CC BY
54
УДК 343,211.6
ОТСУТСТВИЕ МЕР ОТВЕТСТВЕННОСТИ КАК КОРРУПЦИОГЕННЫЙ ФАКТОР
О. Н. Родионова, кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права
Уральской государственной юридической академии
На основе анализа законодательства обсуждается схема проведения антикоррупционной экспертизы в части выявления такого коррупциогенного фактора, как отсутствие в проверяемых актах мер ответственности служащих. Обосновывается целесообразность введения комплексной антикоррупционной экспертизы применительно к названному фактору.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, нормативный правовой акт, ответственность, фактор коррупциогенности, методика.
В подп. «д» п. 9 Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции1 (далее -Методика), в качестве коррупциогенного фактора названо отсутствие мер ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц - отсутствие норм о юридической ответственности служащих (далее - ответственность служащих). Этот фактор отнесен Методикой к правовым пробелам.
Пробелом считается отсутствие в нормативном правовом акте решения вопросов, которые должны в нем быть, в силу предмета его правового регулирования. Применительно к ответственности служащих это означает, что эксперт должен, во-первых, выявить, какие нормы об ответственности служащих есть в анализируемом нормативном правовом акте (проекте акта) и какие нормы в нем должны быть (последовательность выполнения этих двух действий не принципиальна и зависит от усмотрения эксперта). Во-вторых, сравнить имеющиеся нормы с теми, которые должны быть и сделать вывод о наличии пробела в случае несовпадения имеющихся норм с теми, которые должны быть. В-третьих, предложить способ устранения выявленного пробела.
Для реализации первой задачи необходимо вначале выявить перечень предписаний, адресованных служащему в проверяемом нормативном правовом акте и закрепляющих его полномочия, обязанности, а затем смоделировать нарушения, допускаемые при исполнении указанных предписаний, т.е. составить перечень возможных (типичных) право-
нарушений. Любое нарушение потенциально коррупционно, поскольку его включение в коррупционную схему зависит не от особенностей самого нарушения, а от степени чьей-либо заинтересованности в его совершении. Оценка степени коррупциогенности и вероятности реализации коррупционной схемы поведения служащих по действующей Методике не входит в задачи эксперта. От него требуется оценка формальной, т.е. потенциальной, коррупциогенности, под которой понимается возможность совершения нарушений служащими.
Для выявления экспертом всего перечня нарушений, которые должны (с его точки зрения) подкрепляться мерами ответственности, помимо выделения им нарушений, зафиксированных тем или иным образом в законодательстве, важно еще выделить те действия (бездействие) служащих, которые носят кор-рупциогенный характер и должны получить в законодательстве статус правонарушений (уголовных, административных, иных). Формулировка Методики позволяет предполагать, что ответственность должна следовать за любым правонарушением.
Однако установление ответственности связано с наличием оснований. Так, в уголовном, административном, гражданском праве ответственность может наступать только за определенные типы правонарушений. Если нарушение, которое может допустить служащий при применении анализируемого нормативного правового акта, не соответствует критериям отнесения деяния к правонарушению, ответственность установлена быть не может. Например, для уголовной ответственности
одним из таких критериев является общественная опасность деяния (ч. 1 ст. 14 УК РФ).
Наиболее универсальной является дисциплинарная ответственность, тем более что речь идет о нарушении норм, регламентирующих должностные обязанности служащих. Однако и дисциплинарная ответственность имеет ограничения. Возникает вопрос, можно ли полагать, что любое нарушение норм, регламентирующих служебное поведение, должно влечь дисциплинарную ответственность? Представляется, что нет.
Например, ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2 дисциплинарным проступком считает только виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на служащего должностных обязанностей. Следовательно, нарушение, допущенное служащим, но не по его вине, дисциплинарным проступком считаться не может. В ст. 59 названного закона приводится перечень обстоятельств, устанавливаемых при проведении служебной проверки. К их числу относятся как факт совершения проступка, наличие вины, так и причины и условия, способствовавшие его совершению, характер и размер причиненного вреда. Если учесть, что по результатам проверки должно быть сделано предложение о применении или неприменении дисциплинарного взыскания, следует полагать, что все названные обстоятельства влияют на решение данного вопроса.
