CC BY
135
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ ИЗДАНИЕМ ИХ ОРГАНАМИ (ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ) НОРМАТИВНЫХ АКТОВ, НЕ СООТВЕТСТВУЮЩИХ ЗАКОНУ
А. Н. КРЮКОВ,
кандидат юридических наук, магистр частного права, судья Федерального арбитражного суда Уральского округа
История развития института гражданско-правовой ответственности государства за ущерб, причиненный незаконными действиями органов государственной власти (должностных лиц этих органов), в том числе в связи с издание актов, не соответствующих закону или иному правовому акту, свидетельствует о стремлении российского законодателя к демократизации законодательства, регулирующего данные отношения.
Первой нормой общего характера, в какой-то мере решившей проблему гражданской ответственности государства за акты власти в российском (советском) праве, стала ст. 407 Гражданского кодекса РСФСР 1922г., в которой было установлено, что учреждение отвечает за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица, лишь в случаях, особо указанных законом, если притом неправильность действий должностного лица признана подлежащим судебным или административным органом. Учреждение освобождается от ответственности, если потерпевший своевременно не обжаловал неправильного действия. Учреждение вправе, в свою очередь, сделать начет на должностное лицо в размере уплаченного потерпевшему вознаграждения.
Следует отметить, что указанная норма вполне обоснованно подвергалась резкой критике со стороны ученых того времени, причем не за отдельные ее недостатки, а за неверное в основе решение проблемы ответственности государства за акты власти, ограничивая ее лишь случаями,
установленными законом. Такая позиция законодателя фактически исключала ответственность государства (государственных учреждений) по правилам деликтной ответственности, предусмотренным Гражданским кодексом.
Анализируя данную статью, К. М. Варшавский пришел к выводу, что советское право в области внедоговорного вреда, причиненного служебными действиями должностных лиц, провозглашает принцип безответственности государства.
Значительный прогресс в развитии рассматриваемого института произошел в 1961 г., когда были приняты Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (далее — Основы 1961г.).
Вошедшая в Основы 1961г. ст. 89 («Ответственность государственных учреждений за вред, причиненный действиями их должностных лиц») гласила: «Государственные учреждения отвечают за вред, причиненный гражданам неправильными служебными действиями их должностных лиц в области административного управления на общих основаниях (ст. 88 настоящих Основ 1961 г.), если иное не предусмотрено специальным законом. За вред, причиненный такими действиями должностных лиц организациям, государственные учреждения отвечают в порядке, установленном законом.
За вред, причиненный неправильными служебными действиями должностных органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, соответствующие государственные органы несут имущественную ответственность в
случаях и пределах, специально предусмотренных законом».
Таким образом, можно констатировать, что с принятием указанной нормы произошел переход от общего правила о фактической безответственности государства (государственных учреждений) за вред, причиненный незаконными действиями, к воплощению в жизнь прямо противоположного правила. Основы 1961г. установили ответственность государства «на общих основаниях», т. е. по правилам деликтной ответственности юридических лиц за вред, причиненный их работниками при исполнении ими своих трудовых (служебных) обязанностей (ч. Зет. 88 Основ 1961г.).
Однако формулировки, использованные законодателем в ст. 89 Основ 1961г., не позволяли достаточно точно определить те сферы властных отношений, где осуществление властных полномочий, противоречащее закону, должно влечь гражданскую ответственность.
Вопрос о том, подлежат ли ответственности органы представительной власти за вред, причиненный изданием ее органами незаконных нормативных или индивидуальных правовых актов, в то время даже не поднимался не только в судебной практике, но и в доктрине, поскольку в самом законе предусматривалась лишь возможность возмещения вреда, причиненного «незаконными действиями... в области административного управления» (ч. 1ст. 89 Основ 1961г.). При этом деятельность законодательных и других существовавших тогда представительных органов «административным управлением» в точном смысле этих слов не являлась.
Не был в цивилистической литературе достаточно исследован и вопрос о возможности привлечения к гражданско-правовой ответственности органов исполнительной власти за вред, причиненный изданием ими незаконных нормативных актов. Один из немногих авторов, исследовавших в то время этот вопрос, O.A. Красавчиков исключал такую возможность, считая, что к действиям в области административного управления закон относит лишь распорядительные (властные) акты индивидуального значения.
Такая позиция была обусловлена тем, что первоначальный текст ст. 89 Основ 1961 г. предусматривал ответственность государственных учреждений за «действия их должностных лиц», и было не вполне ясно, кого считать ответственным за подписание или утверждение нормативного акта — сам орган, от имени которого он издан, или подписавшее (утвердившее) этот акт должностное лицо.
