CC BY
432
ФИНАНСОВАЯ, НАЛОГОВАЯ И ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНАЯ ПОЛИТИКА
FINANCIAL, TAX AND MONETARY POLICY
УДК 336.225 Е. С. ВЫЛКОВА
Санкт-Петербургский государственный экономический университет,
г. Санкт-Петербург, Российская Федерация
ПЕРЕДОВОЙ ОПЫТ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ В РАЗЛИЧНЫХ СТРАНАХ
Аннотация. Управление налоговой системой, осуществляемое налоговыми органами соответствующего государства, является основой фискального механизма любой юрисдикции. Его совершенствование возможно на основе обобщения и грамотного использования передового опыта налогового администрирования в различных странах. В статье систематизированы основные нововведения, внедряемые в управленческую систему фискального механизма 52 стран с развитой и развивающейся экономикой, прежде всего входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития. Обобщены следующие аспекты новаций с приведением конкретных данных по странам и раскрытием ситуации в Российской Федерации: ведомственное устройство налоговых администраций в различных странах; структура налоговых служб и их особенности в отдельных юрисдикциях; информация по отдельным вопросам стратегического управления налоговыми системами, управление персоналом в налоговых службах; вопросы использования электронного обслуживания в налоговых службах; взаимоотношения налоговых управлений и налоговых посредников, прочие аспекты деятельности налоговых управлений. Дана характеристика текущей деятельности и проанализированы имеющиеся ресурсы развития национальных налоговых служб. В заключении сформулированы выявленные основные направления совершенствования деятельности налоговых служб, альтернативные для различных юрисдикций.
Ключевые слова. Налог; налогообложение; налоговое администрирование; налоговая система; налоговая служба; налоговый посредник.
Информация о статье. Дата поступления 25 августа 2014 г.; дата принятия к печати 15 сентября 2014 г.; дата онлайн-размещения 31 октября 2014 г.
E. S. VYLKOVA
St. Petersburg State University of Economics St. Petersburg, Russian Federation
BEST PRACTICES OF TAX ADMINISTRATION IN DIFFERENT COUNTRIES
Abstract. The tax system management, carried out by tax authorities of the corresponding state, is a basis of fiscal mechanism of any jurisdiction. Such mechanism improvement can be conducted on the basis of synthesis and proper use of best practices of tax administration in different countries. The article is intended to systematize the main innovations introduced in fiscal mechanism management system typical for 52 countries with developed and emerging economies, especially for the countries — OECD members. Some aspects of innovations exemplified with statistical data and disclosure of the situation in the Russian Federation are summarized, namely, departmental structure of tax administrations in different countries; structure of tax services tax systems and their features in certain jurisdictions; information on specific issues of strategic management; use of electronic services in tax offices; interrelations between tax administrations and tax intermediaries; other aspects of tax offices activities. The current activities of national tax services are characterized and the resources available for their development are analyzed. The key directions for improving tax services activities, alternative for different jurisdictions, are defined.
Keywords. Tax; taxation; tax administration; tax system; tax service; tax intermediary.
Article info. Received August 24, 2014; accepted September 15, 2014; available online October 31, 2014.
Налоговое администрирование, управление налоговой системой, осуществляемое налоговыми органами соответствующей страны, является основой фискального механизма любой юрисдикции. Рассмотрим основные нововведения, внедряемые в управленческую систему
фискального механизма разных государств. Использование накопленного различными странами опыта даст возможность как финансовым, так и налоговым органам России более грамотно реформировать отечественную налоговую систему и управление ей.
© Е. С. Вилкова, 2014
13
Наше исследование базируется на данных Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)1, Федеральной налоговой службы (ФНС) РФ2 и сайтов налоговых администраций конкретных стран3 относительно налоговых систем и управления ими в 52 странах с развитой и развивающейся экономикой, в том числе РФ.
Сначала рассмотрим особенности ведомственного устройства налоговых администраций в различных странах:
- большинство стран (около 60 %) применяет «единую полунезависимую структуру» для организации налоговой службы, ответственной за управление прямыми и косвенными налогами. В 11 странах официальный орган управления — консультационный совет, включающий внешних представителей, создан как часть управленческой структуры;
- другие, менее независимые структуры включают в себя: директорат в Министерстве финансов, работающий и ответственный за прямые и косвенные налоги (9 стран); структуру директоратов/агентств в Министерстве финансов (9 стран) и отдельные административные учреждения для прямых и косвенных налогов (5 стран);
- четкое разделение подходов к организации служб социальной защиты (социальных фондов) и налоговых органов существует в 32 странах ОЭСР: в 19 из них эти службы разделены, в других объединены. Из 18 стран — не членов ОЭСР — 7 применяют объединенную структуру, 2 страны (Чехия и Словакия) планируют объединение, предпосылки для такого объединения также существуют в Греции и Португалии;
- введение организационной структуры с меньшим количеством уровней и одним централизованным органом управления (Эстония, Финляндия и Латвия);
- в некоторых странах (Греция, Норвегия и Португалия) проходят преобразования по значительному сокращению офисных отделений налоговых служб.
