CC BY
271
B.И. Буренко,
C.М. Предыбайлов
ПАРЛАМЕНТАРИЗМ И ПОЛИТИЧЕСКОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО
Аннотация
В статье рассматривается вопрос о соотношении парламентаризма и представительства. Проводится отличие политического представительства от таких разновидностей как административнобюрократическое и властное представительство. Показано, на примере Федерального Собрания Российской Федерации, что парламенты не всегда выступают институтами политического представительства. Обосновано, что процесс институционализации Государственной Думы -парламента Российской Федерации как органа политического представительства был прерван в начале прошлого десятилетия. Делается вывод, что Российский парламент за двадцатилетие не укоренился, не институционализировался в социально-политической жизни общества. Дума трансформировалась в институт номенклатурно-бюрократического представительства.
Ключевые слова:
парламент, парламентаризм, представительство, политическое представительство, административно-бюрократическое представительство, Россия.
V. Burenko, S. Predybajlov
PARLIAMENTARISM AND POLITICAL REPRESENTATION
Abstract
The article considers the question of the relationship between parliamentarism and representation. Is the difference of political representation of varieties such as administrative and bureaucratic, and authoritative representation. It is shown that parliaments do not always appear as the institutions of political representation. It is substantiated that the process of institutionalization of the State Duma as a body for political representation was interrupted in the beginning of the last decade, the Duma, was transformed into the Institute of nomenclature-bureaucratic representation.
Key words:
parliament, parliamentarism, representation, political representation, administrative and bureaucratic representation, Russia.
В 2013 году Россия отмечает значимую в её современной истории дату - 20-летие российского парламентаризма. В этой связи распоряжением Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 19 сентября 2012 года был образован Организационный Комитет по подготовке и проведению мероприятий, посвященных 20-летию Федерального Собрания Российской Федерации. В декабре 2012 года Организационным Комитетом был утверждён план мероприятий, посвященных 20-летию Федерального Собрания Российской Федерации.
Спецификой России как федеративного государства является двухуровневая парламентская система. Российский парламентаризм включает не только палаты федерального парламента, то есть Совет Федерации и Государственную Думу, но и региональные парламенты, действующие в восьмидесяти трёх субъектах Федерации. В публикациях последнего времени исследователи стали обращать внимание на проблемы парламентаризма и представительства в условиях активизации гражданского общества под влиянием интернет-технологий [1, с. 80-88;
10, с. 758], влияние политического класса России на трансформацию представительства [2, с. 9-18] и др.
Цель данной статьи показать на материалах Государственной Думы Федерального Собрания РФ, что становление российского парламента далеко не завершённый процесс. Институционализация парламента остаётся одной из важных задач российского общества. Пока эта задача не решена, невозможно говорить о продвижении России к демократии. Совершенно недостаточно закрепить в Конституции страны новый законодательный и представительный институт - парламент. Эффективные парламенты вырастают вместе с формированием демократической культуры и ростом активности гражданского общества.
Спектр оценок работы современного парламента РФ многообразен: от хвалебных характеристик до содержательной критики. Так, Председатель Государственной Думы С.Е. Нарышкин, характеризуя работу шести созывов Государственной Думы на одном из юбилейных мероприятий, отметил, что все это периоды объединяет «...следование конституционному курсу, курсу на демократическое развитие. Среди ряда приоритетов, по которым идёт работа Государственной Думы шестого созыва: это повышенное внимание к вопросам социальной политики и развития экономики, это значимое укрепление институтов государства, это модернизация политической системы и борьба с коррупцией, экстремизмом и национализмом, наконец, это чёткая линия на евразийскую экономическую интеграцию, на повышение роли России в международных делах» [13].
Вместе с тем в научных исследованиях представлены иные результаты двадцатилетней истории Государственной Думы. Обратимся к выводам исследователей российского парламентаризма. Так, анализируя деятельность Государственной Думы РФ, Н.А. Карамышева выделяет два основных периода в её функционировании: первый - 1993 - 1999 гг. и второй - с 1999 года. На первом этапе Государственная Дума занимала автономную позицию, на втором - превратилась в зависимый орган. «В годы правления президента Б. Ельцина Государственная Дума сформировалась как вполне самостоятельный орган власти, оппозиционирую-щий президенту в условиях ухудшающейся социально-экономической
ситуации. В то же время Госдума третьего созыва потеряла свою оппозиционность, самостоятельную роль.» [5, с. 44].
