CC BY
118
© 2006 г. Т.В. Королева
ответственность государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования
по договорным обязательствам: вопросы теории и практики
Цель нашего исследования - выявление основных проблем в правовом регулировании гражданско-правовой ответственности государственных вузов по договорным обязательствам и предложение возможных путей их решения. В современной научной литературе данный вопрос часто рассматривается в контексте гражданско-правовой ответственности учреждений в целом. Наша задача - проанализить его с учетом специфики образовательной сферы и положений соответствующего законодательства и судебной практики.
Начнем исследование с того, на какое имущество государственного вуза может быть обращено взыскание. Согласно п. 9 ст. 39 Закона РФ «Об образовании», образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных средств ответственность по его обязательствам несет собственник имущества, закрепленного за образовательным учреждением, в порядке, определяемом законом. Содержание данной нормы аналогично п. 2 ст. 120 ГК РФ, где также предусматривается, что объектом взыскания могут быть только денежные средства учреждения. Это же подтверждается и в информационном письме Высшего арбитражного суда РФ от 14 июля 1999 г. «Об обращении взыскания на имущество учреждения» [1]. Иное правило об объекте взыскания содержится в п. 91 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования, согласно которому высшее учебное заведение отвечает по своим обязательствам средствами, находящимися в его распоряжении, а также имуществом, учитываемым на отдельном балансе, а при их недостаточности субсидиарную ответственность несет учредитель в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Под имуществом, учитываемым на отдельном балансе, понимается имущество, приобретенное высшим учебным заведением за счет средств, полученных от осуществления разрешенных видов деятельности (п. 89 Положения).
Статья 58 ФЗ «Об исполнительном производстве» содержит положение о том, что в случае отсутствия у должника-организации денежных средств, достаточных для погашения задолженности, взыскание обращается на иное имущест-
во, принадлежащее ему на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления (за исключением имущества, изъятого из оборота либо ограничиваемого в обороте), независимо от того, где и в чьем фактическом пользовании оно находится. Положения этой статьи противоречат положениям гражданского и образовательного законодательства об объекте взыскания.
Не сложилось единого мнения по данному вопросу и в литературе. Рассмотрим основные точки зрения авторов. Одни считают, что ответственность учреждения по своим обязательствам ограничена лишь денежными средствами, которые поступили к нему не от учредителя [2]. Некоторые являются сторонниками обращения взыскания не только на денежные средства, но и на иное имущество учреждения, находящееся в его самостоятельном распоряжении [3], что согласуется с нормой Типового положения о вузе. Д.В. Мухоморов высказывает мнение, что по обязательствам, вытекающим из основной деятельности, учреждение должно отвечать лишь денежными средствами, выделенными ему по смете; из деятельности, приносящей доходы, -всем имуществом, приобретенным в результате ее осуществления, и исключительно им [4]. Ю.Г. Лескова считает, что взыскание по долгам учреждения вне зависимости от его вида деятельности может быть обращено на денежные средства, выделенные собственником (учредителем), а также на денежные средства и имущество, приобретенное учреждением от приносящей доходы деятельности [5]. Н.А. Каширская полагает, что взыскание на иное (кроме денежных средств) имущество учреждения, независимо от того, за счет каких средств оно приобретено, обращено быть не может [6].
Представляется необходимым иметь более четкое определение имущественной базы ответственности государственного вуза в действующем законодательстве. Следует отразить положение, что на иное (кроме денежных средств) имущество вуза взыскание не может быть обращено.
Согласно ст. 120 ГК РФ, при недостаточности находящихся в распоряжении у учреждения денежных средств субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соот-
ветствующего имущества.
По п. 1 ст. 399 ГК РФ, до предъявления требований к лицу, которое несет субсидиарную ответственность по обязательствам, необходимо предъявить требование к основному должнику. Но если последний отказался удовлетворить требования кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, тогда требование может быть предъявлено к лицу, несущему субсидиарную ответственность. Из содержания п. 1 ст. 399 следует, что требование о взыскании денежных сумм может быть сразу предъявлено к субсидиарному должнику. Иной вывод следует из Правил исполнения требований исполнительных листов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета (утв. постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. № 143). Сначала кредитор может предъявить требование только основному должнику, и, если эти требования не будут исполнены в течение 2 месяцев со дня поступления исполнительного листа в орган федерального казначейства, тогда взыскатель вправе обратиться с требованием к субсидиарному должнику. Это положение Правил явно противоречит ГК РФ.
