаться на законодательное оформление функционирования официальных сайтов органов власти. Первоначально их создание регулировалось постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и исполнительных органов государственной власти» [8], в котором содержался перечень сведений о деятельности органов власти, обязательных для размещения в информационнокоммуникационной сети Интернет. То, что подзаконный акт долгое время заменял и закон, и государственные стратегии, и концепции, весьма типично для отечественной управленческой практики, в которой бюрократическая рационализация вовсе не требует законодательного оформления. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [9], который начал разрабатываться в 2002 г., был одобрен на заседании Правительства РФ в 2005 г., и принят только в феврале 2009 г. Медлительность в принятии этого закона еще раз свидетельствует о том, что переход к «электронному правительству» -это не технологический, а социальный процесс с ярко выраженной культурной составляющей.
Устойчивость отечественных ментальных установок, ориентированных на поддержание режима закрытости и непрозрачности принимаемых решений, приводит к тому, что разработанные в рамках данных установок законы также оказываются неработающими. В этом смысле весьма характерен обмен мнениями, состоявшийся 29 апреля 2011 г. на встрече президента РФ Д.А.
Медведева с представителями Интернет-сообщества, в ходе которой обсуждался федеральный закон № 152-ФЗ от 26 июля 2007 г. «О персональных данных» [10], принятый в свое время для того, чтобы привести законодательство в соответствии с требованиями Конвенции Совета Европы «О защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных». Его вступление в полную силу неоднократно переносилось, в том числе и потому, что по признанию министра массовых коммуникаций и связи РФ И.О. Щеголева, выполнение всех требований по обеспечению операторов персональных данных максимальной степенью защиты обошлось бы в несколько процентов ВВП. Как подчеркнул в ходе обсуждения Д.А. Медведев, «у нас охранительные представления очень сильны, они просто впитаны, что называется, с молоком матери. И любой государственный орган, даже весьма либерально настроенный, всё равно занимает охранительную позицию», что и отразилось в формулировках закона «О персональных данных» [11].
Можно говорить и о других проблемах, связанных с формированием законодательства в сфере перехода к электронным государственным услугам. В отечественном законодательстве до сих пор отсутствует базовое понятие «электронный документ», хотя закон «Об электронном документе» был внесен в Государственную Думу РФ еще в декабре 2000 года (проект ФЗ № 39828-8). Однако работа по формированию электронного правительства, безусловно, движется вперед.
В феврале 2008 г. была утверждена «Стратегия развития информационного общества в России» [12], в соответствии с которой к 2015 году 100% государственных услуг должны оказываться в электронном формате. В ноябре 2009 г. появился «План перехода федеральных органов исполнительной власти на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде», в который были включены 73 базовые государственные услуги, которые к 2015 году необходимо перевести в электронный вид [13]. К 2010 г. была завершена работа над долгосрочной
целевой федеральной программой «Информационное общество 2011 - 2018», которая сменила федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002
- 2010 годы)» в качестве основного механизма финансирования процессов перехода к электронному правительству. Были приняты два важнейших закона: федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [14] и федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [15], которыми регулируются предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме. В апреле 2011 г. в новой редакции был принят федеральный закон Российской Федерации «Об электронной подписи» (№ 63-ФЗ от 06 апреля 2011 г.) [16], в котором впервые определены три основных вида электронной подписи: простая, усиленная и квалифицированная. Кроме того, вышло множество постановлений и распоряжений Правительства РФ, которые регулируют самые разные аспекты межведомственного электронного взаимодействия, и количество которых продолжает нарастать такими темпами, что специалисты по информатизации жалуются, что не успевают их все осмыслять.
Параллельно с формированием нормативно-правовой базы ведется работа по созданию самих структур электронного правительства. С декабря 2009 г. действует Портал государственных услуг http://www.gosuslugi.ru/, позволяющий через «Личный кабинет» получать государственные услуги неполного цикла. (В апреле 2011 г. появился его «двойник» по адресу http://epgu.gosuslugi.ru/, где отрабатывается новый, более удобный для пользователей дизайн).