Положение изменилось лишь с принятием Конституции СССР 1977 г. В ее текст была вклю-
чена ст. 58, в которой было сказано: «Граждане СССР имеют право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей».
Таким образом, помимо должностных лиц, ответственность за действия которых была установлена в ст. 89 Основ 1961г. (в ред., действовавшей до приведения ее в соответствие с Конституцией СССР 1997 г.), в Конституции говорилось также и о возмещении вреда, причиненного гражданам «действиями государственных... организаций».
Указанная норма не позволила безоговорочно утверждать, что акты административного управления, влекущие гражданско-правовую ответственность, это всегда лишь индивидуальные правовые предписания. Однако вопрос о возможности обязать государственное учреждение возместить вред, причиненный изданием незаконного нормативного акта, оставался открытым. В юридической литературе отсутствовали прямые указания на такую возможность, а в опубликованной судебной практике применение ч. 1 ст. 89 Основ 1961 г. сводилось в основном к случаям незаконных фактических действий должностных лиц.
С принятием Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. (далее — Основы 1991г.) был сделан существенный шаг в решении вопроса о том, кто отвечает за вред, причиненный незаконными актами власти. Основы 1991г. впервые ввели субсидиарную ответственность собственника имущества учреждения при недостатке у последнего денежных средств (ч. 2 п. 1ст. 15). Для государственных учреждений это означало субсидиарную ответственность государства. Однако эта новелла несколько запоздала, поскольку еще до введения в действие на территории России Основ 1991 г. в Конституцию РСФСР Законом от 21.04.1992 была включена новая ст. 67-2, согласно которой каждый имеет право на возмещение государством всякого вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц при исполнении служебных обязанностей.
В действующую Конституцию РФ этаже норма вошла в качестве ст. 53 в немного измененной редакции, которая гласит: «...каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц».
Таким образом, в 1992—1993гг. правило о возмещении вреда, причиненного незаконными актами власти, обрело в России уже не только по
смыслу, но и по форме значение конституционного принципа.
Представляется, что, устанавливая в Конституции РФ право граждан на возмещение вреда, причиненного органами «государственной власти», законодатель, очевидно, исходитиз согласованности его с положением ст. 10 Конституции РФ, согласно которой «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную», т. е. Конституция РФ не предусматривает и потому не допускает исключения из установленного в ст. 53 правила для какой-либо из ветвей власти. Это означает, что действующее законодательство предусматривает возмещение вреда, причиненного не только в области «управления», т. е. деятельности исполнительной власти, но и в сфере деятельности любой из трех ветвей государственной власти — законодательной, исполнительной или судебной.
Поскольку возмещение вреда является универсальным гражданско-правовым способом защиты нарушенных прав, положение ст. 53 Конституции РФ получило развитие в Гражданском кодексе РФ (далее — ГК РФ).
Статьи 16 и 1069 ГК РФ предусматривают, что вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону акта, возмещается за счет казны Российской Федерации, казны соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования.
Вместе с тем, как справедливо отмечает С. Ю. Рипинский, несмотря на законодательное закрепление права граждан и юридических лиц на получение возмещения от государства, механизм осуществления этого права урегулирован недостаточно, что значительно снижает эффективность действия норм об имущественной ответственности государства, а в некоторых случаях даже приводит к невозможности их применения1.
Анализ судебной практики показывает справедливость приведенного высказывания, поскольку реализация рассматриваемого конституционного принципа фактически не работает в части ответственности публично-правовых образований за издание их органами нормативного акта, не соответствующего закону или иному нормативному акту большей юридической силы.
Представляется, что такое положение связано с несовершенством процессуального законода-
1 Рипинский С.Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям / Под ред. ЛебедеваК.К. СПб.: Юридическийцентр-пресс, 2002. С. 10.
тельства, которое к тому же усугубляется позицией судебных органов в отношении оценки последствий признания судом нормативного правового акта недействующим.
В соответствии с ч. 5 ст. 195 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее — АПК РФ) нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшим оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
Опираясь на положения данной нормы, суды зачастую отказывают в удовлетворении исков о взыскании с публично-правового образования убытков, связанных с исполнением потерпевшим требований нормативного акта, который впоследствии признан судом не соответствующим закону. Например, если потерпевший производил уплату денежных средств в соответствующий бюджет на основании нормативного акта, который впоследствии признан судом недействующим, суды указывают, что такая уплата производилась в соответствии с действующим на тот момент нормативным актом, в связи с чем факт такой уплаты не мог повлечь за собой возникновения убытков2. При этом суды ссылаются на позицию Конституционного Суда РФ (далее — КС РФ), изложенную в ряде его постановлений и определений относительно последствий признания судом нормативного акта недействующим3.
