CC BY
72
ИЗ ПЕРИОДИКИ П РОШЛОГО
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ МИНИСТРОВ1
За последние месяцы как в Думе, так и вне Думы неоднократно приводились в связь нестроения русской жизни с отсутствием ответственности министров. Эта связь несомненно существует и несомненно она самого глубокого, интимного, если можно так выразиться, свойства. И чем глубже она, тем сильнее нужды в отчетливом проведении логических граней, чтобы тем благотворнее могли оказаться плоды ее.
На последнем «октябристском» съезде некий г Григорьев из Петербурга доказывал, что «до установления ответственности должностных лиц, начиная с министра и кончая последним городовым, свободе в Poccии не бывать». (См. «Речь» от 6 окт.). Совсем на днях, во время дебатов по законопроекту о неприкосновенности личности, член Думы Бобянский выставил ответственность всех административных лиц в качестве постулата, обусловливающего успех Законопроекта 18 ноября при обсуждении незакономерной деятельности бывшего министра Тимирязева депутат Степанов поставил повторение подобных случаев в зависимость от замены «призрачной административной ответственности министров ответственностью парламентской перед судом народных представителей».
Факты эти, конечно, только, так сказать, примерного свойства. Возможно, что слова ораторов переданы в газетном отчете не точно. Суть не в этом. И даже не в субъективных ошибках или неправильных взглядах того или другого лица. Вопрос ставится шире. Что такое вообще ответственность министров? Отличается ли она чем-нибудь от общей ответственности всех других должностных лиц? Совместима ли она с нашим строем, не de facto, конечно, а хотя бы de jure? Каково ее практическое значение?
Ответственность министров в собственном смысле слова не имеет никакого отношения к той общей уголовной и гражданской ответственности министров, которой подлежат они, как и другие граждане, в случае нарушения закона. Это институт sui generis, ведомый только конституционному государству и состоящий в ответственности министров перед народным представительством за их должностную деятельность, ratione matenae, а не ratione personae. Кто бы как бы ни конструировал ответственность министров, обосновывая ли ее на безответственности главы государства или на характере деятельности министров, из чего бы ни исходит — из принципа лояльности к короне или гарантии народных прав, — любая теория, начиная со скрытых апологетов абсолютизма Буддеуса, Бишофа, переходя к сторонникам Fictionstheorie и кончая теориями Бенжамена Констана, Роберта фон Моля, Самуэли, Еллинека, Ганса фон Фриша, А. С. Алексеева, А. Жилина и т. д. и т. п., любая теория, как бы резко ни отличалась она от других по объему предоставляемых ею народному представительству прав по отношению к министрам и во всех прочих отношениях, как бы различно ни называли они институт ответственности министров перед народным представительством, — но самый принцип особой ответственности министров, как ответственности их перед народным представительством, признается ими всеми одинаково.
Ответственность министров как институт sui generis и исторически, и логически вытекает из ограничения верховной власти и признания за народным представительством общего права контроля за управлением. Естественным следствием последнего является ответственность министров именно перед народным представительством,
Печатается по: Право. 1910. № 1.
в
ЕСТНИК Вишняк М. В.
УНИВЕРСИТЕТА Ответственность министров
333
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
а не перед монархом, который в противном случае был бы судьей в собственном деле и юридически не отличался бы в этом отношении ничем от абсолютного монарха «доброго старого времени». Это дает основания немецкому профессору А. Генелю заметить, что отрицание контроля и министерской ответственности есть отрицание конституционного государства, или нашему систематику русского конституционного права приват-доценту Н. И. Лазаревскому сказать, что только «предоставление палатам права привлечения министров к ответственности обращает принцип верховенства закона — этот основной момент конституционного строя — из пустой фразы в действительность».