Исследователи отмечают, что всё более растущий дисбаланс между парламентом и правительством в пользу последнего превращает парламент в орудие и проводника интересов государственной бюрократии. В период работы Думы четвёртого созыва эти тенденции закрепляются. «Усиление сервильных позиций парламента, - пишет авторитетный российский политолог А.И. Соловьев, - в полной мере отразилось на местоположении этого института в России. .Речь в данном случае идёт о сознательном и даже агрессивном поглощении исполнительными структурами института парламентаризма» [12, с. 11]. Исследуя политические изменения этого периода, О.В. Гаман-Голутвина приходит к выводу о том, что «сдвиг в расстановке сил внутри парламента привел к существенному изменению его политического профиля: из оппонента исполнительной власти Государственная Дума превратилась в преданного ее сторонника» [3, с. 7]. Трансформация Государственной Думы в структуру подчинённого типа привела к существенной деформации этого института общенационального представительства. Так, о деформации представительной функции парламента в результате подчинения его правительственным структурам свидетельствует исследование социальной направленности законов, принимаемых Государственной Думой IV созыва, проведенное Г. Сатаровым. Анализ принятых законов показал, что расстановка политических сил в Думе «не обеспечивает представительство общественных интересов, публичность обсуждения проблем», абсолютно закономерным оказывается законодательный процесс в котором «приоритеты смещены в пользу бюрократии» [16]. Сложившаяся симфония депутатов и чиновников укреплялась в процессе формирования и функционирования Государственной думы пятого и шестого созывов.
Парламент, в деятельности которого «приоритеты смещены в пользу бюрократии» утрачивает функции общенародного представительства и перестаёт быть институтом политического представительства. Раскроем этот тезис.
Становление политического представительства в Европе означало, по сути, переход от административно-бюрократического или властного представительства к общенародному представительству, то есть, к такому представительству, где происходит согласование интересов различных социальных сил. Чтобы осуществился такой переход, необходимо было вызревание элементарной клеточки политического представительства - гражданина, а затем гражданского общества как совокупности самоопределяющихся, самоорганизующихся объединений свободных граждан. Политические отношения представительства - это не просто отношения доверия между людьми по поводу представительства их инте-
ресов в институтах власти. Политическое представительство - это отношения между свободными индивидами по поводу представительства их интересов во власти. Понятие «гражданин» приобретает глубокий политический смысл, оно подчеркивает, что человек наделен политическими правами и свободами (в отличие от подданного, который их не имеет).
Политическое представительство выступает одним из опосредованных способов реализации гражданином своих политических прав. Формируя парламент как институт представительства, свободные индивиды проявляют себя в процессе его становления и функционирования в качестве совокупного политического субъекта. Без общенародного представительства нет народа как политического субъекта. Без общенародной репрезентации нет и народа как политического единства, имеется лишь безголосое общество подданных. Становление гражданина, а затем и народа как политического субъекта посредством общенародного представительства привело европейские народы к формированию гражданской нации и становлению современных европейских государств.
Таким образом, соответствие таким взаимосвязанным критериям как свобода и право выбора своих представителей в сфере отношений, связанных с осуществлением власти (её приобретение и использование, а также влияние на процесс принятия общезначимых решений) на уровне общества или крупных социальных общностей делают представительство политическим. Политическое представительство продукт соглашения свободных людей по поводу репрезентации своих интересов в структурах власти. Соглашение как процедура, из которой возникает представительство - есть не что иное как выборы. Не случайно известный исследователь политического представительства Бернар Манен пишет, что представительное правление является сложной системой, состоящей из нескольких элементов. И главным элементом этой системы является не функционирующий парламент. Парламент может существовать, но при этом не быть институтом политического представительства. По Манену, именно «.выборы выступают центральным механизмом этой системы», «главным институтом представительного правления являются выборы.» [6, с. 15, 316]. Выборы общенародного, общенационального представительного института обусловлены волеизъявлением политически свободных людей (граждан) и их правом выбора своих представителей. Без свободных людей (то есть без граждан) не может быть политического представительства.
Учитывая изложенное здесь понимание политического представительства как института, возникающего в процессе выборов, осуществляемых свободными людьми, имеющими право выбора, становится понятным, что не всякое представительство является политическим представительством. Это важно подчеркнуть, поскольку часто политическое
представительство смешивают с другими видами представительства, не имеющими политического содержания, например, с административноуправленческим, властным и т.п.