Так, постановлением ФАС Восточно-Сибирского округа от 03.09.2008 № АЗЗ-12258/07-Ф02-4297/08 оставлено в силе постановление суда апелляционной инстанции об отказе в удовлетворении иска предпринимателя, предъявленного к муниципальному образованию о взыскании материального ущерба за период внесения арендной платы по ставке, установленной нормативным актом, изданным Городским Советом данного муниципального образования, не соответствующим законодательству. При этом суд кассационной инстанции, в частности, указал, что в соответствии с определением КС РФ от 15.11.2007 № 763-0-0 решение суда, которым нормативный акт признан противоречащим федеральному закону, не является подтверждением недействительности этого
2См. постановления ФАС Центрального округа от 12.12.2007 по делу № А08-4920/06-12-26-6, ФАС Восточно-Сибирского округа от 03.09.2008 № АЗЗ-12258/07-Ф02-4297/08.
3 См. постановления КС РФ от 16.06.1998 № 19-П, от 11.04.2000 № 6-П, от 27.01.2004 № 1-П, определение КС РФ от 15.11.2007 № 763-0-0.
нормативного правового акта, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению.
Указанное решение Городского Совета признано Арбитражным судом Красноярского края не соответствующим закону и не действующим лишь с 26.10.2006. Ссылка истца на понесенный ущерб в виде излишней уплаты арендных платежей в связи с применением повышающей дифференцированной базовой ставки арендной платы за 1 м2 4 500 руб. в год несостоятельна. Уплата арендных платежей индивидуальным предпринимателем производилась в соответствии с действующим до 26.10.2006 решением Городского Совета единого муниципального образования г. Норильска от 23.11.2004 № 51-675».
Следует отметить, что определением Высшего Арбитражного Суда (далее — ВАС РФ) от 30.12.2008 № ВАС-16659/08 отказано в передаче данного дела в президиум ВАС РФ также со ссылкой на позицию КС РФ, изложенную в определении от 15.11.2007 № 763-0-0.
Представляется, что подобный подход явно противоречит намеченной законодателем тенденции демократизации рассматриваемого правового института, а также конституционному принципу равной ответственности всех перед законом, поскольку в случае причинения вреда гражданам изданием нормативного акта публично-правовое образование вступает в отношения, регулируемые гражданским законодательством и в силу ст. 124 ГК РФ выступает в данных отношениях на равных началах с иными их участниками.
Кроме того, такая позиция судов явно противоречит ст. 53 Конституции РФ, ст. 16 и 1069 ГК РФ и порождает ситуацию, когда несовершенство процессуального законодательства используется для фактического отказа от применения указанных норм материального права.
Следует отметить, что не все судьи разделяют изложенную позицию, обосновывающую фактическую безответственность публично-правовых образований за ущерб, причиненный изданием нормативного акта, не соответствующего закону4.
Например, в постановлении ФАС Дальневосточного округа от 20.08.2008 № Ф03-А24/08-1/2872, которым оставлено в силе решение суда первой инстанции о взыскании с субъекта Российской Федерации в пользу товарищества собственников жилья убытков, связанных с применением при
4 См. постановления ФАС Дальневосточного округа от
10.03.2009 № Ф03-646/2009, от 20.08.2008 № А24/08-1/2872.
расчетах за тепловую энергию тарифа, незаконно установленного постановлением регулирующего органа.
При этом суд кассационной инстанции указал, что «доводы ответчиков о том, что в соответствии со ст. 195 АПК РФ признанные недействующими положения постановления Управления не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда, поэтому расчеты за тепловую энергию обоснованно производились в спорный период по утвержденным данным постановлением тарифам, судом кассационной инстанции отклоняются.
Установленный законом срок, с которого нормативный правовой акт или его отдельные положения, признанные недействующими, не подлежат применению, не ограничивает права заявителя требовать возмещения убытков с момента издания таких нормативных правовых актов или их отдельных положений в случае, если они не соответствовали закону».
Постановлением ФАС Уральского округа от 27.08.2007 № Ф09-5090/07-С4 оставлены в силе судебные акты, которыми с муниципального образования взысканы в пользу общества с ограниченной ответственностью убытки, связанные с внесением платы за проезд по дорогам общего пользования крупногабаритного и тяжеловесного автотранспорта, установленной постановлением Главы муниципального образования, впоследствии признанным судом недействующим. Такой подход представляется обоснованным и отвечающим потребностям развития гражданского общества в России.