Как особый институт конституционного права, ответственность министров есть ответственность перед народным представительством за должностную деятельность министров, ratione matenae, в силу самого характера их деятельности, где политический момент является преобладающим!.. Не нужно непременно разделять теорию так называемых министерских преступлений, чтобы признать, что характер правонарушений, которые может совершить министр, по самой природе своей чужд и принципиально отличен от правонарушений, возможных для обыкновенного гражданина или других должностных лиц. Преступные деяния по должности вызывают иную ответственность, нежели общие преступления, в силу власти, которая связана со всякой должностью. Характер и степень этой власти — полнота и самостоятельность — отличает власть министра от власти всех прочих административных лиц. Отличие во власти определяет и отличие в характере ответственности. Поэтому, когда говорят об установлении ответственности должностных лиц, «начиная с министра и кончая последним городовым», или когда имеют в виду законопроекты «о преступных деяниях по службе», безразлично будет ли то законопроект министра юстиции Щеглови-това от 14 марта 1909 г или какой-нибудь иной, — нужно раз и навсегда отдать себе отчет, что ничего общего с ответственностью министров в собственном смысле, как с особым институтом конституционного права, это не имеет и ни при каких поправках к подобному законопроекту иметь не сможет. Ведь не надо же забывать, что когда Дайси или другие говорят о равной ответственности всех, «начиная с первого министра и кончая констэблем», то они имеют в виду господствующий в Англии принцип равенства всех перед законом, а вовсе не ту ответственность министров, о которой мы здесь говорим, и которая в Англии носит название Impeachment, большинством же современных публицистов именуется государственно-правовой ответственностью (некоторые называют ее конституционной, юридической, судебной и т. д.).
Основания для применения этой государственно-правовой ответственности указаны Бенжаменом Констаном еще сто лет тому назад: «Существует тысяча способов несправедливо, или бесполезно, начать войну, вести начатую войну с чрезмерной стремительностью, чрезмерной медлительностью или небрежностью, привнести в переговоры чрезмерную неуступчивость или чрезмерную слабость, поколебать кредит, благодаря легкомысленным операциям или плохо рассчитанной бережливости или ^
бесчестности, прикрытой различными названиями. Если бы каждый из этих способов Ш
принесения вреда государству должен был бы быть определен и обозначен законом, ^
кодекс ответственности должен был бы составить исторический и политический трак- А
тат, и все же постановления касались бы только прошлого. Для будущего министры □
нашли бы новые средства их обойти». «Министр изменяет государству всякий раз, А
когда он проявляет свою законную власть во вред государству», — таково краткое ре- А
зюме теории Б. Констана, которая пережила своего творца и повторяется в наши дни.
ПР^ШЛ^ГО
8/2015
>
—j J л I • LIIMIf
334 ИЗ ПЕРИОДИКИ ПРОШЛОГО # дуниверситета
" щР^ имени о е. Кутафина(МПОА)
По отношению к России вопрос об ответственности министров теоретически довольно ясный и простой врезается клином в наболевший вопрос о форме русского государственного строя и о совместимости с ней института ответственности министров.
Парламентарного правления, о котором Эсмен говорит, что оно есть ни что иное как министерская ответственность, доведенная до крайних пределов, у нас, конечно, нет и в помине. Невольно вспоминается печальный опыт I Государственной Думы, пытавшейся проложить путь в этом направлении, выставив непреложное требование: «Власть исполнительная да подчинится власти законодательной»! Смешно, конечно, и говорить о министерской ответственности, как особом институте конституционного строя, где берется под сомнение самое существование парламента. Однако не следует упускать из вида, что только в своих «крайних пределах», как выражается Эсмен, или в наиболее развитом своем виде ответственность министров выражается в так называемой парламентарной или политической ответственности, заключающейся в обязанности министров выходить в отставку, если они лишаются доверия парламентского большинства.