К апрелю 2011 г. было зафиксировано 55 миллионов обращений на Портал. С апреля 2010 г., когда появилась такая возможность,
зарегистрировали на Портале свои «Личные кабинеты» 500 000 пользователей (0,3% населения России), которым было предоставлено около 680 000 услуг
(преимущественно информационного плана). Утверждается, что по 26 видам услуг пользователи могут проследить ход исполнения (что соответствует четвертой стадии развития электронного правительства в соответствии с принятым в «Планом перехода федеральных органов исполнительной власти на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде»), а 12 видов услуг доступны гражданину непосредственно на Портале. Это такие услуги как регистрация граждан России по месту пребывания и жительства в пределах РФ, предоставление библиографической информации из государственных библиотечных фондов, предоставление официальной статистической информации по запросам граждан и организаций, предоставление сведений об административных правонарушениях в области дорожного движения [17]. Однако заявлять на этом основании, что Россия перешла на высший, пятый уровень оказания государственных электронных услуг, на наш взгляд, несколько преждевременно.
Порталы государственных услуг формируются и на региональном уровне. В основном они оказывают услуги на уровне первой и второй стадии перехода к электронному правительству. При этом часть регионов использует типовое решение, предлагаемое единым национальным оператором инфраструктуры электронного правительства ОАО «Ростелеком», которое интегрировано с федеральной инфраструктурой электронного правительства, в том числе с системой единой идентификации и системой межведомственного электронного взаимодействия. В Уральском федеральном округе пилотным регионом для внедрения данного решения стала Свердловская область. Единый портал государственных и муниципальных услуг Свердловской области http://pgu.midural.ru/ уже приступил к предоставлению таких услуг, как запись на прием к врачу, прием заявлений, постановка на учет и зачисление детей в детские сады, предоставление компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг [18].
Другие регионы занимаются строительством инфраструктуры электронного правительства самостоятельно. Например, в Тюменской области в рамках мероприятий долгосрочной целевой программы «Основные направления развития информатизации в Тюменской области (Электронная Тюменская область) на 2010-2012 годы» активно формируется система межведомственного взаимодействия для оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде «ТУРА», интегрированная региональная информационная система здравоохранения, информационная система «Социальный паспорт жителя Тюменской области» и т.п. На сайте «Государственные и муниципальные услуги Тюменской области»
http ://uslugi.admtyumen.ru/ можно подписаться на информирование о плановых отключениях воды, тепла, электричества, узнать свою задолженность по административным штрафам и записаться регистрацию брака. Для жителей города Тюмени доступна возможность получения через Интернет информации об успеваемости ребенка и организации его досуга, об участковом уполномоченном, об управляющей компании и многое другое.
Таким образом, в сфере предоставления государственных и
муниципальных услуг в электронном виде наметился явный прогресс, хотя,
повторим еще раз, ситуацию не стоит идеализировать. Так, в соответствии с требованиями ст. 7. гл.2. федерального закона № 210-ФЗ, органы,
предоставляющие соответствующие услуги, с 1 июля 2011 были обязаны обеспечить возможность получения заявителем государственной или муниципальной услуги в электронной форме, предоставлять информацию в иные органы по межведомственным запросам, и прекратить требовать от граждан представления документов и информации, которые находятся в распоряжении иных государственных органов [15]. Однако в июне 2011 г. Государственной Думе пришлось перенести срок действия этого положения с 1 июля 2011 г на 1 июля 2012 г. Выяснилось, что в каждом субъекте федерации и каждом муниципальном образовании имеется свой, специфический перечень
услуг, которые оказываются гражданам, и эти перечни очень плохо коррелируют между собой. Еще одна проблема - крайняя сложность процессов сбора информации. Например, для регистрации каждого транспортного средства МВД должно будет получать через систему межведомственного электронного взаимодействия 13 справок от девяти федеральных органов исполнительной власти [19].
Тем самым не только еще раз подтвердился вывод о необходимости оптимизации административных процессов как предпосылке успешного перехода к электронному правительству. Пока «мягкие» управленческие традиции, в полном соответствии с тезисом Р. Хикса, мешают рационализации государственного управления в сторону повышения его оперативности, эффективности и прозрачности для граждан.
В мире можно найти множество примеров дорогостоящих проектов в сфере электронных государственных услуг, которые не сработали, потому что не соответствовали существующему уровню компьютерной грамотности, уровню административной компетентности и стратегиям граждан при взаимодействии с органами власти. Хотелось бы надеяться, что российское электронное правительство не войдет в их число.