1 OECD (2013) Tax Administration 2013. Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies. OECD Publishing. URL : http://www.oecd-ilibrary.org/ taxation/tax-administration-2013_9789264200814-en.
2 URL : http://www.nalog.ru.
3 www.ato.gov.au;www.bmf.gv.at;www.afip.gov.ar; www.minfin.fgov.be;www.hmrc.gov.uk; www.bundesfinan-zministerium.de; www.skm.dk;www.agenziaentrate.gov.it; www.cra-arc.gc.ca;www.chinatax.gov.cn;www.ird.gov.mt; www.drsr.sk;www.irs.gov;www.vero.fi;www.impots.gouv. fr; www.estv.admin.ch;www.sars.gov.za.
Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2014, no. 5 (97),pp. 13-22. ISSN 1993-3541
FINANCIAL, TAX AND MONETARY POLICY
По данным многих налоговых служб на них возложены дополнительные функции, не связанные с налогами (сбор социальных платежей, аккумулирование неналоговых задолженностей, таких как пособия на ребенка и студенческие займы, а также управление элементами государственной пенсионной политики).
Степень независимости налоговых органов существенно различается по странам. Налоговыми органами решаются следующие вопросы: организация внутренней структуры (16 стран); управление бюджетом (11 стран); управление персоналом (16 стран); выплата вознаграждений работникам (23 страны).
Страны по-разному решают вопросы как специальной обработки жалоб, так и организации работы служб надзора за деятельностью налоговых органов. Правительство в 11 странах основало независимые службы для работы с жалобами на налоговые управления (уполномоченные органы — «ombudsman»), в других странах с жалобами налогоплательщиков работают службы для разбора жалоб на государственные органы (общественные уполномоченные органы — «Ombudsman's Office» или аналогичные службы), в двух странах основаны отдельные и независимые службы по надзору за налоговыми управлениями.
Приведем данные о налоговом администрировании по конкретным странам.
В Германии за налоговое управление отвечают региональные власти, таможенные службы работают автономно от налоговых, социальными платежами занимаются отдельные службы.
Италия: налоговое управление распределяется между службами: Агентство налоговых поступлений (Agenzia delle Entrate) отвечает за налоговое управление; таможня (Agenzia delle Dogane) отвечает за акцизы, пошлины, НДС по экспорту и импорту; территориальное агентство (Agenziadel Territorio) отвечает за кадастровые платежи, регистрацию и оценку имущества. Налоговыми нарушениями занимается специальный отдел полиции (Guardia di Finanza), принудительным взысканием долгов по налогам и социальным платежам занимается специальная государственная организация (Equitalia), а информационной обработкой данных занимается отдельное агентство (Sogei).
Швейцария: управлением платежами по налогу на прибыль и налогу на доходы физических лиц (НДФЛ) занимаются 26 ведомств, находящихся в кантонах (административных единицах),
совместно с федеральным правительством. Управлением по налогу на добавленную стоимость (НДС) занимается специальный отдел Федеральной налоговой службы.
Мальта: Министерство финансов Мальты готовит проект по объединению налоговой и таможенной службы, для чего уже разработана законодательная база. Планируется введение новой должности — глава этой объединенной службы (Commissioner of Revenue). Аналогичные проекты рассматриваются в Венгрии, Португалии, Словакии.
Чехия, Словакия объявили об интеграции сбора в одной службе налоговых и социальных сборов, в Японии и многих других странах рассматривается перспектива такой интеграции.
В Австралии планируется создание Совета по налоговому менеджменту при Налоговой службе, который будет выполнять управленческую функцию. Консультационный совет, занимающийся управленческой и организационной деятельностью налоговых служб в Южной Африке (SARS), просуществовал в 1997-2002 гг., а затем был заменен отдельными консультационными службами при министерствах финансов.
В России деятельность налоговых органов регулируется, прежде всего, Налоговым кодексом РФ и Положением о Федеральной налоговой службе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 5061, в котором содержится более 20 функций, закрепленных за ними: осуществление контроля и надзора за соблюдением законодательства о налогах и сборах; осуществлением валютных операций; соблюдением требований к контрольно-кассовой технике и т. д.; осуществление государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств; ведение Единых государственных реестров юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и налогоплательщиков; другие функции, перечисленные как в названном положении, так и в ряде других нормативных правовых актов.
Функции налоговых органов РФ за годы, прошедшие после принятия постановления Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506, многократно изменялись. В настоящее время осталось не столь уж много функций ФНС РФ,
1 Положение о Федеральной налоговой службе (с изм. и доп.) : утв. постановлением Правительства РФ от 30 сент. 2004 г. № 506.
Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2014, no. 5 (97),pp. 13-22. ISSN 1993-3541
E. S. VYLKOVA
не связанных непосредственно с налогами и сборами; из состава системы российских налогов и сборов выведены таможенные платежи и сборы, отчисления в государственные внебюджетные фонды.