По мнению автора, основная проблема, мешающая становлению в нашей стране гражданского общества и развитию рыночной экономики, заключается в том, что вопреки провозглашенным в Конституции РФ и в ГК РФ принципам равенства участников гражданских правоотношений, государственная власть не считает для себя обязательным выполнять требования принятых ею же законов, и тем самым ставит себя в привилегированное положение во взаимоотношениях с другими субъектами гражданского права.
Наиболее ярко это положение проявляется в фактической безответственности публично-правовых образований за вред, причиненный изданием нормативного акта, не соответствующего закону. В этой связи вопрос о соотношении частно-правовых и публично-правовых начал в гражданском праве имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение, поскольку от расстановки приоритетов в этом вопросе зависят становление и развитие в России гражданского
общества, основанного на признании равенства участников гражданских правоотношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.
Безусловно, соотношение между частноправовыми и публично-правовыми началами в гражданском праве постоянно изменяется, однако, по мнению И. А. Покровского, с которым трудно не согласиться, «...бесспорным историческим фактом до сей поры является то обстоятельство, что по мере того как общество прогрессирует, по мере того как в нем обнаруживается необходимость перехода к высшим формам хозяйственной деятельности, соответственные отношения все более и более проникаются частно-правовыми началами. Чем больше ощущается потребность в полном развитии народной предприимчивости и энергии, тем более область имущественных отношений перестраивается по началам индивидуальной свободы и самоопределения. Падают всякие остатки исторической зависимости лиц и вещей, заменяясь принципом свободы собственности, договоров, завещаний и т.д.» 5.
Таким образом, по мнению автора, путь к становлению в нашей стране современного гражданского общества и рыночной экономики лежит через максимальное приближение гражданского законодательства к регулированию гражданско-правовых отношений на основе норм частного права. Государство же посредством публично-правовых норм должно обеспечивать своей принудительной силой защиту прав и законных интересов участников гражданских правоотношений, обеспечивать соблюдение ими принятых на себя обязательств, возмещение причиненного друг другу вреда и т. д. И в то же время, выступая в качестве участника гражданско-правовых отношений, государство реально не должно обладать никакими привилегиями, адолжно быть наделено теми же правами и теми же обязанностями, что и любой другой субъект гражданского права, нести равную с ними ответственность. Поэтому особую актуальность приобретают вопросы, связанные с возможностью использования средств гражданско-правовой защиты при разрешении споров с участием публично-правовых образований в лице их органов.
По мнению С. Ю. Рипинского, «публично-правовая природа не исчезает из действий ор-
5 Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права М.: Статут, 1998. С. 44.
ганов власти и в том случае, когда эти действия незаконны. Сама возможность осуществления незаконных действий в сфере управления возникает в связи с особым, властным статусом государственных органов, которые во всех случаях действуют от имени государства. В отсутствие такого публично-правового статуса указанные действия не могли бы иметь места. При таких обстоятельствах применение норм гражданского законодательства... к описанным отношениям противоречило бы закону» 6.
С данным утверждением нельзя согласиться, поскольку тот факт, что незаконное изъятие имущества произошло в результате использования органом публично-правового образования властных полномочий, еще не определяет правовой природы возникающих при этом правоотношений.
Когда в результате издания незаконного акта гражданин (юридическое лицо) лишается части своего имущества, такие действия нарушают права гражданина и в этом случае необходимо решить вопрос о том, какова природа нарушенного права, а, следовательно, и корреспондирующей данному праву обязанности, поскольку правоотношение предполагает наличие взаимосвязанных прав и обязанностей.
О возможности деликтной ответственности публично-правового образования в случае причинения убытков в результате издания незаконного акта можно говорить, проанализировав хотя бы постановление Президиума ВАС РФ от 07.04.1998 №7630/97, в котором сказано, что «... вывод суда о том, что для восстановления либо защиты нарушенных гражданских прав в виде возврата ранее уплаченных сумм налогов, сборов, достаточно лишь признания нормативного акта недействительным, является ошибочным. В соответствии со ст. 16 и 1069 ГКРФ необходимым условием ответственности государственного органа в результате издания не соответствующего закону акта является наличие причинной связи между недействительностью данного акта и убытками».
В литературе данная точка зрения также нашла поддержку, однако только в отношении ненормативных правовых актов. Так, Д. А. Шубин указывает, что «налоговые правоотношения могут возникать только на основании закона и во исполнение закона. Следовательно, в случае, когда налоговый орган взыскивает с предприятия денежную сумму не на основании законодательного акта, а произвольно, возникают не налоговые, а гражданские правоотношения, к которым должны применяться
6 Рипинский С.Ю. Имущественная ответственность госу-
дарства за вред, причиняемый предпринимателям / Под ред.