Говоря об ответственности государственного вуза по своим обязательствам, следует различать ситуации, когда деятельность вуза подпадает под бюджетное финансирование и когда вузом осуществляется самостоятельная деятельность, приносящая доход.
Пункт 11 вышеуказанных Правил говорит о том, что требование, содержащееся в исполнительном документе, по задолженности, образовавшейся в результате осуществления должником предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, исполняется за счет средств, учтенных на лицевом счете, открытом ему в территориальном органе Федерального казначейства для учета средств, полученных от такой деятельности.
При недостаточности средств на лицевом счете должника взыскатель вправе в судебном порядке предъявить требования в части неисполненного обязательства к главному распорядителю средств федерального бюджета, в ведении которого находится должник (т.е. к субсидиарному должнику). Данное положение подвергается критике в научной литературе, так как получается, что учредитель несет ответственность по долгам, возникающим в связи с осуществлением учреждением разрешенной предпринимательской деятельности, в то время как у учредителя нет широких полномочий по ограничению и контролю за предпринимательской деятельностью учреждения [7]. Однако здесь следует учитывать,
что законодатель предоставил государственным учреждениям большую свободу самостоятельной экономической деятельности в силу того, что их бюджетное финансирование является недостаточным. А поэтому нормы о субсидиарной ответственности собственника по обязательствам государственного учреждения, возникающим при осуществлении им предпринимательской деятельности, представляются уместными.
Выплата по исполнительному документу задолженности, образовавшейся в результате деятельности, финансируемой из федерального бюджета, может производиться должником за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности без последующего возмещения из федерального бюджета (п. 12 Правил).
Таким образом, законодательство допускает обращение взыскания на средства, находящиеся в самостоятельном распоряжении государственно -го вуза, причем в том числе и в случае взыскания по обязательствам, возникшим в результате деятельности вуза, финансируемой за счет бюджета.
Анализ текста Правил показывает, что применительно к спорам между кредиторами бюджетных учреждений и учредителями (публично-правовыми образованиями) субсидиарный должник несет ответственность только на стадии исполнительного производства. Это противоречит ст. 399 ГК РФ, предусматривающей возможность предъявления иска к лицу, несущему субсидиарную ответственность, которое в этом случае должно привлечь к участию в деле основного должника.
В информационном письме ВАС РФ от 14 июля 1999 г. сказано, что в случае недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении учреждения, взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, а также на имущество, приобретенное за счет средств, выделенных ему по смете. Но ничего не сказано о том, как быть с имуществом, приобретенным за счет внебюджетных средств. Анализ судебной практики по данному вопросу показывает, что в большинстве случаев имущество, приобретенное за счет средств, полученных от разрешенной самостоятельной деятельности, признается судами в качестве элемента имущественной базы гражданско-правовой ответственности образовательного учреждения, т.е. имеется тенденция расширения пределов ответственности учреждения по сравнению с ГК РФ. Так, в постановлении ВАС РФ от 26 сентября 2000 г. № 4013/00 отмечено, что в случае недостаточности у должника денежных средств и другого имущества, приобретенных от коммерческой деятельности, требова-
ние может быть предъявлено к субсидиарному должнику [8]. Аналогичные положения содержатся в ряде других постановлений Президиума ВАС РФ [9], где указано, что собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения при недостаточности у последнего только денежных средств, об ином имуществе ничего не говорится [10]. При этом то, что образовательное учреждение отвечает также по своим обязательствам, расходы по которым заложены в смету, средствами, полученными от разрешенной самостоятельной деятельности, даже не подвергается сомнению. Вопрос лишь о составе этого имущества (только денежные средства или и иное имущество). Не сформировал единой правовой позиции по указанному вопросу и ВАС РФ.
Решение этого вопроса зависит в том числе и от определения правового режима денежных средств, полученных от разрешенной самостоятельной деятельности. Если признать, что данные средства принадлежат учреждению на праве хозяйственного ведения, то оно может отвечать ими по своим обязательствам, но только возникающим из самостоятельной деятельности. На иное (кроме денежных средств) имущество вуза, приобретенное за счет доходов от самостоятельной деятельности, взыскание не может быть обращено, так как это ведет к изъятию имущества, необходимого для осуществления учебного процесса. По договорам, заключенным в рамках основной деятельности, государственный вуз должен отвечать только денежными средствами, выделенными по смете, а при их недостаточности к субсидиарной ответственности должен привлекаться собственник.