Литература
1. Григорьев П.В. Основные подходы к понятию «электронное правительство» // Сайт «Центра технологий электронного правительства» Ярославского государственного университета. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://open-gov.ra/?p=229 (дата обращения: 15.08.11).
2. Храмцовская Н.А. Развитие понятийного аппарата информационного общества: эволюция понятия электронное правительство // Общественные
трансформации и киберпространство: междисциплинарные исследования.
Сборник научных статей. - СПб., 2009. - С. 50 - 67.
3. Что такое «электронное правительство»? // Аналитический обзор. Институт развития свободы информации. [Электронный ресурс] СПб., 8 октября 2008 г. - Режим доступа: http://www.svobodainfo.org/en/node/339 (дата обращения: 15.08.11).
4. Концепция формирования в Российской Федерации электронного
правительства до 2010 гг. (в ред. Постановления Правительства РФ от 10.03.2009 № 219) [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://inform.irkobl.ru/sites/inform/documents/632r.php (дата обращения: 15.08.11).
5. WSIS Forum 2011. 16 - 20 May, Geneva. Programme Brochure. Geneva, 2011.
6. Heeks R. Most e-Government-For-Development-Projects Fail: How Can Risks Be Reduced. IDPM i-Government Working Paper. №.14. 2003.
7. Бачило И.Л. История и проблемы становления законодательства в области информатизации // Информационное право. [Электронный ресурс] 2005. № 2. - Режим доступа: http://www.infolaw.ru/lib/2005-2-informatisation-law (дата обращения: 15.08.11).
8. Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и исполнительных органов государственной власти» (в ред. Постановления Правительства РФ от 26 декабря 2008 №884). [Электронный
документ]. - Режим доступа:
http://www.eos.ru/eos_delopr/eos_law/detail.php?ID=39270&SECTЮN_ID=685 (дата обращения: 15.08.11).
9. Федеральный закон Российской Федерации № 8-ФЗ от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rg.ru/2009/02/13/dostup-dok.html (дата обращения: 15.08.11).
10. Федеральный закон Российской Федерации № 152-ФЗ от 26 июля 2007 г. «О персональных данных». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rg.ru/2006/07/29/personaljnye-dannye-dok.html (дата обращения: 15.08.11).
11. Стенограмма встречи Президента РФ Д.А. Медведева с представителями Интернет-сообщества. Москва, 29 апреля 2011 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://news.kremlin.ru/news/11115 (дата обращения: 15.08.11).
12. Стратегия развития информационного общества в России. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rg.ru/2008/02/16/informacia-strategia-dok.html (дата обращения: 15.08.11).
13. План перехода федеральных органов исполнительной власти на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде. Утвержден Распоряжением Правительства
Российской Федерации от 17 октября 2009 г. № 1555-р. [Электронный ресурс].
- Режим доступа: http://pravo.fso.gov.ru/cms/per_uopi/per_uopi/acts/1002_0.html (дата обращения: 15.08.11).
14. Федеральный закон Российской Федерации № 8-ФЗ от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rg.ru/2009/02/13/dostup-dok.html (дата обращения: 15.08.11).
15. Федеральный закон Российской Федерации № 210-ФЗ от 27 июля 2010 г. «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rg.ru/2010/07/30/gosusl-dok.ht.m1 (дата обращения: 15.08.11).
16. Федеральный закон Российской Федерации № 63-ФЗ от 06 апреля 2011 г. «Об электронной подписи». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rg.ru/2011/04/08/podpis-dok.html (дата обращения: 15.08.11).
17. Массух И.И. Основные вопросы и задачи формирования электронного
правительства в субъектах Российской Федерации. Тезисы доклада на заседании Совета по региональной информатизации (Москва, 17 марта 2011 г.). [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://minsvyaz.ru/ru/speak/index.php?id_4=42181 (дата обращения: 15.08.11).
18. Обращение Министерства информационных технологий и связи к гражданам Свердловской области. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://it.midural.ru/news/show/id/181 (дата обращения: 15.08.11).
19. Логинов В., Коник Л. Очередь за справкой удлинилась [Электронный
ресурс] // ComNews. - 22 июня 2011 г. - Режим доступа:
http://www.comnews.ru/index.cfm?id=61996 (дата обращения: 15.08.11).
Рецензент:
О.Ф. Русакова, доктор политических наук, заведующая отделом философии Института философии и права Уральского отделения РАН