Теперь рассмотрим структуру налоговых служб и их особенности в отдельных юрисдикциях:
- большинство налоговых служб проводят организационные преобразования, направленные на улучшение результатов их работы, в том числе сокращение издержек. Важную роль играют институциональные преобразования, увеличение обязанностей налоговых служб, повышение эффективности работы с налогоплательщиками (в том числе крупными), уменьшение уровней управления и централизация власти, рационализация работы налоговых подразделений, взаимодействие в работе с другими государственными службами (например, по кадровым вопросам и информационным технологиям (IT));
- структура двух-трех налоговых служб из обследуемых имеет разветвленную организационную структуру, разделенную по признакам (по специфике деятельности, по типам налогоплательщиков, по видам налогов);
- многие налоговые службы работают через специальные сайты, проводят исследования по борьбе с внутренними налоговыми преступлениями и занимаются принудительным взысканием налогов;
- большинство налоговых служб имеют собственную IT-поддержку, и только налоговые службы в 10 странах пользуются услугами общей государственной IT-службы.
Имеются следующие особенности в организации работы головных офисов (центрального аппарата территориальных подразделений) налоговых служб и распределении их ресурсов:
- среди налоговых служб имеются большие различия в функциях налоговых управлений по разным факторам (централизованный подход к управлению налоговыми органами, многофункциональность налоговых IT-служб);
- некоторые налоговые службы работают через географическую и иерархическую структуру подразделений, большинство служб для увеличения экономичности и производительности создают центральные офисы (колл-центры, центры обработки информации, офисы по работе с налогоплательщиками);
- многие налоговые службы, особенно в Европе (Греция и Португалия), пытаются со-
кратить количество налоговых офисов с целью уменьшения затрат; но многие налоговые службы в настоящее время работают в оптимальном режиме для осуществления работы со своими налогоплательщиками.
Большинство налоговых служб (около 85 %) учредили специальные подразделения для крупных налогоплательщиков, при этом данные подразделения существенно различаются по исполняемым ими обязанностям. Интерес представляет опыт организации текущей деятельности по организации отдельных управлений для работы с налогоплательщиками, особенно с крупными налогоплательщиками в Бельгии, Чехии и Португалии.
Несмотря на значительное увеличение состоятельных налогоплательщиков — физических лиц, за последние годы только некоторые налоговые службы (в 8 странах) создали для них специальные отделения.
Приведем данные о структуре налоговых служб и их особенностях в конкретных странах.
Бельгия: создана новая организация для обслуживания крупных налогоплательщиков, число которых составляет 15 000, для полноценной работы этой организации в 2014 г. потребуются 495 специалистов.
Канада: крупные налогоплательщики рассматриваются по видам налогов:
— по налогу на прибыль (сегодня критерий — прибыль свыше 250 млн дол.) — число постоянно увеличивается, крупными налогоплательщиками становятся трасты, товарищества и филиалы иностранных организаций;
— налог на товары и услуги (налог с оборота) — компании с годовыми доходами более 100 млн дол. (в том числе организации-нерезиденты) и компании, которые находятся под их контролем.
В Китае действует двухуровневая система определения крупных налогоплательщиков:
- на федеральном уровне — 45 крупных налогоплательщиков, критерии отбора зависят от сферы деятельности, оборота и формы организации. Работой с крупными налогоплательщиками занимается отдельный Департамент крупных налогоплательщиков, в котором работает 21 сотрудник;
- на уровне провинций — по отдельным критериям, в зависимости от уровня развития провинции. Количество сотрудников по крупным налогоплательщикам на уровне провинций — около 2 600 чел.
Колумбия: крупных налогоплательщиков
определяют на федеральном и региональном
Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2014, no. 5 (97),pp. 13-22. ISSN 1993-3541
FINANCIAL, TAX AND MONETARY POLICY
уровнях. Всего насчитывается около 7 167 крупных налогоплательщиков.
Финляндия: критерий — прибыль от 5 млн евро у компании или группы компаний.
Франция: критерии по выручке, а также все компании, в которых крупный налогоплательщик владеет более чем 50 % доли в уставном капитале.
Германия: критерий по выручке варьируется по отраслям.
Венгрия: критерий определяется расчетным путем, исходя из суммы уплаченных налогов. Применяется метод «налоговой вместимости» (tax capacity).
Нидерланды: крупные налогоплательщики определяются по соответствию одному из нескольких критериев:
- участие акций компании в торгах на Амстердамской бирже;
- средневзвешенная фискальная стоимость превышает 25 млн евро;
- наличие иностранных филиалов и средневзвешенная фискальная стоимость превышает 12,5 млн. евро;
- наличие 5 и более иностранных филиалов и средневзвешенная фискальная стоимость превышает 12,5 млн евро;
- некоммерческая организация, средневзвешенная фискальная стоимость которой превышает 7,5 млн евро;
- все фирмы финансовой (банки, страховые организации), газовой и нефтяной отраслей.
Если фирма соответствует нескольким категориям, то налогоплательщик считается супер-крупным.
В России на федеральном уровне созданы и функционируют Межрегиональные инспекции ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам, которые осуществляют налоговое администрирование, соответственно: в сфере разведки, добычи, переработки, транспортировки и реализации нефти и нефтепродуктов; природного газа и других. Есть также Межрегиональная инспекция ФНС России по централизованной обработке данных, по камеральному контролю, по ценообразованию для целей налогообложения и Межрегиональные инспекции по федеральным округам.