В Англии, где парламентаризм возник раньше, чем где-либо и где он дал наиболее пышные всходы, культивировавшиеся позднее в других странах, ростки политической ответственности министров появляются лишь спустя четыре века после появления парламента и почти тремя веками позднее Impeachment'a, который был применен впервые в 1376 г по делу королевских советников Латимера, Невидля и др., обвиненных в лихоимстве и злоупотреблении в управлении. Между тем термин «совет кабинета», равно как первая попытка удалить министра путем вотума недоверия встречается только при Карле I. И лишь в XVIII веке коллективный уход министерства лорда Норта кладет в Англии начало принципу солидарной ответственности министров, что, по мнению некоторых публицистов, и составляет существо парламентаризма. Нет сомнения, что в настоящее время фактически Impeachment в Англии умер. Больше ста лет прошло с тех пор, как его в последний раз приводили в действие. Но юридически этот институт не отменен, и во всякое время в случае надобности может быть призван к жизни. А главное, мы говорим здесь ведь не о том значении, которое имеет Impeachment для современной Англии, а об историческом значении его в ходе развития парламентаризма и о совместимости этой так называемой государственно-правовой ответственности министров с «ублюдочной политической формой конституционного самодержавия», как характеризует современный государственный строй России П. Б. Струве. В этом отношении уместно привести слова известного Ансона, который отмечает, что «способ контроля действий министров короны посредством Impeachment имел весьма большое значение в то время, когда король и министры не были склонны считаться с законом и когда парламент не был в состоянии оказывать свое давление правильным и постоянным образом. Таким образом, из 54 случаев Impeachment с 1621 г до нашего времени 19 относятся к первым трем годам Долгого Парламента»2.
Вообще надо сказать, что значение так называемой государственно-правовой ответственности министров, как и большинства правовых институтов, весьма изменчиво в зависимости от места и времени. И то, что для одного государства является уже давно пройденной ступенью, является очередной задачей и даже еще только чаянием и упованием для народа другой страны. Новейший исследователь этого вопроса немецкий писатель Ганс фон Фриш пишет: «Практическое значение юридической ответственности зависит в отдельных государствах от мощи парламента: где мощь парламента
Энсон В. Английский парламент, его конституционные законы и обычаи». СПб., 1908. С. 327.
2
в
ЕСТНИК Вишняк М. В.
УНИВЕРСИТЕТА Ответственность министров
335
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
незначительна, например, в немецких государствах, или где правительство, согласно принципу разделения властей, не может держать речь и давать отчет парламенту, как в Америке, там, вообще говоря, даже и в парламенте распространено мнение, что право преследования перед верховным судом составляет одну из сильнейших гарантий конституций».
Однако же не следует думать, чтобы в тех государствах, где уже достигнуто влияние и единство между парламентом и правительством в смысле подчинения воле последнего воле первого, «применение государственно-правовой ответственности, как судебной ответственности sui generis, утратило бы практическое значение», как полагает московский профессор А. С. Алексеев. Может быть, во многих случаях, действительно, «парламентская ответственность предупреждает ответственность судебную», как думает А. С. Алексеев, но далеко не во всех случаях, и потому одному у судебной ответственности всякое значение отнято быть никак не может. Чтобы убедиться в этом, достаточно обратить внимание, как часто, сравнительно с прошлым, конечно, значительно реже, имеют место даже в парламентарных странах случаи привлечения к так называемой судебной ответственности преступных министров. Если взять для примера Францию за время III Республики, то, не говоря о грандиозном coup d'état, замышленном министерствами Брольи и Рошбуэ в эпоху мак-магоновского сеп-тенната и по размерам приближавшемуся к перевороту 2 декабря 1851 г, мы имеем шесть разнообразных случаев возбуждения вопроса о привлечении к так называемой государственно-правовой ответственности то одного министра, то нескольких, то всего министерства целиком. В некоторых случаях встречается не одно предложение в этом смысле, а несколько. И это при всем несовершенстве практической постановки этого института, отчасти вытекающего из несовершенства теоретической его разработки!
Приведенные факты пробуют нередко парировать указанием на то, что в большинстве случаев предложения о привлечении министров к государственно-правовой ответственности оказывались безрезультатными, что процессы, начатые против министров, заканчивались в большинстве случаев ничем, т.е. не влекли за собой наказания. Как будто единственный смысл этого института — в каре, которую должны непременно понести осужденные министры?!