К.К. Лебедева. СПб.: Юридический центр-пресс, 2002. С. 95.
нормы гражданского законодательства — ст. 395 и 1107 ГК РФ»7.
Подобная позиция высказывается и в работах Д. Г. Лаврова, который, в частности, утверждает, что необоснованное списание денежных средств со счета налогоплательщика нарушает его субъективное гражданское право. Данное право, по его мнению, имеет обязательственно-правовую природу, и с ним корреспондируется обязанность возместить причиненный вред, имеющая такую же правовую природу8.
О правильности квалификации рассматриваемых правоотношений в качестве деликтных свидетельствует и содержание ст. 1069 ГК РФ, согласно которой ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, наступает, в частности, в результате издания ими акта, не соответствующего закону или иному правовому акту.
Деликтные правоотношения возникают в результате причинения вреда имущественным интересам субъектов гражданского права. При этом для возникновения правоотношения не имеет значения, кем данный вред причинен, поскольку законодательство содержит общую запретительную норму, призванную охранять указанные интересы от любых нарушений.
Изъятие у гражданина имущества на основании нормативного акта, противоречащего закону или иному нормативному акту большей юридической силы, влечет возникновение гражданского — деликтного правоотношения между ним и публично-правовым образованием в лице соответствующего органа, являющегося в данном случае причинителем вреда.
Таким образом, отношения, при осуществлении которых был причинен вред физическому либо юридическому лицу публично-правовым образованием как властвующим субъектом, в том числе в результате издания нормативного акта, не соответствующего закону, являются публично-правовыми. Однако обязанность возмещения вреда, причиненного такими действиями, должна осуществляться по основаниям и в порядке, установленном нормами гражданского законодательства, регулирующими отношения по возмещению вреда.
Принцип взаимной ответственности гражданина и государства был сформулирован многими видными учеными. Еще Иммануил Кант сфор-
7 Шубин Д. А. Проценты за пользование денежными средствами, незаконно взысканными налоговыми органами // Вашналоговый адвокат. 2000. № 3. С. 59.
8 Лавров Д. Г. Денежные обязательства в Российском гражданском праве. СПб.: Юридический центр-пресс, 2001. С. 141.
мулировал идею, что каждый гражданин должен обладать той же возможностью принуждения в отношении властвующего к точному и безусловному исполнению закона, что и властвующий — в отношении гражданина. Выдающийся английский правовед А. Дайси писал: «Каждый служащий, начиная от премьер-министра и кончая постовым полицейским или сборщиком налогов, за поступок, не имеющий под собой правовой основы, несет такую же ответственность, как и любой гражданин»9.
Проводя критический обзор иностранного права, Е.А. Флейшиц говорила, что чем менее бережно государство относится к личности человека, тем острее борьба за признание принципа ответственности государства за вред, причиняемый должностными лицами. Она утверждала, что «в настоящее время общим началом можно считать ответственность капиталистического государства за вред, причиняемый деликтами должностных лиц, совершаемыми ими при осуществлении актов власти» 10.
Справедливо заметили А. Л. Маковский и С. А. Хохлов, что государство недемократическое (авторитарное, тоталитарное, фашистское) всегда стремится к тому, чтобы и в случаях неправомерных действий власти не допустить ответственности перед потерпевшими на равных, т. е. по правилам гражданского законодательства, и либо не отвечать перед ними вообще, либо обусловить такую ответственность рядом ограничений (по процедуре, основаниям, размеру, срокам и т.п.). Напротив, демократическое государство, каковым в соответствии с Конституцией является Российская Федерация, должно отвечать за имущественный вред, неправомерно причиненный им своим гражданам, как равный перед равным11.
Помимо приведенных общеправовых аргументов в поддержку позиции об обязанности публично-правового образования возместить убытки гражданам или юридическим лицам, причиненные в результате издания нормативного акта, не соответствующего закону, имеются и иные, основанные на анализе действующего законодательства и позиций высших судебных инстанций, в том числе КС РФ.
Во-первых, следует отметить, что п. 5 ст. 195 АПК РФ, как норма процессуального права, ус-
9 Dicey A. Introduction to the Study of Law of the Constitution (loth ed.). N. У., 1959. P. 188, 193.
10 Флейшиц Е.А. Ответственность государства за вред, причиненный должностными лицами / Труды научной сессии Всесоюзного института юридических наук 1 — 6 июля 1946 г. / Всесоюзный институт юридических наук. М.: 1948. С. 177.