Для отнесения налогоплательщика к крупнейшим в РФ используются:
- значения показателей финансово-экономической деятельности за год: суммарный объем начислений федеральных налогов и сборов свыше 50 млн р.; суммарный объем выручки от продажи товаров, продукции, работ, услуг и
операционных доходов превышает 10 млрд р.; сумма внеоборотных и оборотных активов превышает 10 млрд р.;
- отношения взаимозависимости между организациями.
В РФ в последнее время активно формируется и реформируется законодательство по налоговому администрированию крупнейших налогоплательщиков и консолидированных групп налогоплательщиков [13, с. 232-249].
Ниже приводится информация по отдельным вопросам стратегического управления налоговыми системами:
- 3/4 служб перечисленных стран планируют себе такие цели, как: уменьшение издержек, уменьшение административной нагрузки, повышение качества обслуживания налогоплательщиков и снижение налоговых долгов. Данным проблемам уделяется большое внимание в РФ. На повышение качества налогового администрирования направлены предложения по внедрению системы взаимозависимых налогов [14, с. 236-242], многопланового совершенствования государственного налогового контроля [8] и другие новации;
- только некоторые налоговые службы публикуют отчетность по своей деятельности: отчеты по всей проведенной работе — в 5 странах, годовые (более года) бизнес-планы — в 14 странах, стандарты обслуживания и достигнутые результаты — в 22 странах;
- в США доступна отчетность о результатах деятельности налоговых служб по достигнутым результатам в соответствии с поставленными целями, в Великобритании и Канаде — по выполнению налогоплательщиками своих обязанностей, в Австралии, Ирландии и Канаде — по уровню обслуживания налогоплательщиков;
- в странах ОЭСР стандарты обслуживания имеются в налоговых службах 28 стран из 34, в 26 странах эти стандарты общедоступны. Из 18 стран, не членов ОЭСР, 14 развивают и публикуют стандарты обслуживания; публикуют результаты о проведенной работе в области обслуживания в 22 странах ОЭСР и 7 странах — не членах ОЭСР;
- 2/3 налоговых служб следят за налогоплательщиками, чтобы измерить уровень предоставления услуг и управления в налоговых службах;
- большинство налоговых служб оценивают результаты управления по следующим критериям: а) измерение уровня исполнения налогоплательщиками своих обязанностей в рисковых областях; б) измерение качества обслуживания
Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2014, no. 5 (97),pp. 13-22. ISSN 1993-3541
E. S. VYLKOVA
налогоплательщиков и других специалистов; в) уменьшение нагрузки на налогоплательщиков и (или) измерение уровня удовлетворенности налогоплательщиков работой налоговой службы.
В России на сайте ФНС РФ в разделе «Статистика и аналитика» содержится достаточно большой объем информации о деятельности налоговых органов [2]; ежегодно принимаются Основные направления налоговой политики на среднесрочный период1, в которых анализируется проделанная работа за истекший период и ставятся стратегические задачи на будущее.
Теперь рассмотрим управление персоналом в налоговых службах:
- большинство налоговых служб (88 %) имеют официальную стратегию по управлению персоналом, проводят оценку текущих и возможных профессиональных навыков и способностей персонала (около 90 %) и имеют программы по повышению квалификации;
- большинство налоговых служб (83 %) проводят периодический мониторинг удовлетворенности и мотивации кадров;
- 2/3 налоговых служб в перечисленных странах планируют или осуществляют изменения в отношении набора, обучения, работы и награждения персонала; 42 % планируют провести существенные изменения в отношении профессиональной подготовки кадров;
- некоторые налоговые службы сами набирают и назначают персонал, для некоторых установлены государственные лимиты. Некоторые налоговые службы с целью сокращения расходов перестали набирать новых работников;
- большинство налоговых служб (88 %) имеют четкие критерии отбора и назначения персонала;
- большинство налоговых служб проводят повышение квалификации персонала по коммерческим дисциплинам (77 %), риск-менеджменту (82 %) и финансовому менеджменту (77 %). Около 2/3 (68 %) используют для обучения внешние организации;
- система управления имеется почти у всех служб (92 %), однако 29 % не устанавливают рабочих целей для работников на заданный период времени; оценка проделанной работы каждого сотрудника осуществляется по меньшей мере ежегодно (92 %);
- большинство налоговых служб (72 %) оплачивает деятельность своих работников в
1 Основные направления налоговой политики РФ на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг. : одобрены Правительством РФ 30 мая 2013 г. URL : http://www.minfin.ru.
соответствии в расценками, установленными в государственном секторе. Около 2/3 рассмотренных налоговых служб имеют гибкую систему вознаграждений за успешную работу;
- за последние годы большинство налоговых служб (58 %) сократили численность персонала, а 38 % набрали новых работников. Сейчас сокращения идут на убыль, самый низкий уровень увольнений (0,8 %) — в Израиле, самый высокий (18 %) — в РФ;
- возрастные группы существенно различаются по странам, преобладание работников в возрасте наблюдается в северных странах, в некоторых других странах Европы (Бельгия, Италия, Нидерланды и Португалия) и США;
- наблюдается связь образования и возраста: большинство работников с высшим образованием и академическими степенями находятся в возрасте до 50 лет.
