CC BY
60
в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность» // Собрание законодательства РФ, 2006, № 34, ст. 3680
4. Постановление администрации г. Рязани от 08.12.2010 № 5687
5. The decision of administration of Ryazan from 12/8/2010 N 5687
6. Постановление правительства Москвы № 1038-пп от 30 ноября 2010 г. «Об утверждении цен, ставок
и тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения на 2011 год»
7. Постановление департамента цен и тарифов администрации Владимирской области от 12.11.2009 № 31/10 «Об установлении предельных индексов изменения тарифов организаций коммунального комплекса Владимирской области, а также размера платы граждан за жилое помещение и коммунальные услуги на 2010 год». Опубликовано во «Владимирских ведомостях», 18 ноября 2009 г.
Zakharova J. A.
FEATURES OF REGULATION OF TARIFFS LOCAL GOVERNMENTS IN SPHERE OF HOUSING AND COMMUNAL SERVICES OF THE CITY OF VLADIMIR
Feature of an establishment of tariffs for housing-and-municipal services is necessity of regulation of the given process from public authorities and local governments.In the Russian practice the rent form of partnership is used basically, and practice of application of the mechanism of concessions especially in municipal sphere is very limited. In this article features of regulation of tariffs by local governments in sphere of housing and communal services of a city of Vladimir are reflected.
Keywords: regulation, tariff, housing and communal services.
УДК 338
Захарова Ж. А., Шаломенцева Е. Г.
ОЦЕНКА ПРАКТИКИ РЕГЛАМЕНТИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМОВ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Основными формами управления муниципальным имуществом являются аренда, договор доверительного управления, аренда и концессия. В российской практике используется в основном арендная форма партнерства, а практика применения механизма концессий особенно в коммунальной сфере очень ограничена.В статье отражены результаты оценки практики регламентирования механизмов управления муниципальным имуществом органами местного самоуправления. Ключевые слова: механизм управления, муниципальное имущество.
Анализ законодательной базы [3, 4] и зарубежной практики показывает, что, касаясь управления и распоряжения объектами муниципального имущества предприятий коммунального комплекса, наиболее интересными механизмами муниципаль-но-частного партнерства, с точки зрения эффективного управления и распоряжения муниципальной собственностью, являются договоры аренды, доверительного управления, концессия.
В каждом муниципальном образовании в настоящее время принято Положение о порядке владения, пользования и распоряжения имуще-
ством, находящимся в собственности муниципального образования. Оно разработано в целях правовой основы:
1) формирования объектов муниципальной собственности муниципального образования;
2) деятельности органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом;
3) обеспечения эффективного функционирования муниципального хозяйственного комплекса;
4) создание условий для привлечения инвестиций в развитие городского хозяйства.
176
© Захарова Ж. А., Шаломенцева Е. Г. , 2011
Указанное Положение регулирует:
1. Формирование объектов муниципальной собственности;
2. Разграничение полномочий органов местного самоуправления по владению, пользованию, распоряжению муниципальным имуществом;
3. Управление муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями;
4. Приватизацию объектов муниципальной собственности;
5. Создание хозяйственных обществ и товариществ с участием муниципального образования;
6. Аренду муниципального имущества;
7. Безвозмездное пользование имуществом;
8. Доверительное управление муниципальным имуществом, договоры поручения, агентские, комиссии, концессии;
9. Залог муниципального имущества;
10.Финансовое обеспечение управления муниципальным имуществом.
Аренда. Так же как и концессия, этот тип партнерства между органами местного самоуправления и коммерческими организациями, который предполагает передачу на определенных условиях частным структурам муниципального имущества (земли, оборудования, помещения и т.п.) во временное пользование за определенную плату на основе арендного договора, т.е. относится к категории договоров передачи имущества. Правоотношения сторон при передаче в аренду имущества детально урегулированы законом, имеется богатая практика их применения, в т. ч. и в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью, а также обширная судебная практика по спорам об аренде, что в целом позволяет сторонам избегать всевозможных неожиданностей и казусов юридического характера. Преимущества применения аренды заключаются в том, что она может быть реализована с участием действующего в муниципальном образовании муниципального унитарного предприятия, что дает возможность наиболее мягкого перехода к новым формам управления имуществом коммунального комплекса. При наличии условий, а именно тарифной базы, позволяющей окупить в более или менее далекой перспективе вложенные в арендуемое имущество инвестиции, оправдано заключение договора с правом внесения улучшений в арендуемое имущество [1].