Вообще надо заметить, что оценивать полезность запретительного закона по числу осуждений, для которых он дает место, это значит, как справедливо говорит бельгийский исследователь вопроса о министерской ответственности Кершов де Дентергем, не считаться с предупредительным действием, которое вызывается самой наличностью закона и его предварительным применением. Да и по существу между судебной и политической ответственностью нет той разницы, что «древняя и грубая сдержка» карает за преступления, в то время как «новая и мягкая» предупреждает их, ибо и судебная ответственность имеет целью предупредить дальнейшую деятельность преступного министра, и политическая ответственность осуществляется лишь post factum, по совершении министром какого-либо вредного, с точки зрения парламентского боль- ^
шинства, шага, а не до него: «Выражение доверия или недоверия формально есть Ш
своего рода судебный приговор над министрами короны, прошедший через ту или дру- ^
гую палату», — говорит В. Энсон, или как о том же говорит Беджгот: «Один из недостат- è
ков этого рода сдержки состоит в том, что она может оказаться вовсе не сдержкой, а □
только наказанием. Министр может, рискуя получить отставку, сделать такое распоря- È жение, которое создаст неустранимые последствия; тогда вред от таких последствий È
послужит основанием для удаления и осуждения министра». ПР^ШГЮГО1
8/2015
>
—j J л I • LIIMIf
336 ИЗ ПЕРИОДИКИ ПРОШЛОГО # дуниверситета
" щР^ имени о е. Кутафина(МПОА)
Интересно отметить, что за исключением Яноши и некоторых мелких «государств», входящих в состав Германской империи, кроме Poc^^ нет, кажется, ни одной конституции, где бы так или иначе подробнее или вкратце ни говорилось о так называемой государственно-правовой ответственности министров. Даже конституционный акт прусского государства в ст. 61 постановляет: «По решению одной из палат против министров может быть возбуждено обвинение в нарушении конституции, подкупе или измене» и т. д.
С другой стороны, и те государства, которые решительным образом становятся на путь парламентаризма, в своих конституциях намечают общие контуры государственно-правовой ответственности министров или обещают выработать специальные для того законы, иногда с обязательством представить их «в ближайшую сессию», «не позднее ближайшей законодательной сессии»3. Правда, обещания эти в подавляющем большинстве случаев не сдерживались, но характерно то, что они давались, что по смыслу всех этих конституций парламентская ответственность вовсе не исключает ответственности государственно-правовой. В некоторых случаях, впрочем, исполнялось и обещание. Так, например, Румыния в 1879 г, стало быть, после введения конституции 66 года, выработала положения о государственно-правовой ответственности. Приблизительно то же имело место на 21/2 года раньше в Греции. Еще раньше — в Бадене.
В соответствии с практикой и доктрина на Западе признает значение института так называемой государственно-правовой ответственности министров не только в истории развития западно-европейского конституционализма, но и для нужд современности. Далеко не восторженный поклонник этого института Георг Еллинек вынужден был признать, что «положения о государственно-правовой ответственности министров, в случае даже их полнейшего неприменения, все-таки являются средством воздействия на министров, а потому и составляют конституционную гарантию». И когда год тому назад «личный режим» в Германии обострился, Еллинек поднял свой авторитетный голос в защиту законопроекта, который регулировал бы государственно-правовую ответственность канцлера. Еллинек предлагал предоставить союзному совету и трем четвертям рейхстага право возбуждать обвинение против имперского канцлера.
В полном соответствии с практикой стоит теория и в России.
На практике мы имеем, с одной стороны, ст. 124 Основных государственных законов, которая гласит, что «за преступные по должности деяния председатель Совета министров, министры и главноуправляющие отдельными частями подлежат гражданской и уголовной ответственности на основаниях, в законе определенных». Из предыдущего ясно, что с так называемой государственно-правовой ответственностью как институтом sui generis конституционного строя эта статья не имеет ничего общего. С другой стороны, практика в России явила нарушение ст. 24 и 105 Основных законов при роспуске I Государственной Думы, акт 3 июня, продовольственные операции, амурскую дорогу, проект срытия крепостей на окраинах, продажи северных дорог иностранцам, разъяснения в «инструкционном» и кодификационном порядке Основных законов, интендантские хищения, сдачу нефтяных участков и проч., и т.п.