Автор полностью согласен с позицией Е. Н. Евстигнеева и Н. Г. Викторовой относительно необходимости широкого использования в РФ различных передовых информационных технологий, в том числе создание Smart-кафедр, для подготовки высококвалифицированных специалистов для налоговых органов [2, с. 52-58; 6, с. 264-344, 472-509]. Существенный интерес для совершенствования управления персоналом в налоговых органах представляет имитационное моделирование. В качестве примера можно привести построенную Е. Н. Евстигнеевым и Н. Г. Викторовой имитационную модель, отображающую деятельность отдела налоговой инспекции, с целью рассчитать оптимальное число рабочих мест, выявить динамику показателей качества предоставления услуги при заданных вариантах организации процессов [7, с. 274-280].
Далее изложим вопросы использования электронного обслуживания в налоговых службах:
- заполнение налоговых деклараций в электронной форме является универсальным, практикуется в 90 % налоговых служб; в результате преобразований имеется стойкая тенденция последних 6 лет возрастания использования электронного варианта заполнения деклараций;
- в 2011 г. электронный сервис использовало большинство налогоплательщиков НДФЛ и НДС и 60 % плательщиков налога на прибыль;
- однако имеется потенциал для большего использования средств электронного заполнения деклараций (+75 %) в 14 странах по НДФЛ, в 10 — по налогу на прибыль и в 8 — по НДС;
Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2014, no. 5 (97),pp. 13-22. ISSN 1993-3541
FINANCIAL, TAX AND MONETARY POLICY
- предварительное заполнение налоговых деклараций является важным элементом, особенно по НДФЛ; во многих странах осуществляется полностью автоматизированно; в 7 странах (в том числе Дания, Новая Зеландия и Швеция) все готово для перехода на полноценное электронное заполнение деклараций по НДФЛ;
- автоматизация налоговых платежей успешно работает в налоговых службах 21 страны; в 8 странах Европы автоматизированные платежи используются более чем на 75 %; но есть потенциал для увеличения применения электронных платежей;
- другие электронные услуги предоставляются более чем в половине рассмотренных стран: личный кабинет, связь по Интернету с налогоплательщиком, удаленный доступ к системе и к законодательной базе; около половины применяют социальные мультимедийные средства для связи с налогоплательщиком;
- относительный прогресс наблюдается при автоматизированной уплате налогов, и в ряде стран (Чили, Эстония, Франция и Швеция) налоговые службы показали при его применении наибольший профессионализм. Однако у работников налоговых служб не хватает знаний и квалификаций для работы с налогоплательщиками через автоматизированные системы, что приводит к использованию более дорогого обслуживания налогоплательщиков на месте.
На сайте ФНС России в настоящее время размещено более 30 электронных услуг: личный кабинет для различных групп налогоплательщиков, «Создай свой бизнес» и многие другие.
Теперь рассмотрим взаимоотношения налоговых управлений и налоговых посредников.
Исходя из фактов, полученных от налоговых служб, можно потенциально уменьшить нагрузку на налогоплательщиков, связанную со сложностью исчисления и уплаты налогов:
- менее 1/3 налоговых служб сообщили о специфике налогового законодательства, понимание которого требует привлечения специалиста;
- большинство налоговых служб не смогли определить, какая часть налоговых деклараций была подготовлена налоговыми посредниками;
- менее половины налогоплательщиков следят за деятельностью налоговых посредников;
- только 60 % налоговых служб взаимодействуют с налоговыми посредниками;
- сравнительно малое количество налогоплательщиков не пользуется услугами налоговых посредников.
Возможно увеличить взаимодействие с налоговыми посредниками на 75 %.
Данное направление следует признать актуальным и для российских налоговых органов. Институт медиации, признанный в Австралии, Бельгии, Великобритании, Германии, Нидерландах, Испании, Италии, Франции, Японии и других странах, в РФ начал внедряться с принятием закона «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ1. Автор согласен с Т. Ф. Юткиной, что перспективными направлениями в этом вопросе следует признать практику горизонтального мониторинга налогоплательщиков, досудебного аудита и другие направления модернизации деятельности отечественных налоговых органов [12, с. 172-174]. Институт налоговых посредников активно задействован и в осуществлении контроля за трансфертным ценообразованием, которое в последнее время является предметом исследования как зарубежных, так и отечественных экономистов [5, с. 108-113; 9, с. 42-49].
Большинство налоговых служб осуществляют обслуживание налогоплательщиков на общественных началах и специальное обслуживание на платной основе. В настоящее время возникает тенденция к росту оказания платных услуг.
Многие налоговые службы используют традиционные формы воздействия в части принудительного взыскания задолженностей по налогам (консенсус, продление сроков платежа, изъятие имущества), реже используются закрытие бизнеса, изъятие лицензии, отказ в доступе к государственным услугам и ограничение на выезд за границу.
Все налоговые органы (хотя и с существенными отличиями) имеют право получить доступ к необходимой информации, в том числе через третьих лиц.