Характер и объем таких улучшений определяются производственной и инвестиционной программами развития коммунального имущества в муниципальном образовании, которые утверждаются сторонами на основе проведенного анализа инфраструктуры до заключения договора аренды. При этом согласование таких улучшений регламентируется в Положение о порядке владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования.
Опасность аренды заключается в возможности проведения скрытой приватизации путем присвоения частным оператором на абсолютно законных основаниях определенной доли в праве собственности на объекты коммунального имущества, реконструированные или возведенные за счет частных инвестиций. Кроме того, при сдаче имущества в аренду на срок свыше года осуществляется государственная регистрация договора аренды [2].
Различие аренды и концессии в той или иной степени касаются практически всех аспектов и характеристик: цели, предмета, объектов, контроля и надзора, состава контролирующих органов и т.д. Общим для аренды и концессии является возвратность предмета отношений, а также то, что право распоряжения имуществом остается у собственника и не передается частному сектору.
Договор доверительного управления. В коммунальном секторе управляющей может считаться компания, которая берет муниципальное имущество в управление, принимая на себя риски, связанные с эксплуатацией и обеспечением работоспособности коммунальных систем, а взамен получает вознаграждение, устанавливаемое либо в фиксированной форме, либо в зависимости от достижения управляющим определенных в договоре целей.
Такая форма партнерства может быть реализована в виде договора доверительного управления имуществом коммунального комплекса соответствующего публичного образования, а также в виде договора доверительного управления акциями акционерных обществ, созданных на базе государственных и муниципальных унитарных предприятий.
В мировой практике контракты на управление заключаются на срок 3-5 лет и часто рассматриваются как предварительная стадия для формирования более глубоких форм партнерства орга-
нов местного самоуправления и бизнеса. Договор доверительного управления российским правом ограничен сроком до 5-и лет. В управление передается имущество муниципальной казны, т. е. изъятое из хозяйственного ведения действующего унитарного предприятия, что влечет необходимость его ликвидации. Доходы от оказания коммунальной услуги являются собственностью учредителя управления. Управляющий, как уже отмечалось, может претендовать только на вознаграждение, предусмотренное договором. Кроме того, передача недвижимого имущества в доверительное управление подлежит государственной регистрации в том же порядке, что и переход права собственности на это имущество. Это значит, что договор доверительного управления недвижимого имущества на какой бы то ни было срок может быть заключен только в отношении тех объектов недвижимости, право на которые зарегистрировано в установленном законом порядке. Однако, анализ муниципальных правовых актов показывает, что применение механизма доверительного управления не регламентируется в положение о порядке владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования. Таким образом, этот механизм муниципально-частного партнерства практически не используется в практике управления и распоряжения муниципальной собственностью.
Концессия. Концессионный механизм занимает важное место в партнерстве органов местного самоуправления и коммерческих организаций с точки зрения как количественных, так и качественных показателей. Он имеет общие с другими формами партнерства характеристики и черты, а также специфические особенности, определяющие его значительную и самостоятельную роль в системе экономических отношений муниципалитетов и предпринимательского сектора. Концессионный контракт заключается с инвестором на эксплуатацию и амортизацию либо всей системы, либо отдельных ее элементов. Частный инвестор, или концессионер, в течение договорного периода несет ответственность за обеспечение финансирования как всех производственных расходов, так и затрат на модернизацию оборудования и наращивание мощностей. Концессионер, помимо этого, отвечает за целевое использование капитальных вложений, выделяемых на развитие соответствующей инфраструктуры за этот пери-
од. После окончания срока действия концессионного контракта основные средства, созданные концессионером, передаются в полную муниципальную собственность. Концессионные контракты заключаются, как правило, на период от 10 до 30 лет. Тарифное регулирование при таком механизме основано на принципе полного покрытия эксплуатационных издержек, капитальных вложений и амортизационных отчислений на эксплуатацию и модернизацию оборудования коммунальных объектов и инженерных сетей.
Отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, регулируются Федеральным законом РФ от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», который устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения. Целями закона являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.
В российской практике используется в основном арендная форма партнерства, а практика применения механизма концессий особенно в коммунальной сфере очень ограничена. В то же время концессии - это наиболее развитая, перспективная и комплексная форма партнерства. По сравнению с другими формами концессии обладают следующими преимуществами:
- Концессионные соглашения носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности.
- Повышение качества муниципальных услуг, предоставляемых органам местного самоуправления в процессе реализации полномочий по решению вопросов местного значения.
- У органов местного самоуправления в рамках, как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов.