Не претендуя на полное перечисление возможных ситуаций, отметим еще одно. Ответственность установлена как мера, обеспечивающая нормальную деятельность служащих, однако ее чрезмерное употребление может дать обратный эффект - минимизировать число совершаемых действий - и соответственно снизит эффективность управления. Если служащий под угрозой ответственности будет стараться не столько делать, как предписывает норма, сколько не делать вообще ничего, цель правового регулирования явно не будет достигнута. Таким образом, эксперт должен оценить необходимость введения мер ответственности для каждого типа правонарушений.
Если ответственность установлена, возникает вопрос, должен ли эксперт оценивать ее вид и размер. В Методике фактором считается отсутствие мер ответственности. Следует ли данную формулировку понимать так, что закрепление любой нормы о юридической
ответственности служащего уже является выполнением требования Методики? Представляется обоснованным мнение Ю. А. Тихомирова, полагающего, что общие формулировки об ответственности госслужащих без указания на ее основания и виды следует расценивать как коррупциогенные3.
Ответственность служащего устанавливается для достижения определенных целей, в данном случае - превенции коррупционных проявлений путем удержания служащих от нарушения норм. Так, В. В. Лунеев расценивает личную ответственность за принятое решение как меру, повышающую риск при совершении преступления4. Классическая теория, в рамках которой ответственность рассматривается как способ обеспечения правомерного поведения, четко говорит, что удерживающим эффектом обладают не любые, а соответствующие личности нарушителя меры. Слишком мягкие меры не дадут желаемого эффекта, равно, впрочем, как и слишком жесткие. Если эксперт оценивает не формальное наличие записи о мерах, а наличие реальных мер ответственности, то получается, что он должен оценить и соответствие установленных мер ответственности (по количеству и качеству) тому нарушению, за которое они следуют, точнее типичной ситуации их применения. В Памятке эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта специально подчеркнуто, что меры ответственности должны соответствовать выполняемым полномочиям5, а в методических рекомендациях по выявлению коррупциоген-ных факторов при проведении экспертизы законопроектов предлагается оценивать соразмерность устанавливаемых санкций6.
Нормы об ответственности представлены в нормативных правовых актах по-разному. Акты, в которых урегулированы все вопросы по схеме: норма - нарушение - ответственность, - это, скорее, исключение из типичного правового регулирования. Обычно нормы о юридической ответственности служащих в силу отраслевого принципа построения законодательства локализованы в зависимости от вида ответственности. При этом чаще всего нормы об ответственности расположены в отдельных нормативных правовых актах, а не вместе с нормами, регулирующими отношения, в рамках которых могут возникнуть правонарушения, являющиеся основаниями ответственности. Так, уголовная ответственность установлена УК РФ (например, гл. 30
«Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления»), административная - в первую очередь КоАП РФ (например, ст. 5.3, 13.11, 13.14, 13.19, 13.20) и другими административноправовыми актами, гражданско-правовая - ГК РФ (в частности, ст. 767, 1069, 1081, 1472) и иными актами данной отрасли права, дисциплинарная - соответствующим законодательством (например, гл. 12 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»),
Таким образом, с точки зрения регулирования вопросов ответственности служащих можно выделить три типа актов: регламентирующие правомерное (должное) поведение служащих; выделяющие правонарушения и меры ответственности за них; регламентирующие как правомерное поведение, так и правонарушения и меры ответственности.
Пример акта первого типа - Закон РФ № 5485-1 от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне»7 (данный акт закрепляет обязанности служащих при работе со сведениями, составляющими государственную тайну, отсылая к актам, устанавливающим ответственность за нарушения в данной сфере). К актам второго типа относится, например, УК РФ (в частности, ст. 283 «Разглашение государственной тайны» фиксирует границы преступления и виды наказания). Акт третьего типа - Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Так, в ст. 48 названного закона формулируются правила аттестации служащих, включая обязанность проходить такую аттестацию. В этой же статье указано, что отказ от аттестации влечет дисциплинарную ответственность. Меры ответственности установлены в ст. 57 этого же закона, а порядок реализации ответственности - в ст. 58-59.