Политика добровольного раскрытия информации является (на примере некоторых стран) средством вдохновения налогоплательщиков на раскрытие неисполнения ими своих налоговых обязанностей в прошлых периодах.
В целом невзвешенный показатель «среднее значение налогов к валовому внутреннему продукту (ВВП)» в финансовом 2010 г. по странам ОЭСР был таким же, как и в 2009 г., но на
0,7 % меньше, чем в 2008 г., что указывает
1 Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации) : федер. закон от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ.
Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2014, no. 5 (97),pp. 13-22. ISSN 1993-3541
E. S. VYLKOVA
на экономический спад в некоторых странах. В Основных направлениях налоговой политики РФ на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг. приведены налоговые и неналоговые поступления в % к ВВП по странам ОЭСР по годам с 2006 по 2011 г. и уровень налоговой нагрузки организаций в 2011 г. как общий, так и в разрезе отдельных налогов2.
Дадим характеристику текущей деятельности налоговых служб:
- совокупные показатели возврата налогов существенно различаются по странам в зависимости от налоговой системы и других факторов;
- в целом в результате финансового кризиса наблюдается тенденция к увеличению налоговых возвратов, что усиливает рабочую нагрузку на налоговые службы и способствует возникновению опасности налоговых преступлений;
- исходя из сопоставимой информации, налоговые службы сократили издержки по обслуживанию, используя различные электронные системы, в том числе Интернет;
- во многих налоговых службах не хватает достаточной информации и знаний для решения вопросов с налогоплательщиками с помощью более дорогих средств (по телефону или при личной встрече);
- система мониторинга и исследования результатов деятельности налоговой службы после нововведений остается до сих пор недоработанной;
- эффективность обслуживания налогоплательщиков различается в зависимости от отдела (самый результативный в большинстве юрисдикций — возвраты НДС);
- общий результат деятельности органов налогового контроля (как прирост годового сбора налогов) различается по странам. У половины налоговых служб этот показатель менее 4 %, в
17 странах — менее 2 %, в 14 странах — между 2-4 %, а в 12 оставшихся — более 4 % (в трех из них показатель достиг 8 %);
- по итогам последних пяти лет общая результативность работы налогового контроля возросла на 20 %;
- уровень задолженностей по налогам в 2011 г. спал по сравнению с рекордным значением в 2009 г. (результат финансового кризиса), однако превышает на 20 % соответствующий показатель 2007 г.
2 Основные направления налоговой политики РФ на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг. : одобрены Правительством РФ 30 мая 2013 г. URL : http://www.minfin.ru.
- объем налоговых задолженностей существенно различается по странам и налогоплательщикам;
- 15 стран на протяжении последних семи лет держат постоянное значение (менее 8 %) уровня неуплаченных долгов на конец года — Аргентина, Австралия, Австрия, Дания, Финляндия, Франция, Германия, Ирландия, Япония, Республика Корея, Нидерланды, Норвегия, Швеция, Сингапур и Великобритания;
- в результате финансового кризиса ряд долгов были списаны как неуплаченные, соотношение «списанные неуплаченные долги/долги на начало налогового периода» в странах ОЭСР возросло с 19 % в 2007 г. до 25 % в 2009 г. Сейчас этот показатель медленно уменьшается.
Далее проанализируем ресурсы национальных налоговых служб:
- в рамках фискальной политики налоговые службы во многих странах получили указы уменьшить расходы на управление, в том числе через сокращение персонала, которые идентифицируются как «государственные мандаты по сокращению затрат»;
- расходы на оплату труда в налоговых службах существенно различаются, составляя от 50 до 90 % управленческих расходов. В странах с низкими заработными платами (Италия, Новая Зеландия) заметно значительное использование 1Т-технологий;
- расходы на 1Т-обеспечение (зарплата и управленческие расходы) составляют существенную часть управленческих расходов, в
18 странах в налоговых службах общая сумма 1Т-расходов достигала 10 % в 2011 г. (в некоторых странах — 15 %). Тенденция идет к возрастанию;
- расходы налоговых органов на сбор налогов в разных странах существенно различаются не только с точки зрения эффективности их деятельности, но с учетом структуры и распределения нагрузки. Во многих странах (Австралия, Канада, Дания и Ирландия) уменьшается государственное финансирование расходов налоговых служб на осуществление их деятельности. Однако в других странах (Нидерланды, Великобритания) происходит увеличение финансирования налоговых органов для повышения эффективности их работы;
- сумма собранных налогов имела тенденцию к сокращению в 2007, 2008 гг. до существенного падения в 2009 г. как результат глобального экономического кризиса; во многих налоговых службах количество собранных налогов увели-
Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2014, no. 5 (97),pp. 13-22. ISSN 1993-3541
FINANCIAL, TAX AND MONETARY POLICY
чилось в 2010 г., однако и в 2011 г. все еще не достигло уровня 2007 г.;
- рассчитанный по отношению к ВВП коэффициент налоговых затрат различается по странам, но находится в промежутке 0,15-0,25 % от ВВП. При этом расходы на сбор налогов в сумме на 100 единиц налоговых доходов по странам составляют: в Великобритании — около 1,6; в Канаде, Австралии, Японии — порядка 1; в США — 0,5 [11, с. 28];
- показатели персонала (количество граждан, работников) существенно различаются по странам и зависят от структуры и эффективности работы налоговой службы;
- наблюдаются также существенные различия в распределении трудовых ресурсов в налоговых службах рассматриваемых стран;
- аутсорсинг широко используется в управленческих целях, для оказания IT-обслуживания; наблюдается привлечение работников извне для сбора налогов (Австралия) и управления персоналом (Новая Зеландия и Великобритания).