- Концендент передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей
собственности, оставляя за собой право распоряжения ею.
- Снижение нагрузки на бюджет за счет привлечения частных средств и переложения части затрат на частный сектор.
- Приток денежных средств в муниципальное образование.
- Концессионер затрачивает более половины средств, вкладываемых в проект, на территории его реализации в виде приобретения части необходимых материалов, найма рабочей силы и т.д.
- Строительство или реконструкция объектов инфраструктуры создает дополнительное количество рабочих мест.
- После истечения срока договоров в муниципальную собственность переходит самое современное оборудование.
- Возможность осуществления общественно значимых проектов, малопривлекательных для традиционных форм частного финансирования.
- Повышение эффективности проектов за счет участия в них частного бизнеса, как правило, более эффективного на рынке, чем не частные институты;
- Концентрация в муниципальных органах наиболее свойственных им административных функций.
- Сокращение рисков муниципалитета за счет переложения части рисков в проект на частного инвестора.
- Возможность привлечения лучших управленческих кадров, техники и технологий, а также повышение качества обслуживания конечных пользователей.
- Жесткий контроль публичной власти над концессионной деятельностью ее частных партнеров позволяет обеспечить социальные приоритеты делегированного управления и тем самым сохранить исторически обусловленную ответственность муниципалитета перед обществом за удовлетворение его жизненно важных интересов и потребностей.
Таким образом, доминирующее положение концессий среди других форм муниципально-ча-стного партнерства определяется прежде всего ярко выраженным инвестиционным характером данной формы, что очень привлекательно для концедента. Последний передает объекты муниципальной собственности, а также право на осуществление публичных служб частному бизнесу, который берет на себя предпринимательский риск
и в целях извлечения в будущем прибыли производит большие капиталовложения в объекты муниципальной собственности либо в осуществление публичных служб. При этом органы местного самоуправления, передавая частному бизнесу часть экономических, организационных и управленческих функций, сохраняет за собой контрольные функции. Они следят за исполнением концессионером условий соглашения, соблюдением им законодательства и принятых в муниципальном образовании стандартов обслуживания потребителей, за безопасностью объектов коммунального хозяйства. Кроме того, муниципалитет в большинстве случаев регулирует тарифы на услуги, предоставляемые концессионером. Обеспечить все это в рамках реализации какой-либо другой формы партнерства невозможно.
В соответствии с ч. ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления, и иных договоров, предусматривающих переход прав владения, пользования в отношении муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество. В некоторых муниципальных образованиях конкурсы на право заключения договоров аренды муниципального имущества проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", аукционы на право заключения договоров аренды муниципального имущества проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".
В соответствии со ст. 21 Федерального закона №115-ФЗ концессионное соглашение так же как и аренда может заключаться на основе конкурсных процедур. Конкурс на право заключения концессионного соглашения может быть открытым или закрытым. По общему правилу должна применяться процедура открытого конкурса, а закрытый конкурс проводится в случаях, когда объект концессии составляет государственную тайну или имеет стратегическое значение для обеспечения обороноспособности государства. Однако
заключение концессии на основе конкурсных процедур не привело к реализации Федерального закона №115-ФЗ.
Во всем мире применение конкурсных процедур является предпочтительным методом заключения концессионного соглашения. Конкурс считается лучшим средством для обеспечения прозрачности и справедливости при выборе концессионера. Тем не менее, у конкурсных процедур все же есть несомненные недостатки. В первую очередь их использование на практике довольно дорого, причем, как правило, требуются большие затраты со стороны концедента еще на стадии проведения предварительных исследований и подготовки проекта. Кроме того, подготовка и проведение конкурса требуют много времени. Безусловное требование о проведении конкурсных процедур может сделать заведомо невозможной реализацию многих проектов. Поэтому иногда концессионные соглашения в некоторых странах заключаются путем проведения прямых переговоров [7].
В России возможность применения процедуры прямых переговоров для заключения концессионного соглашения очень ограничена [3]. Обеспечение честной конкуренции и избежание коррупции в процессе передачи объекта в концессию тесно связаны с проблемой обеспечения прозрачности на всех его стадиях.
Принцип прозрачности имеет большое значение, ведь именно благодаря прозрачности законодательства, административных и конкурсных процедур гарантируется подлинная конкуренция, и минимизация условий коррупции. Прозрачность законодательства выражается в четкости и доступности его норм, а также в эффективности процедур правоприменения. Прозрачные законодательство и административные процедуры обусловливают предсказуемость результатов действий всех участников отношений, что позволяет потенциальным инвесторам заранее оценить затраты и риски своих инвестиций и сформулировать предложения, содержащие наиболее выгодные условия [8].