Говоря о гражданско-правовой ответственности государственного вуза, следует отметить неопределенность при привлечении к субсидиарной ответственности собственника по вопросу о том, какие органы государственной власти и при каких условиях несут ответственность в случае невыполнения учредителем своих функций по отношению к созданным им вузам. Данная проблема возникает в силу того, что функции государства как собственника распределены между несколькими органами власти. С одной стороны, вопросы собственности Российской Федерации находятся в ведении Федерального агентства по управлению федеральным имуществом Министерства экономического развития и торговли РФ, вопросами финансирования ведает Федеральное казначейство Министерства финансов РФ, в то же время государственные вузы подведомственны Федеральному агентству по образованию Министерства образования и науки РФ.
В соответствии с ч. 10 ст. 158 БК РФ от имени казны по искам о субсидиарной ответственности
по денежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования должен выступать соответственно главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования. Согласно п. 5.3 Положения о Федеральном агентстве по образованию, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 288, Федеральное агентство по образованию осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание агентства и реализацию возложенных на него функций. Следовательно, можно сделать вывод, что в качестве субсидиарного должника по обязательствам федерального государственного вуза будет выступать РФ в лице Федерального агентства по образованию (в отношении государственных вузов, подведомственных указанному федеральному агентству), деятельность которого координируется Министерством образования и науки РФ.
Между тем следует учитывать, что имуществом, предназначенным для удовлетворения претензий кредиторов публично-правовых образований, является нераспределенное между государственными и муниципальными юридическими лицами имущество, составляющее казну соответствующего публично-правового образования (абз. 1 п. 1 ст. 126; абз. 2 п. 4 ст. 214; абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК Российской Федерации). При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств -за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну. Таким образом, поскольку казна состоит прежде всего из средств соответствующего бюджета, следует согласиться с позицией авторов, которые говорят о том, что так как основным источником погашения долга субсидиарного ответчика являются денежные средства (бюджетные), то ответчиком со стороны государства или иного публично-правового образования должен выступать орган, распоряжающийся бюджетом, т.е. Министерство финансов или его территориальные органы [11]. Федеральное агентство по образованию само является получателем бюджетных средств, как и подведомственные ему вузы, и, на наш взгляд, не совсем правильным является возложение на него субсидиарной ответственности по обязательствам вузов.
Следует обратить внимание на то, что в силу ст. 395 ГК РФ при установлении фактов пользования чужими денежными средствами должны
уплачиваться проценты на сумму этих средств. Вместе с тем по ст. 401 ГК РФ должник признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям оборота, он принял все меры для надлежащего исполнения обязательства. Таким образом, в случае, если государственный вуз докажет, что принял все зависящие от него меры для исполнения договорной обязанности, то он будет признан невиновным в нарушении сроков выплаты долга и в этом случае будет освобожден от выплаты процентов за пользование чужими денежными средствами. Представляется, однако, что в данном случае проценты должен выплачивать собственник, так как очевидна его вина в невыполнении вузом своих обязательств (отсутствие надлежащего финансирования).
Следует обратить внимание на ряд положений бюджетного законодательства, регламентирующих вопросы ответственности бюджетных учреждений, к которым относятся государственные вузы. Пункт 4 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ гласит: «При уменьшении уполномоченными органами государственной власти в установленном порядке средств соответствующего бюджета, выделенных целевым назначением для финансирования договоров, заключаемых бюджетным учреждением, бюджетное учреждение и другая сторона подобного договора должны согласовать новые сроки, а если необходимо и другие условия договора. Сторона договора вправе потребовать от бюджетного учреждения только возмещения реального ущерба, причиненного изменением условий договора». Данная норма ставит в заведомо невыгодное положение другую сторону договора с бюджетным учреждением и нарушает гражданско-правовой принцип равенства сторон. Такое положение, несомненно, устанавливается для исключения возможности ответственности государства по таким договорам.