В России издержки налогового администрирования на 100 р. налоговых доходов (без единого социального налога) в 2010 г. составляли 1,26 р. [10, с. 88].
В заключение сформулируем выявленные основные направления развития налоговых служб, альтернативные для различных юрисдикций:
1. Осуществление институциональных и организационных преобразований в направлении создания налоговых институтов (служб) с большим уровнем автономии; введение организационной структуры с меньшим количеством уровней; сокращение офисных отделений налоговых служб.
2. Увеличение результативности их работы, чему призвано способствовать противодействие уклонению от уплаты налогов, которое в последнее время приобретает общемировые масштабы, является постоянной темой обсуждения на встречах министров финансов стран группы двадцати (G20) и предметом многопланового изучения отечественными налоговедами [1, с. 90-99; 3, с. 240-260; 4, с. 297-301; 15].
3. Решение комплекса проблем работающего персонала налоговых служб: с одной стороны — сокращения, с другой — повышения уровня квалификации.
4. Грамотная политика государственного финансирования расходов налоговых служб на осуществление их деятельности.
5. Внедрение электронных систем в работу налоговых служб требует существенных дора-
E. S. VYLKOVA
боток на основе использования имеющегося в ряде стран успешного опыта работы с налогоплательщиками.
6. Задействование потенциала для более эффективного взаимодействия с налоговыми
посредниками и их представителями, их лучшее обслуживание.
7. Более широкое использование программ добровольного раскрытия информации в налоговых органах.
Список использованной литературы
1. Быков С. С. К дискуссии о понятии противодействия уклонению от уплаты налогов и его значении / С. С. Быков // Известия Иркутской государственной экономической академии. — 2014. — № 1 (93). — С. 90-99.
2. Викторова Н. Г. Кафедра университета: настоящее и будущее / Н. Г. Викторова, Е. Н. Евстигнеев, Н. В. Панкова // Высшее образование сегодня. — 2013. — № 12. — С. 52-58.
3. Вылкова Е. С. Налогообложение в Германии / Е. С. Вылкова. — СПб. : СЗИПК ФНС России, 2013. — 264 с.
4. Вылкова Е. С. Противодействие уклонению от налогообложения: опыт Канады / Е. С. Вылкова // Налоги и финансовое право. — 2014. — № 3. — С. 297-301.
5. Грундел Л. П. Налоговое администрирование трансфертного ценообразования: от теории к практике / Л. П. Грундел, М. Р. Пинская // Вестник Финансового университета. — 2012. — № 2 (68). — С. 108-113.
6. Евстигнеев Е. Н. Налоги и налогообложение. Теория и практикум : учеб. пособие / Е. Н. Евстигнеев, Н. Г. Викторова. — М. : Проспект, 2012. — 520 с.
7. Евстигнеев Е. Н. Статистическое моделирование для анализа работы подразделения налоговой инспекции / Е. Н. Евстигнеев, Н. Г. Викторова // Теория и практика сервиса: экономика, социальная сфера, технологии. — 2012. — № 4 (14). — С. 274-280.
8. Ермакова Е. А. Налоговый контроль в России: организация и направления развития / Е. А. Ермакова, В. В. Степаненко. — Саратов : Изд-во СГСЭУ, 2012. — 126 с.
9. Кизимов А. С. Контроль за трансфертным ценообразованием — фактор конкурентоспособности налоговой системы государства / А. С. Кизимов, В. И. Голишевский, М. С. Хорохорин // Международный бухгалтерский учет. — 2012. — № 5. — С. 42-49.
10. Киреенко А. П. Издержки налогообложения в Российской Федерации / А. П. Киреенко, С. С. Быков. — Иркутск : Изд-во БГУЭП, 2012. — 190 с.
11. Киреенко А. П. Оценка издержек налогового администрирования в Российской Федерации / А. П. Киреенко // Известия Иркутской государственной экономической академии. — 2004. — № 1 (38). — С. 28-33.
12. Налоги и налогообложение. Палитра современных проблем / под ред. И. А. Майбурова, Ю. Б. Иванова. — М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2014. — 375 с.
13. Налоговое администрирование : учеб. для вузов, обучающихся по профилям направления «Экономика» / под ред. О. А. Мироновой, Ф. Ф. Ханафееева. — 3-е изд. — Йошкар-Ола : Стринг, 2013. — 418 с.
14. Тюпакова Н. Н. Механизм функционирования взаимозависимых налогов как фактор эффективности системы налогового администрирования / Н. Н. Тюпакова, О. Ф. Бочарова // Налоги и финансовое право. — 2012. — № 9. — С. 236-242.