В мировой практике встречаются различные ситуации, при которых законодательством разрешается проведение прямых переговоров вместо конкурса:
- когда существует безотлагательная необходимость в обеспечении непрерывности оказания публичной услуги и проведение конкурса было бы непрактичным [10];
- для краткосрочных проектов, при которых предполагаемый объем инвестиционных вложений не превышает установленную законом величину;
- основания национальной обороны и безопасности;
- когда только одно предприятие в состоянии осуществить требуемую услугу/работу/поставку (например, в случае запатентованной технологии или уникального ноу-хау);
- когда на приглашение к участию в процедурах предварительного отбора (предварительной квалификации) не поступило ни одной заявки или все поступившие заявки не соответствовали конкурсным требованиям [8].
Законодательство может содержать и другие основания для использования процедуры прямых переговоров, главное, чтобы они не создавали неоправданные, дискриминационные барьеры для конкуренции и существовала бы возможность для обжалования заинтересованными лицами решения публичного заказчика о проведении вместо конкурса переговоров.
Еще одним примером, когда прямые переговоры представляются предпочтительными, является ситуация, когда инвестор сам предлагает к реализации проект, не требующий государственных субсидий и гарантий. Однако в таком случае необходимо предусмотреть в законодательстве механизм, позволяющий другим инвесторам заявить о своей заинтересованности в участии в подобном проекте и предложить концеденту лучшие условия.
На практике все достоинства процедуры прямых переговоров имеют смысл и приводят к положительным результатам, только если обеспечивается их прозрачность, беспристрастность и справедливость. Использование процедуры прямых переговоров не должно приводить к вседозволенности концедента, и его право произвольно выбирать контрагента. Как уже отмечалось выше, прямые переговоры сопряжены с высоким риском различных злоупотреблений и коррупции, так как очень трудно обеспечить прозрачность и объективность переговорного процесса. Поэтому при заключении концессионного соглашения необходимо выработать методы, позволяющие минимизировать недостатки процедуры прямых переговоров, с тем, чтобы максимально использовать такие ее достоинства, как оперативность и гибкость.
Основные меры, выработанные на практике для обеспечения прозрачности и справедливости в ходе переговорного процесса, обычно сводятся к следующему:
- приглашение к участию в переговорах, содержащее подробную информацию о проекте, подлежит обязательной публикации в средствах массовой информации для привлечения максимально возможного числа заинтересованных лиц и соответственно для стимулирования конкуренции;
- на законодательном уровне устанавливаются общие критерии, которым должно соответствовать предложение потенциального контрагента.
В российском Законе о концессионных соглашениях предусмотрено несколько оснований, когда концессионное соглашение заключается без проведения конкурсных процедур. Первое основание, когда конкурс был признан несостоявшимся в связи с тем, что было подано менее двух заявок, соответствующих критериям конкурса [4]. Второе основание предусмотрено ст. 37 Федерального закона №115-ФЗ, в которой говориться, что концессионное соглашение может быть заключено без проведения конкурса с лицом, у которого права владения и пользования имуществом, которые возникли на основании договора аренды, при соблюдении одновременно следующих условий:
1) объектом заключаемого концессионного соглашения является имущество, которое было передано арендатору в соответствии с договором аренды, создано и (или) реконструировано арендатором по такому договору и в соответствии с Федеральным законом №115-ФЗ может быть объектом концессионного соглашения;
2) договор аренды, в соответствии с которым у арендатора возникли права владения и пользования имуществом, являющимся объектом концессионного соглашения, заключен до 1 июля 2010 года
В частности, Федеральный закон .№115 -ФЗ стал учитывать интересы хозяйствующих субъектов, в настоящее время владеющих муниципальным имуществом на основании договоров аренды, заключенных на срок более года (т.е. подлежащих государственной регистрации).
Кроме того, появились и единичные случаи заключения концессионного с добросовестными арендаторами без конкурса. В соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О
концессионных соглашениях», во исполнение решения Совета народных депутатов города Владимира от 23.12.2011 № 239 «О заключении концессионных соглашений в отношении объектов коммунальной инфраструктуры, составляющих систему электросетевого и теплосетевого хозяйства, без проведения конкурса» Администрацией города Владимира решено предоставить во владение и пользование концессионера муниципальное имущество, предназначенное для использования по общему назначению с муниципальными объектами коммунальной инфраструктуры, составляющими систему теплосетевого хозяйства, в целях осуществления концессионером деятельности по производству, передаче и распределению тепловой энергии и горячей воды.