Так, некоторые исследователи считают отношениями политического представительства отношения, возникшие:
- в результате узурпации, насильственного захвата власти (например, при установлении любых типов диктатур);
- путем традиции (например, при передаче властных полномочий в наследственной монархии);
- посредством делегирования властных полномочий, которое может осуществляться в авторитарной форме (как, например, наместничество);
- нетрадиционным путем, при определенных обстоятельствах (например, назначение регента к несовершеннолетнему монарху или фаворитизм, когда высшие властные полномочия в государстве осуществляет человек, не имеющий на то формальных оснований) [14, с. 239].
В этих примерах автор описывает способы появления таких разновидностей представительства как властное или административноуправленческое представительство, которые не являются по своей сущности отношениями политического представительства. Эти отношения или «царские» (Аристотель), основанные на власти по наследству, или отношения административно-управленческого, но не политического представительства.
Различение властного и политического представительства чётко проводит австрийский теоретик Э. Фёгелин (1901-1985). На ранних этапах средневековья, - отмечает он - «король один является представителем королевства и термин «королевство» закрепляет суть его монопольного обладания правом представительства» [15, с. 437-438]. В период позднего Средневековья происходит усложнение и нарастание конфликтности социальных структур, нарастает потребность артикуляции и согласования групповых интересов. В этой связи Э. Фёгелин чётко фиксирует переход от «просто королевской власти к политическому королевству» [15, с. 441], которое характеризуется тем, что короли уже не могли обладать монопольно правом представительства и были вынуждены идти на уступки представителям знати и городов.
Различие административно-управленческого и политического представительства осуществляли отечественные исследователи при рассмотрении представительных собраний в процессе российской истории.
Вот как характеризует различного рода советы московских государей известный русский юрист и социолог М.М. Ковалевский (1851-1916). «Правительство созывало своих агентов и предлагало им обсудить тот или другой вопрос. При Иване III и Иване IV, в 1471 и 1551 гг., собирались вместе боярская дума, духовные власти, военное начальство. Во всех этих соборах, собраниях и комиссиях не было ни разу ни одного вы-
борного от населения народного представителя; это были чисто правительственные совещания, не желавшие считаться с народными интересами и прибегать к народному уму». Эти «правительственные совещания» с местным или корпоративным чиновничеством являясь представительными, не являлись политическими представительными учреждениям.
Положение не изменилось и в советский период. Советы не стали институтами представительной власти. Так, Я.А. Пляйс пишет о том, что в это время «идея и практика представительной власти была выхолощена настолько, что превратилась в фарс» [9, с. 42].
Вместе с тем, другие авторы считают, что в деятельности Советов проявлялись признаки представительства. Так, известный исследователь парламентаризма Р.М. Романов, квалифицируя систему Советов (от Верховного Совета СССР до сельских Советов) как квазипарламентскую, все же утверждает: «.вместе с тем, этого нельзя сказать о представительной роли Советов, так как существовал вполне надежный механизм прямой и обратной связи депутатов со своими избирателями» [10, с. 126]. Не отрицает элементов представительства в деятельности Советов и О.В. Гаман-Голутвина: «Утратив реальные полномочия в законодательной сфере, Верховный Совет СССР и аналогичные структуры республиканского уровня продолжали выполнять представительные функции» [3, с. 7]. Аргументация О.В. Гаман-Голутвиной заключается в том, что представительство выступает в трех ипостасях: 1) как делегирование полномочий;
2) как отражение признаков, типичных для представляемой общности; и
3) как символ, О.В. Гаман-Голутвина считает, что второе и третье значения представительства характеризовали Советы. «После перехода к системе всеобщих, равных и прямых выборов (Конституция 1936 г), состав депутатского корпуса во многом (хотя и не полностью) стал воспроизводить возрастную, гендерную, социальную, национальную и отчасти профессиональную структуру советского общества. Но Верховный Совет обеспечивал представительство не только во втором из приведенных выше значений. Несмотря на номинальность своих властных полномочий, он символизировал в глазах населения представительную власть» [3, с. 7]. Таким образом, в этих рассуждениях, с одной стороны, фиксируется номинальный характер властных полномочий Советов но, с другой стороны, признаётся их представительный характер.