В ст. 239 БК РФ установлен иммунитет бюджетов, представляющий собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта, а службой судебных приставов не производится за исключением случаев, установленных Бюджетным кодексом. Это еще одна норма, направленная на то, чтобы исключить возможность обращения взыскания на бюджетные средства по правилам о субсидиарной ответственности. Именно с этой целью бюджетное регулирование необоснованно вмешивается в сферу действия гражданского права.
Можно заключить, что порядок обращения
взыскания на имущество казны по долгам учреждений в настоящее время не определен. Процедура привлечения к субсидиарной ответственности учредителя государственных вузов чрезвычайно усложнена как в силу нечеткого законодательного определения имущественной базы ответственности самого вуза, так и в силу того, что в действующем законодательстве закреплен ряд положений, препятствующих привлечению к ответственности государства в лице его органов и исполнению судебных решений, обращенных к государству. Представляется, что с целью своевременного исполнения судебных актов к казне должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления в законодательстве следует предусмотреть конкретную статью об ответственности этих лиц за несвоевременное исполнение судебных актов. Отсутствие конкретного правового регулирования по определению меры ответственности за нарушение сроков исполнения за счет средств бюджетов зачастую нарушает права и законные интересы граждан, является выражением недопустимого неуважения к судебной власти и наносит значительный ущерб бюджетной системе Российской Федерации. Необходимо законодательно определить порядок исполнения судебных актов, ответчиком по которым выступает государство.
Литература
1. Вестник ВАС РФ. 1999. № 11.
2. Лукьянцев А.А. Применение гражданско-правовой ответственности при осуществлении предпринимательской деятельности. Ростов н/Д, 2005. С. 375; Карномазов А.И. Право учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом // Юрист. 2002. № 7. С. 31.
3. Гражданское право: В 2 т. Т.1: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2000. С. 608; Гражданское право: Учебник. Часть 1 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1997. С.165, 394; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Отв. ред. О.Н. Садиков. М., 1995. С. 321; Владыкина Т.А. Высшее учебное заведение как субъект гражданского права. С. 159; Киселев О.А. Гражданская правосубъектность образовательных организаций: вопросы теории и практики. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 107.
4. Мухоморов Д.В. Субсидиарная ответственность публичных образований по обязательствам созданных ими учреждений // Законодательство. 2002. № 8. С. 27.
5. Лескова Ю.Г. Некоторые особенности гражданско-правовой ответственности учреждений как юридических лиц // Юрист. 2004. №
9. С. 14.
6. Каширская НА. О практике применения статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации в части привлечения к субсидиарной ответственности собственника учреждения арбитражными судами Волго-Вятского округа // Вестник ВАС РФ. 2000. № 2. С. 115.
7. Сорокина С.Я. Участие учреждений в гражданском обороте // Государство и право на рубеже веков: Материалы Всерос. конф. Гражданское право. Гражданский процесс. М., 2001. С. 60; Корытов С.О. Может ли учреждение обладать правом хозяйственного ведения на имущество, полученное в результате приносящей доходы деятельности // Правоведение. 1998. № 4. С. 127-128.
8. Вестник ВАС РФ. 2000. № 12. С. 52-53.
9. Постановление Президиума ВАС РФ от 3 июля 2001 г. № 1514/00 // Вестник ВАС РФ. 2001. № 9; постановление Президиума ВАС
Ростовский государственный университет
РФ от 29 мая 2001 г. № 1184/01 // Вестник ВАС РФ. 2001. № 11; постановление Президиума ВАС РФ от 15 мая 2002 г. № 621/02 // Вестник ВАС РФ. 2002. № 9; постановление Президиума ВАС РФ от 14 августа 2001 г. № 9055/00 // Вестник ВАС РФ. 2000. № 11.
10. Постановление Президиума ВАС РФ от 26 сент. 2000 г. № 4492/00 // Вестник ВАС РФ. № 12. С. 21-23; постановление Президиума ВАС РФ от 24 марта 1998 г. № 4948/97 // Вестник ВАС РФ. 1998. № 6; постановление Президиума ВАС РФ от 9 июля 2002 г. № 2124/02 // Вестник ВАС РФ. 2002. № 10.
11. Максимец Л.Г. Образовательное учреждение как субъект гражданского права: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 117; Храпунова Е.А. Субсидиарная ответственность в гражданском праве: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2001. С. 110.
10 мая 2006 г.