15. Уклонение от уплаты налогов. Проблемы и решения / под ред. И. А. Майбурова, А. П. Киреенко, Ю. Б. Иванова. — М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2013. — 383 с.
References
1. Bykov S. S. To discussion on the notion of counteraction against tax evasion and tax avoidance and their value in recognition of tax law as an independent branch. Izvestiya Irkutskoy gosudarstvennoy ekonomicheskoy akademii = Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2014, no. 1, pp. 90-99. (In Russian).
2. Viktorova N. G., Evstigneev E. N., Pankova N. V. The University's Chair: the present and future. Vysshee obrazovanie segodnya = Высшее образование сегодня, 2013, no. 12, pp. 52-58. (In Russian).
3. Vylkova E. S. Nalogooblozhenie v Germanii [Taxation in Germany]. Saint Petersburg, North-West Federal Tax Service Training Institute Publ., 2013. 264 p.
4. Vylkova E. S. Countering tax evasion: the Canadian experience. Nalogi i finansovoe pravo = Taxes and Financial Law, 2014, no. 3, pp. 297-301. (In Russian).
5. Grundel L. P., Pinskaya M. R.Tax administration of transfer pricing: from theory to practice. Vestnik Finansovogo universiteta = Bulletin of the Financial University, 2012, no. 2 (68), pp. 108-113. (In Russian).
6. Evstigneev E. N., Viktorova N. G. Nalogi i nalogooblozhenie. Teoriya i praktikum [Taxes and taxation. Theory and practice]. Moscow, Prospekt Publ., 2012. 520 p.
7. Evstigneev E. N., Viktorova N. G. Statistical modeling for tax inspection performance analysis. Teoriya ipraktika servisa: ekonomika, sotsialnaya sfera, tekhnologii = Theory and practice of service: economy, social sphere and technologies, 2012, no. 4 (14), pp. 274-280. (In Russian).
8. Ermakova E. A., Stepanenko V. V. Nalogovyi kontrol v Rossii: organizatsiya i napravleniya razvitiya [Tax control in Russia: organization and directions of development]. Saratov, Saratov State Socio-Economic University Publ., 2012. 126 p.
Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2014, no. 5 (97),pp. 13-22. ISSN 1993-3541
FINANCIAL, TAX AND MONETARY POLICY
9. Kizimov A. S., Golishevskii V. I., Khorokhorin M. S. Transfer pricing control as a factor of state tax system competitiveness. Mezhdunarodnyi bukhgalterskii uchet = International accounting, 2012, no. 5, pp. 42-49. (In Russian).
10. Kireenko A. P., Bykov S. S. Izderzhki nalogooblozheniya v Rossiiskoi Federatsii [The taxation costs in the Russian Federation]. Irkutsk, Baikal State University of Economics and Law Publ., 2012. 190 p.
11. Kireenko A. P. Estimating the costs of tax administration in the Russian Federation. Izvestiya Irkutskoy gosudarstvennoy ekonomicheskoy akademii = Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2004, no. 1, pp. 28-33. (In Russian).
12. Maiburov I. A., Ivanov Yu. B. (ed.) Nalogi i nalogooblozhenie. Palitra sovremennykh problem [Taxes and taxation: a range of modern problems]. Moscow, YuNITI-DANA Publ., 2014. 375 p.
13. Mironova O. A., Khanafeeev F. F. (ed.) Nalogovoe administrirovanie [Tax administration]. 3d ed. Yoshkar-Ola, CTpmr Publ., 2013. 418 p.
14. Tyupakova N. N., Bocharova O. F. The mechanism of interdependent taxes functioning as a factor of tax administration efficiency. Nalogi i finansovoe pravo = Taxes and Financial Law, 2012, no. 9, pp. 236-242. (In Russian).
15. Maiburov I. A., Kireenko A. P., Ivanov Yu. B. (ed.) Uklonenie ot uplaty nalogov. Problemy i resheniya [Tax evasion. Problems and Solutions]. Moscow, YuNITI-DANA Publ., 2013. 383 p.
Информация об авторе
Author
Вылкова Елена Сергеевна — доктор экономических наук, профессор, кафедра государственных и муниципальных финансов, Санкт-Петербургский государственный экономический университет, 191023, г. Санкт-Петербург, ул. Садовая, 21, e-mail: vylkovaelena@mail.ru.
Elena S. Vylkova — Doctor habil. (Economics), Professor, Department of State and Municipal Finance, St. Petersburg State University of Economics, 21 Sadovaya St., 191023, St. Petersburg, Russian Federation, e-mail: vylkovaelena@mail.ru.
Библиографическое описание статьи
Reference to article
Вылкова Е. С. Передовой опыт налогового администрирования в различных странах / Е. С. Вылкова // Известия Иркутской государственной экономической академии. — 2014. — № 5 (97). — С. 13-22.
Vylkova E. S. Best practices of tax administration in different countries. Izvestiya Irkutskoy gosudarstvennoy ekonomicheskoy akademii = Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2014, no. 5 (97), pp. 13-22. (In Russian).