Столь разные и противоречивые оценки Советов народных депутатов, с одной стороны, отрицание (Я.А. Пляйс и др.) а, с другой стороны, признание их представительного характера (Р.М. Романов, О.В. Гаман-Голутвина и др.), заключаются, на наш взгляд, в том, что Советы действительно имели признаки представительства. Но это представительство, что упускается в этих дискуссиях, было административноуправленческим, бюрократическим, но не политическим. Выборы канди-
датов были безальтернативными, и сводились к подбору и собственно назначению тех или иных лиц депутатами (вспомним Б. Манена). Свобода представительства интересов населения, исходя из предпочтений тех или иных слоёв, у депутатов отсутствовала, то есть отсутствовали определённая автономия в системе власти и реальные властные полномочия. За всю историю Верховного Совета СССР до 1989 г., - как подметил Г.В. Голосов, - не было ни одного случая, когда кто-то из депутатов проголосовал бы «против» предложений правительства и ЦК КПСС [4, с. 160].
Но вернёмся к Государственной думе. Её оценки в политологических исследованиях как института утратившего самостоятельность, не позволяют относить её к институтам политического представительства. Парламент РФ превратился в разновидность подчиненных парламентов, характерных для авторитарных режимов. Государственная Дума России стала в ряд парламентов таких стран СНГ как Азербайджан, Таджикистан, Казахстан, Беларусь, Узбекистан, Туркменистан, которые занимают маргинальное положение в политических системах этих стран. Поглощение института парламентаризма исполнительными структурами не позволило российскому парламенту занять подобающего ему самостоятельного места в системе разделения властей. Вне самостоятельности в системе разделения властей говорить о Государственной Думе РФ как институте политического представительства нет оснований. Она представляет что угодно: корпоративные интересы чиновничества, интересы думской четырёх партийной верхушки (железный закон олигархизации Р. Михельса), интересы выживания режима либо симфонию всех этих интересов.
О том, что Государственная Дума далека от институционального оформления в качестве общенародного органа политического представительства свидетельствуют не устоявшиеся до сих пор правила её выборов. Правила выборов постоянно меняются в соответствии с требованиями момента, но не с целью оптимизации всего процесса формирования и функционирования системы политического представительства в стране. Выборы 1993, 1995, 1999 и 2003 годов, - это формирование Думы на основе смешанной избирательной системы, затем 2007 и 2011 -на основе пропорциональной системы, сейчас снова, в силу невыгодной для политического режима ситуации, выдвигаются предложения о возврате к смешанной системе.
Первая череда выборов (1993-2003 годов) проходила при 5-ти процентном барьере. Для выборов 2007 и 2011 годов барьер для партий был повышен до 7%. Перед выборами 2007 года были чрезмерно повышены требования к численности партий (с 10 до 50 тысяч), имеющих право выдвигать партийные списки для участия в выборах в Государственную Думу. Сейчас эта численность снижена до 500 человек, но и эта цифра вряд ли является оптимальной.
Российский режим не решает принципиальные для становления политического представительства в стране вопросы: о самостоятельном статусе российского парламента, о доверии к процедурам выборов, о безнравственной атмосфере, порождаемой российским парламентом в стране. Результаты этой политики очевидны. Российский парламент за 20 прошедших лет так и не укоренился, не институционализировался в социально-политической ткани общества. Опрос, проведенный Левада-центром в ноябре 2013 года по репрезентативной всероссийской выборке городского и сельского населения среди 1603 человек в возрасте 18 лет и старше в 130 населенных пунктах 45 регионов страны показал, что большинство населения устойчиво отрицательно относится к деятельности Государственной Думы. В ноябре 2011 года такое мнение высказали 59%, в ноябре 2013 года 56%. Если в октябре 2007 года 48% россиян считали, что России нужна Государственная Дума, то в ноябре 2013 -39%. Большинство россиян (43%) сегодня считают, что жизнь страны может быть с тем же успехом организована указами Президента, в 2007 году такого мнения придерживались 37% [8]. Это довольно тревожные тенденции для политического развития в направлении демократии.