Такие обещания дают конституции: Австрии, Баварии, Бадена, Бельгии, Греции, Дании, Нидерландов, Португалии, Пруссии, Румынии, Сербии, Австро-Венгрии, Исландии, Бразилии, Берна, Франции, Черногории. При этом во многих из перечисленных государств обещания относятся только к формам процесса и некоторым нормам материального права, так как самый принцип и основы так называемой государственно-правовой ответственности министров этих в этих конституциях уже имеются.
"Т^ЕСТНИК
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Вишняк М. В.
Ответственность министров
337
Трудно, конечно, говорить о значении, которое институт так называемой государственно-правовой ответственности мог бы иметь для России в прошлом. Еще труднее предвидеть значение, которое он может иметь в будущем. Достаточно констатировать одно — существуй у нас упомянутая «сдержка» против министров, будь государственно-правовая их ответственность предусмотрена законом хотя бы в самом ограниченном объеме, хотя бы только за правонарушения и незакономерность, а не за нарушение honesty, justice and utility в управлении, — и материала для деятельности нашего народного представительства оказалось бы достаточно, слишком достаточно. В этом отношении особо поучительный интерес представляют законопроекты о так называемой государственно-правовой ответственности министров, которые предлагались в других странах, — прежде всего во Франции (особенно последний проект Паскаля Дюпра), они почти текстуально предусматривают большинство вышеприведенных «деяний».
И при той злободневности, так сказать, которую имеет институт государственно-правовой ответственности для России, становится особенно удивительным, что русские государствоведы в борьбе за торжество конституционализма в России как бы презрели этот институт. Большинство современных публицистов в России относится с нескрываемым пренебрежением к так называемой судебной ответственности, считая, что «политическая ответственность остается единственной формой, которая обеспечивает действительную гармонию между представительством и правительством», — как выражается один из этих публицистов — С. А. Котляревсый. Так называемая судебная ответственность, конечно, более скромный институт, нежели так называемая парламентарная ответственность министров, но в борьбе за конституционализм право выбирать оружие, к сожаление, принадлежит не публицистам и государствоведам. И как бы заманчиво ни звучал conjuuctivus adhertativus «власть исполнительная да подчинится власти законодательной», не следует ради него поступаться благами, которые может принести простое изъявительное наклонение «Государственная Дума имеет право возбуждать преследование против министров на следующих основаниях в случае и т.д. ».
Основания ответственности за преступные деяния по должности, о которых говорит 124-я ст. Основных законов, что они определены в законе, поскольку они касаются министров, находятся не в Основных законах, бронированных ст. 8 Основных законов, а в учреждении Государственного совета в ст. 68 п. 4 и ст. 87—95 и ст. 1112, т. XVI ч. 1 Свода законов. Установит ли «работоспособная» Дума так называемую государственно-правовую ответственность для министров или даже не попытается установить, предпочитая ей прежнюю «вермишель», — здесь нас не интересует, да и по существу это вопрос уже факта, а не права. Дело русских юристов привлечь внимание и указать на значение института так называемой государственно-правовой ответственности министров, этой пушки в 100 тонн, как характеризует ее знаменитый Брайс, которую, по его мнению, никогда не употребляют в Соединенных Штатах, так как ею очень трудно управлять.
«Пушка в 100 тонн» должна занять свое место в общем арсенале конституционного оружия в России. Такова насущная потребность жизни, осветить и удовлетворить которую призвана наука.
Марк Вениаминович Вишняк
(1883, Москва — 1976, Нью-Йорк) — российский юрист, публицист, член партии социалистов-революционеров с 1905 г, известный деятель культуры русского зарубежья