Следует учитывать, что установление ответственности отнесено к компетенции определенных органов. Следовательно, устанавливая нормы для служащих, невозможно в этом же нормативном правовом акте установить ответственность за нарушение этих норм, если это не входит в компетенцию органа, принимающего нормативный правовой акт. Таким образом, имеется целая группа нормативных правовых актов, в которых не может быть установлена ответственность в силу ограниченности правотворческой компетенции при-
нявших (издавших) их органов, лиц. Представляется, что не должна устанавливаться ответственность служащих и в тех нормативных правовых актах, где она не является предметом регулирования. Очевидно, что уголовная ответственность служащих может устанавливаться только в УК РФ. Следовательно, анализируемая нами Методика не может пониматься как предполагающая наличие в любом проверяемом в рамках антикоррупционной экспертизы акте, закрепляющем полномочия, обязанности служащих, еще и мер юридической ответственности последних за служебные нарушения.
После определения экспертом тех мер ответственности служащих, которые должны быть нормативно закреплены, и выявления им в проверяемых актах (их проектах) имеющихся мер ответственности служащих необходимо сопоставить должное и имеющееся регулирование.
Необходимое сравнение может быть реализовано полностью применительно только к актам третьего, наименее распространенного типа актов. Экспертиза актов первого и второго типа невозможна в рамках одного нормативного правового акта. При оценке нормативного правового акта первого типа требуется изучить еще и все законодательство, которое может устанавливать ответственность (т.е. акты второго типа). Только так можно выяснить, есть ли ответственность за нарушение норм анализируемого нормативного правового акта и какая именно. При экспертизе актов второго типа, т.е. устанавливающих ответственность, необходимо одновременное изучение всего законодательства, регулирующего отношения, в рамках которых возникают правонарушения, являющиеся основаниями ответственности (т.е. актов первого типа). Таким образом, для выявления пробелов необходим одновременный анализ актов первого и второго типа, регламентирующих разные части единого процесса: норма - ее нарушение - ответственность.
Возникает вопрос: в рамках экспертизы какого акта (первого или второго типа) целесообразнее выявление пробелов в мерах ответственности?
Если эти вопросы будут решаться при экспертизе актов, регламентирующих ответственность (второй тип), то значительная часть пробелов не будет выявлена, поскольку это возможно только при анализе актов, регламентирующих позитивные отношения. Если
решать эти вопросы при экспертизе каждого акта первого типа, то пробелы выявляться будут «поштучно». Представляется просто нереальным внесение требуемых изменений в акты, специализирующиеся на закреплении мер ответственности, после антикоррупционной экспертизы каждого нормативного правового акта первого типа. Кроме того, предлагаемые изменения, решая конкретную ситуацию, могут быть не рассчитаны на другие ситуации, и, следовательно, предложения по изменению и дополнению актов об ответственности, вносимые по результатам экспертиз разных актов, будут противоречить друг другу. Поэтому целесообразнее проведение экспертизы не одного, а ряда актов, регламентирующих сходные отношения.
Таким образом, для выявления пробелов при выстраивании мер ответственности необходима одновременная экспертиза актов об ответственности и актов, регулирующих отношения, в рамках которых возникают правонарушения, являющиеся основаниями ответственности. Получается, что требуется одновременный анализ значительного числа актов, но только под углом анализа полноты ответственности за все значимые правонарушения служащих. Представляется, что необходимо и решение вопросов о целесообразном виде ответственности, и о разграничении разных видов ответственности.
Думается, что для выявления в рамках антикоррупционной экспертной деятельности пробелов в нормах, регламентирующих ответственность служащих, необходим анализ не отдельного (любого) нормативного правового акта, а комплексная экспертиза значительного блока актов, причем регламентирующих ответственность служащих и отношения, в рамках которых совершаются правонарушения, являющиеся основаниями ответственности.
Поэтому представляется логичным исключение анализируемого фактора из числа подлежащих оценке при анализе отдельного нормативного акта в новой версии методики8, принятой с учетом положений Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»9.
Однако, исходя из того, что одним из механизмов реализации Национальной стратегии противодействия коррупции является обеспечение неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения10, необхо-
димость анализа законодательства с точки зрения наличия мер ответственности служащих сохраняется.
Поэтому одним из направлений совершенствования организационных основ анкор-рупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышения ее результативности11 может стать введение комплексной антикоррупционной экспертизы не одного, а целого блока нормативных правовых актов с точки зрения наличия мер ответственности.