Внесение изменений в Федеральный закон №115-ФЗ по поводу заключения концессионных соглашений на объекты коммунальной инфраструктуры без проведения конкурсных процедур позволит решить ряд проблем. Во-первых, обеспечить передачу в концессию муниципального имущества добросовестным арендаторам, положительно зарекомендовавшим себя, и, что также немаловажно, имеющим подготовленные кадры и наработанную практику Во-вторых, самое главное - обеспечить сохранение бесперебойного тепло-, электроснабжения потребителей.
Однако в Федеральном законе №115-ФЗ ничего не говориться об административных процедурах переговорного процесса, критериях добросовестных арендаторов, и кто принимает окончательные решения по целевым концессионным соглашениям на основе длительных договоров аренды с добросовестными арендаторами. Поэтому, следует одновременно внести изменения в законодательство:
- обеспечивающие для муниципального сообщества прозрачность условий концессионных соглашений, заключаемых с добросовестными арендаторами без конкурса, поскольку в исследовании обосновывается тезис о прозрачности как факторе противодействия коррупции (например, проведение публичных слушаний).
- определяющие критерии добросовестности данных арендаторов и минимальный срок действия их договоров на день заключения концессионного соглашения (уместна аналогия с критериями добросовестностного арендатора, установленными Федеральным Законом от 22 июля 2008 года № 159-ФЗ «Об особенностях
отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [5]).
- устанавливающие представительный орган муниципального образования как орган местного самоуправления, принимающий окончательные решения по целевым концессионным соглашениям на основе длительных договоров аренды с добросовестными арендаторами.
Кроме того, следует отметить, что процесс заключения концессионного соглашения в муниципальном образовании на объекты муниципальной собственности должен регламентироваться в Положение о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом (ч. 10 ст.35Фе-деральногозакона №131-ФЗ) [9]. Однако практика муниципально-правового регулирования показывает отсутствие регламентации данного процесса, что соответственно является коррупциоген-ным фактором и снижает уровень доверия населения к органам местного самоуправления и их должностным лицам. Поэтому, в связи с принятыми решениями представительных органов муниципальных образований о заключении концессионных соглашений в отношении объектов коммунальной инфраструктуры без проведения конкурса, необходимо внесение изменений и дополнений в Положение о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом.
Соответственно, необходимо совершенствование законодательного регулирования и на его основе муниципально-правовой регламентации [9] всех стадий переговорного процесса заключения концессионного соглашения в целях обеспечения интересов и защиты прав населения муниципаль-
ного образования, в том числе в сфере формирования тарифов на коммунальные услуги [6].
Таким образом, указанные меры позволят убрать основные препятствия для реализации механизма управления и распоряжения муниципальным имуществом на основе концессии, минимизировать условия коррупции, а так же повысить эффективность использования данного имущества в интересах территориального сообщества.
Библиографический список
1. Гражданский Кодекс РФ, Ст. 623
2. Федеральный Закон от 17 июня 1997 года № 122-ФЗ « О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (ред. 12.12.2011 №427-ФЗ)
3. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции»
4. Федеральный закон РФ от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»
5. Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Ст.3
6. Захарова Ж. А., Марченко Е. М., Захаров П. Н. Механизм тарифного регулирования. - Владимир: ВлГУ, 2005 г.-136с.
7. Зусман Е. Концессии - перспективная форма приватизации // Слияния и Поглощения. - 2008. -№ 7-8.
8. Русинова А. Порядок и принципы выбора концессионера // Налоги. - 2006. - № 2. - С. 3.
9. Шаломенцева Е. Г. Муниципальное правотворчество в условиях реформы местного самоуправления. - Владимир: Собор, 2011. - 100 с.
10.Kleiner M. Infrastructure Concessions - to auction or not to auction // Public policy for the private sector. -1998. - № 159. November.
Zakharova J. A., Shalomentseva E. G.
ESTIMATION OF PRACTICE OF THE REGULATION OF MECHANISMS
OF MANAGEMENT OF MUNICIPAL PROPERTY LOCAL GOVERNMENTS
The basic forms of government municipal property are rent, the trust management contract, rent and concession.In the Russian practice the rent form of partnership is used basically, and practice of application of the mechanism of concessions especially in municipal sphere is very limited. In this article results of an estimation of practice of a regulation of mechanisms of management by municipal property local governments are reflected.
Keywords: management mechanism, municipal property.