Конечно, деятельность парламентов зависит от многих обстоятельств. Способность реализации парламентами своего представительского статуса обусловлена профессиональными и нравственными качествами депутатов, степенью развитости гражданского общества, особенностями политической культуры общества и др. В этом плане остаются актуальными предупреждения Дж.С. Милля, который ещё в XIX веке писал о том, что: «представительные учреждения окажутся недействительными и будут служить лишь простым орудием тирании и интриг, если большинство избирателей так мало заинтересовано в этой форме правления, что не желает даже участвовать в выборах, или, если и подают голоса, то не руководствуются соображениями общественного блага, а продают их за деньги или вотируют по указанию лица, от которого они зависят, или того, кого они хотели бы по личным соображениям расположить в свою пользу. Такого рода избирательные собрания вместо того, чтобы служить действительной гарантией против дурного управления, чаще всего бывают только придаточным колесом в его механизме» [7, с. 8-9].
Таким образом, уровень развития гражданского общества, состояние политической культуры народа и его представителей выступают важными факторами парламентаризма. Подданнически-патерналистская политическая культура, низкая гражданская активность населения благоприятствуют бесконтрольному и коррупционному поведению не только чиновничества, но и отдельных депутатов, что сказывается на негативном отношении к депутатскому корпусу в целом, особенно если Дума «трепетно» относится к жуликам в своих рядах.
Но всё же, поскольку российское общество традиционно в большей мере ориентировано на верховную власть, институционализация Государственной Думы как органа политического представительства в России во многом зависит от политики верховной власти.
Литература
1. Бронников И.А. Метаморфозы гражданского общества // PolitBook. 2012. №2.
2. Буренко В.И., Шумилов А.В. Политический класс современной России в контексте инструментального подхода // PolitBook. 2012. №4.
3. Гаман-Голутвина О.В. Российский парламентаризм: история и современность // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. 2007. №1.
4. Голосов Г.В. Сравнительная политология. СПб., 2001.
5. Карамышева Н.А. Роль парламента в политической системе современной России // Власть. 2005. №1.
6. Манен Б. Принципы представительного правления. СПб., 2008.
7. Милль Д.С. Рассуждение о представительном правлении. Челябинск.
2006.
8. Общественное мнение о деятельности госдумы и депутатах. URL: http://www.levada.ru/26-11-2013/obshchestvennoe-mnenie-o-deyatelnosti-gosdumy-i-deputatakh (дата обращения 27.11. 2013.)
9. Пляйс Я.А. Представительная власть в России в контексте мировой практики парламентаризма // Парламентаризм в России и Германии. История и современность. М., 2006.
10. Романов Р.М. Контрольные функции парламента по отношению к исполнительной власти. Парламентаризм в России и Германии. История и современность. М., 2006.
11. Сковиков А.К. Формирование гражданского общества: мировая практика и российская действительность // Современные проблемы науки и образования. 2012. №6.
References
1. Bronnikov I.A. Metamorfozy grazhdanskogo obshchestva // PolitBook. 2012. №2.
2. Burenko V.I., Shumilov A.V. Politicheskii klass sovremennoi Rossii v kontekste instrumental'nogo podkhoda // PolitBook. 2012. №4.
3. Gaman-Golutvina O.V. Rossiiskii parlamentarizm: istoriya i sovremen-nost' // Vestnik Rossiiskogo universiteta druzhby narodov. Seriya: Politologiya. 2007. №1.
4. Golosov G. V. Sravnitel'naya politologiya. SPb., 2001.
5. Karamysheva N.A. Rol' parlamenta v politicheskoi sisteme sovremennoi Rossii // Vlast'. 2005. №1.
6. Manen B. Printsipy predstavitel'nogo pravleniya. SPb., 2008.
7. Mill' D.S. Rassuzhdenie o predstavitel'nom pravlenii. Chelyabinsk. 2006.
8. Obshchestvennoe mnenie o deyatel'nosti gosdumy i deputatakh. URL: http://www.levada.ru/26-11-2013/obshchestvennoe-mnenie-o-deyatelnosti-gosdumy-i-deputatakh (data obrashcheniya 27.11. 2013.)
9. Plyais Ya.A. Predstavitel'naya vlast' v Rossii v kontekste mirovoi praktiki parlamentarizma // Parlamentarizm v Rossii i Germanii. Istoriya i sovremen-nost'. M., 2006.
10. Romanov R.M. Kontrol'nye funktsii parlamenta po otnosheniyu k ispol-nitel'noi vlasti. Parlamentarizm v Rossii i Germanii. Istoriya i sovremennost'. M., 2006.
11. Skovikov A.K. Formirovanie grazhdanskogo obshchestva: mirovaya praktika i rossiiskaya deistvitel'nost' // Sovremennye problemy nauki i obra-zovaniya. 2012. №6.