"Гражданское законодательство России. М.: Юристъ, 1999. С. 8, 9.
танавливает лишь процессуальные последствия признания судом нормативного правового акта недействующим и не может отменить действия норм материального права, устанавливающих обязанность публично-правового образования возместить ущерб, причиненный изданием такого незаконного акта (ст. 53 Конституции РФ, ст. 16, 1069 ГК РФ).
Во-вторых, тот факт, что в силу п. 5 ст. 195 АПК РФ нормативный акт, не соответствующий закону, не подлежит применению лишь с момента вступления в силу решения суда о признании его недействующим и должен быть приведен издавшим его органом в соответствие с законом, свидетельствует лишь о том, что в Российской Федерации существует разделение властей. Издание нормативных актов отнесено к исключительной компетенции органов представительной и исполнительной власти. Суд же такими полномочиями не наделен и не может отменить или привести нормативный акт в соответствие с законом.
При этом следует отметить, что выводы КС РФ, сделанные в постановлениях от 16.06.1998 № 19-П, от 11.04.2000№ 6-П, от27.01.2004№ 1-П и в определении от 15.11.2007 № 763-0-0, о том, что решение суда, которым нормативный правовой акт признан противоречащим федеральному закону, не является подтверждением недействительности этого нормативного правового акта, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению, не может повлиять на изменение данного подхода, поскольку в указанных судебных актах речь идет о последствиях признания нормативного правового акта недействующим с точки зрения определения момента, с которого он не подлежит применению.
Вместе с тем не вызывает сомнений, что вред, связанный с изданием такого нормативного акта, может быть причинен только в результате его действия и в связи с наличием у данного акта юридической силы, обязывающей неопределенный круг лиц исполнять его не соответствующие закону предписания. Поэтому тот факт, что указанный нормативный акт не подлежит применению лишь с момента вступления в силу решения суда о признании его недействующим, не лишает лицо, исполнявшее его, права требовать возмещения убытков, связанных с таким исполнением в период действия нормативного правового акта.
С учетом изложенного ссылки арбитражных судов на перечисленные судебные акты КС РФ как на основание отказа в возмещении убытков,
связанных с изданием незаконного нормативного акта, являются некорректными и свидетельствуют о непонимании прогрессивных тенденций, заложенных законодателем в нормах материального права, регулирующих рассматриваемые отношения (ст. 53 Конституции РФ, ст. 16, 1069 ГК РФ).
Обоснованность данного подхода подтверждается также и позицией КС РФ, высказанной в определении от 12.05.2005 № 244-0, в котором, в частности, сказано, что прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании одного лишь факта утраты им юридической силы фактически приводило бы к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод, с нарушением которых он связывает свое обращение в суд, и не отвечало бы имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу. Утрата оспариваемым нормативным правовым актом силы имеет иные, отличные от признания его не действующим в судебном порядке юридические последствия, вытекающие, в частности, из положений ч. 2 и Зет. 253 ГПК РФ, и не является основанием для восстановления нарушенных прав заинтересованного лица (ст. 13 ГК РФ).
Таким образом, КС РФ констатировал, что факт отмены нормативного акта, не соответствующего закону, органом, его издавшим, не восстанавливает прав граждан, нарушенных в период действия такого акта. Именно с решением суда, признавшим нормативный акт недействующим, КС РФ связал возможность восстановления или защиты нарушенных изданием такого акта прав иными способами, предусмотренными ГК РФ, опираясь на положения ст. 12, 13 ГК РФ.
Кстати, еще до принятия указанного определения КС РФ постановлением Президиума ВС РФ от 04.10.2000 утвержден обзор судебной практики Верховного Суда РФ за II кв. 2000 г., в п. 2 которого былавысказана позиция, согласно которой, если ко времени обращения в суд с заявлением об обжаловании нормативного правового акта данный акт прекратил свое действие в связи с его отменой, гражданину должно быть отказано в принятии такого заявления со ссылкой на п. 1 ч. 2 ст. 129 ГПК РСФСР в связи с неподведомственностью заявленного требования суду. Если же это обстоятельство обнаружится в процессе рассмотрения заявленного требования по существу, производство по делу следует прекратить по основанию, предусмотренному п. 1 ст. 219 ГПК РСФСР.
Вместе с тем заявитель не лишен возможности обращения за судебной защитой в соот-
ветствии со ст. 12 ГК РФ, если считает, что в результате применения этого нормативного акта, прекратившего свое действие, были нарушены его гражданские права.
Такой вывод согласуется и с позицией, изложенной в п. 6 совместного постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах применения части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», в котором судам разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.