После выявления экспертом (экспертами, экспертной группой) пробелов встает вопрос о возможных способах их устранения. Применительно к мерам ответственности логично, что основная часть пробелов потребует внесения изменений и дополнений в законодательство об ответственности (акты второго или третьего типа). Однако возможна и ситуация, когда нормы об ответственности содержат только общие правила либо отсылку к иным нормативным актам, детализирующим основания ответственности. Если отсылка сделана к нормативному акту первого типа, то необходимо проверить качество «стыковки» норм, регламентирующих деятельность, и норм об ответственности. При наличии коллизий или иных нестыковок устранение их возможно путем изменения как нормативного правового акта об ответственности (второй или третий тип), так и акта первого типа, т.е. регламентирующего деятельность служащих.
Необходимая для выявления пробелов комплексность подхода к анализу нормативных правовых актов становится еще значимее при формулировании предложений об устранении выявленных недостатков правового регулирования ответственности служащих.
Представляется, что одной из причин наличия пробелов является как раз то, что нормативные акты, регулирующие ответственность служащих, и акты, регулирующие их «положительную» деятельность, принадлежат к разным отраслям права и разрабатываются отдельно. Для обеспечения «состыкованно-сти» норм, находящихся в нормативных правовых актах, принадлежащих к различным отраслям, необходим комплексный подход к разработке норм, восполняющих пробелы законодательства об ответственности служащих. Эта комплексность должна быть обеспечена, во-первых, за счет привлечения к разработке проектов нормативных правовых актов специалистов разных отраслей правоведения;
во-вторых, за счет одновременного внесения изменений в целый блок нормативных правовых актов.
С точки зрения удобства внесения изменений лучше проводить экспертизу применительно к предмету правового регулирования актов, устанавливающих ответственность. Однако с учетом того, что разные виды ответственности могут применяться одновременно либо имеют достаточно сложные варианты разграничения, необходимо и согласование норм, устанавливающих различные виды ответственности, между собой. Исходя из цели антикоррупционной экспертизы, обеспечения оптимального объема ответственности служащих для сбалансированности разных видов ответственности, целесообразно выполнять антикоррупционную экспертизу не отдельных актов (проектов актов), а их блоков (разделов), выделенных по критерию типа охраняемых отношений.
Итак, антикоррупционная экспертиза в части выявления такого коррупциогенного фактора, как отсутствие мер ответственности служащих, должна в идеале носить комплексный характер. Указанная комплексность заключается, во-первых, в анализе ряда актов (законодательных разделов), определяющих статус тех или иных групп служащих, закрепляющих весь набор мер юридической ответственности служащих, во-вторых, в проведении данной экспертизы комплексными экспертными группами, включающими специалистов, в том числе юристов, разного профиля. В силу сложности предлагаемого варианта анализируемой экспертизы она может быть организована такими структурами, как органы прокуратуры или юстиции, а также межведомственными формированиями (комиссии, группы и т.п.).
Этот вопрос мог бы стать предметом обсуждения в рамках предусмотренного Национальным планом противодействия коррупции на 2010-2011 годы анализа организации проведения органами прокуратуры РФ антикор-
рупционной экспертизы нормативных правовых актов и принятия мер по ее совершенствованию12, а также обобщения практики организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, организации мониторинга правоприменения органами юстиции РФ13.
1 Утверждена Постановлением Правительства РФ от
5 марта 2009 г. № 196 // СЗ РФ. 2009. № 10. Ст. 1241.
2 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
3 Тихомиров Ю. А. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. № 5. С. 4.
4 Лунеев В. В. Правовое регулирование общественных отношений - важный фактор предупреждения организованной и коррупционной преступности // Государство и право. 2001. №5. С. 110.
5 Краснов М. А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. № 2. С. 85.
6 Противодействие коррупции: актуальные вопросы экспертизы нормативных правовых актов // Юридический вестник. 2008. № 1-2. С. 23.
7 Российская газета. 1993. 21 сент.
8 Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждена Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 // СЗ РФ. 2010. № ю. Ст. 1084.
9 СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
10 Пп. «е» п. 9 Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента РФ от
13 апреля 2010 г. № 460 // СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1875.
11 Пп. «р» п. 8 Национальной стратегии противодействия коррупции.
12 Пп. «г» п. 4 Национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 годы, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568 // СЗ РФ. 2010. №16. Ст. 1875.
13 Пп. «в» п. 8 Национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 годы, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 г.
Статья поступила в редакцию 27 мая 2010 г.