А коль скоро признанный недействующим нормативный правовой акт нарушает права и законные интересы заявителя, они, безусловно, подлежат защите в соответствии со ст. 13 ГК РФ, согласно которой в случае признания судом акта (в том числе и нормативного) недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ, одним из которых является возмещение убытков.
Кроме того, следует учитывать, что в соответствии со ст. 120 Конституции РФ суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.
Данный конституционный принцип конкретизирован в п. Зет. 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», в котором сказано, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, закону субъекта Российской Федерации, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу. Кроме того, данный принцип закреплен в ч. 2ст. 13АПК РФ.
Согласно п. 7 постановления Пленума ВС РФ от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», если при рас-
смотрении конкретного дела суд установит, что подлежащий применению акт государственного или иного органа не соответствует закону, он в силу ч. 2 ст. 120 Конституции РФ обязан принять решение в соответствии с законом, регулирующим данные правоотношения.
Оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа (нормативные указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты органов местного самоуправления, приказы и инструкции министерств и ведомств, руководителей учреждений, предприятий, организаций и т.д.).
При применении закона вместо не соответствующего ему акта государственного или иного органа суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом либо отменить.
С учетом изложенных положений законодательства и позиции высших судебных инстанций следует, что если суд, рассматривая требования, основанные на положениях нормативного акта, установит несоответствие данного акта закону или иному правовому акту большей юридической силы, то он должен отказать в иске, если исходя из закона (иного правового акта большей юридической силы), подлежащего применению к спорным правоотношениям, соответствующие правовые основания для удовлетворения иска отсутствуют. То есть, если гражданин (юридическое лицо) не исполнял обязанности, установленные нормативным актом, впоследствии признанном судом недействующим, например по внесению платежей в бюджет, то взыскание с него соответствующих сумм в судебном порядке на основании данного нормативного акта будет невозможным.
Однако судебная практика в настоящее время исходит в основном из отсутствия правовых оснований для возврата из бюджета сумм, уплаченных гражданином или юридическим лицом, добросовестно исполнявшим предписания нормативного акта, впоследствии признанного судом недействующим.
Данный пример еще раз показывает противоречивость и необоснованность позиции, согласно которой не подлежат возмещению в качестве убытков платежи, произведенные во исполнение нормативного акта, в период с момента его издания до момента вступления в силу судебного акта, которым данный нормативный акт признан недействующим.
С рассматриваемой проблемой тесно связан вопрос о возможности взыскания денежных средств, уплаченных во исполнение нормативного акта, признанного впоследствии недействующим, в качестве неосновательного обогащения.
К сожалению, судебная практика и в данном случае исходит из отсутствия оснований для удовлетворения таких исков со ссылкой на определение КС РФ от 15.11.2007 № 763-0-0.
Так, в постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 24.02.2009 по делу № А53-891/2008-С3-39 суд кассационной инстанции указал, что по смыслу разъяснений КС РФ, изложенных в определении от 15.11.2007 № 763-0-0, действующим законодательством не установлено такое последствие признания нормативного правового акта недействующим как пересмотр его действия в период, когда он являлся обязательным для неопределенного круга лиц и предусматривал их обязанность осуществлять платежи по установленным в нем тарифам.
Подобная позиция изложена в постановлении ФАС Уральского округа от 22.04.2009 № Ф09-2195/09-С5 и поддержана в ряде определений ВАС РФ об отказе в передаче дела в Президиум ВАС РФ, а также в постановлении Президиума ВАС РФ от 03.02.2004 № 12343/03.
Однако такой подход не является бесспорным, поскольку, как было указано ранее, ссылка на позицию КС РФ, изложенную в определении от 15.11.2007 № 763-0-0, является некорректной, а факт отпадения правового основания уплаты денежных средств в связи с признанием нормативного правового акта не соответствующим закону свидетельствует о возможности применения к рассматриваемым отношениям положений законодательства о неосновательном обогащении с момента отпадения существовавшего ранее основания.
Правильность такого подхода подтверждается судебной практикой применения ст. 1102 ГК РФ. В частности в постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 10.04.2007 № Ф04-1476/2007(32556-А27-28) указано, что, исходя из указанной нормы права (ст. 1102 ГК РФ), основным необходимым условием возникновения обязательства из неосновательного обогащения является отсутствие правовых оснований приобретения или сбережения имущества одним лицом за счет другого. При этом в случае, если основание, в соответствии с которым было приобретено спорное имущество, впоследствии отпало, также возникает обязательство приобретателя по возврату неосновательно приобретенного или сбереженного имущества, что вытекает из сущности понятия неосновательного обогащения.
Подобная позиция высказана в постановлениях ФАС Уральского округа от 26.06.2006 № Ф09-5550/06-С4, ФАС Московского округа от 25.07.2006 № КГ-А40/6614-06.
В научной литературе также последовательно проводится мысль о том, что приобретение (сбережение) имущества признается неосновательным, если его правовое основание отпало впоследствии. Как верно указывает В. С. Ем, «отпадение правового основания означает исчезновение обстоятельств, позволяющих говорить о юридической основательности приобретения (сбережения) имущества. Оно, например, наступает в случае издания новой правовой нормы с обратной силой действия, что приводит к устранению основания уже совершенного исполнения. Другими случаями отпадения основания приобретения (сбережения) могут стать отмена вышестоящей инстанцией вступившего в законную силу решения суда или признание судом недействительной исполнительной надписи нотариуса, на основании которых было осуществлено взыскание имущества» 12.
Представляется, что приведенный подход подлежит распространению и на случаи признания недействующим нормативного правового акта. Обратное свидетельствовало бы о признании законности нахождения имущества у лица, получившего его в результате исполнения нормативного акта, признанного впоследствии недействующим даже после признания его таковым судом.
Об обоснованности такой позиции говорит и B.C. Анохин применительно к рассмотрению в судах общей юрисдикции исков о взыскании неосновательного обогащения с энергоснабжающих организаций в связи с исполнением нормативного акта, регулирующего ценообразование в данной области, признанного впоследствии недействующим.
По мнению B.C. Анохина, являющегося председателем Арбитражного суда Воронежской области, «при отмене решения регулирующего органа об установлении тарифа у снабжающей или предоставляющей услуги организации возникает неосновательное обогащение и обязанность его возвратить (ст. 1102 ГК РФ), ибо в случае признания нормативного правового акта, установившего оспариваемую цену, не соответствующим законодательству, отпадают законные основания для получения платы по этому акту» 13.
Кроме того, этот подход согласуется с изложенной ранее позицией о возможности взыскания с публично-правового образования убытков, при-
12 Гражданское право: В 2 т. Т. II. Полутом 2: Учебник/ Отв. ред. проф. Г. А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство БГК, 2000. 544 с.
13 Арбитражная практика. 2005. № 11. С. 68.
чиненных в результате исполнения потерпевшими нормативного правового акта, впоследствии признанного судом недействующим.
В заключение хотелось бы обратить внимание на тот факт, что в настоящее время подготовлен проект постановления Пленума ВАС РФ «О способах защиты прав и законных интересов участников экономического оборота в случае причинения им вреда со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц», в п. 18 которого указано, что в соответствии с ч. 2ст. 120 Конституции РФ суд, установив при рассмотрении дела о несоответствии акта государственного органа или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.
Из данной статьи следует, что иск о возмещении вреда, причиненного субъектами власти, подлежит удовлетворению независимо от признания соответствующих действий (бездействия) незаконными в судебном акте по другому делу или предъявления заявления о признании соответствующих действий (бездействия) незаконными.
В случае если действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, либо должностных лиц этих органов признаны незаконными вступившим в законную силу судебным актом, арбитражный суд, рассматривающий дело о возмещении вреда, причиненного указанными действиями (бездействием), на основании ч. 2ст. 69 АПК РФ не переоценивает установленных обстоятельств. При этом согласно п. 5 названного проекта неправомерными считаются действия (бездействие) субъектов власти в
нарушение правовых норм, с превышением или вне предоставленных законом или иным нормативным актом полномочий, в частности принятие незаконного нормативного или ненормативного акта.
Думается, что указанные положения, если они будут приняты в редакции проекта, в полной мере будут отвечать тенденциям демократизации рассматриваемого института, соответствовать букве и духу закона и подтвердят правильность поддерживаемой автором настоящей статьи позиции.
Список литературы
1. Новицкая Т. Гражданский кодекс РСФСР 1922 года. М.: Зерцало-М, 2002. С 224.
2. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10.04.1962 «О порядке введения в действие основ гражданского законодательства и основ гражданского судопроизводства».
URL: http://www.busi№esspravo.ru/Docum/ DocumShow_DocumID_36455_DocumIsPri№t_ Page_l.html
3. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. Принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 07.10.1977. URL: http:// www.hist.msu.ru/ER/Etext/cN9stl977.htm
4. Постановление Верховного Совета СССР от 31.05.1991 № 2211-1 «Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик».
5. Гражданский кодекс РФ. URL: http://www. gzkodeks.ru/
6. Арбитражно-процессуальный кодекс РФ. URL: http://www.roskodeks.ru/
