CC BY
205
УДК 338.012
ПВ. Медведев ОЦЕНКА ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ТРАНСПОРТНЫХ ИНФРАСТРУКТУРНЫХ ПРОЕКТОВ НА ОСНОВЕ АНАЛИЗА «ЗАТРАТЫ-ВЫГОДЫ»
Аннотация. В статье рассматривается история становления метода экономического анализа «затраты-выгоды», показывается различие между оценкой общественной эффективности проектов и оценкой коммерческой эффективности, рассматривается современный международный опыт применения метода. В статье приводятся ключевые характеристики метода, основные этапы проведения анализа и количественные показатели эффективности. Делается анализ применяемой в отечественной практике финансовой модели оценки эффективности транспортных проектов, выявляются ее недостатки и делаются предложения по использованию анализа «затраты-выгоды» в сфере оценки проектов создания транспортной инфраструктуры.
Ключевые слова: анализ «затраты-выгоды», чистая приведенная стоимость, затраты, выгоды, транспортные проекты, финансовая модель.
Pave1 Medvedev THE ASSESMENT OF THE PUBLIC EFFECTIVENESS
OF TRANSPORT INFRASTRUCTURE PROJECTS ON THE BASIS OF "COST-BENEFIT" ANALYSIS
Annotation. The article discusses the history of the formation method of economic analysis "cost-benefit", shows the difference between the assessment of the public effectiveness of projects and the assessment of commercial effectiveness is considered a modern international experience in the application of the method. The article presents the key-characteristics, the main stages of analysis and quantitative performance indicators. The analysis used in domestic practice financial model evaluating the effectiveness of transport projects is made, it is identified its shortcomings and made proposals on the use of the "cost-benefit" analysis in the area ofproject evaluation, creating of the transport infrastructure.
Keywords: "cost-benefit" analysis, net present value, costs, benefits, transportation projects, financial model.
Создание транспортной инфраструктуры - важное для России направление инвестиционной деятельности государства и частных компаний. Создание транспортной инфраструктуры, к которой относятся не только дороги, но и сопровождающие их обслуживающие объекты (вокзалы, транспорт-но-пересадочные узлы, заправочные станции, гостиницы и др.), позволяет достичь целого ряда целей, направленных на получение как социально-экономических, так и коммерческих выгод. Основными целями создания транспортной инфраструктуры во всем мире признаются установление коммуникаций между регионами, увеличение объема перевозок, а также создание комфортной городской среды для бизнеса, пассажиров и населения.
В управленческой практике принято считать, что любое решение должно быть экономически обосновано и оценено в деньгах. Все, что не может быть выражено в стоимостной форме, обычно в расчет не принимается. Это положение распространяется и на все решения, касающиеся создания транспортной инфраструктуры, включая градостроительные, инвестиционные, транспортные, социальные, экологические и другие аспекты. Поэтому для экономического обоснования транспортных проектов их создания и инвестирования требуется проведение подобных оценок.
Экономическая теория и практика уже давно выработала подходы и методы такой оценки. В их основе лежит экономический анализ, называемый «затраты-выгоды» (англ. cost-benefit analysis). Непосредственно к нему примыкает метод «затраты—эффективность».
© Медведев П.В., 2015
Анализ «затраты—выгоды». Метод заключается в сравнении стоимости общих ожидаемых выгод от проекта с суммарными издержками на его реализацию. Анализ преследует две цели: 1) на стадии обоснования проектов определяет, превышают ли выгоды от проекта издержки и, если превышают, то на сколько; 2) создает стоимостную основу для сравнения разных проектов и обоснования инвестиций в них как в целом, так и для отдельных инвесторов. Подобный анализ возможен тогда и только тогда, когда все задействованные параметры могут быть представлены в денежном выражении. Обычно это бывает невозможно, когда речь идет об этических, внутренних, временных и эстетических составляющих.
Анализ «затраты—эффективность». Анализ «затраты—эффективность» (англ. cost-effectiveness analysis) применяется в сфере принятия управленческих решений преимущественно тогда, когда получаемый результат не может быть монетезирован. То есть в отличие от анализа затрат и выгод он не проводит денежную оценку. Анализ «затраты—эффективность» является более широким анализом, чем анализ «затраты-выгоды». Он сравнивает относительные затраты и результаты (эффекты) от двух или более направлений деятельности. Его целью является определение соотношения затрат проекта и его результатов (эффективности), когда отдача от проекта не может быть оценена только в одной системе измерений (обычно в денежном выражении). Выигрыш от проекта и затраты на него могут быть выражены через набор благ, таких как пространство, время, опыт, увеличение посещаемости и т.д.
Интересна история появления метода. Создание метода «затраты-выгоды» связывается с именами Ж. Дюпюи, А. Веллингтона, А. Маршала и П. Самуэльсона.
Жюль Дюпюи французский инженер, в 1844 г. опубликовал статью «О мере полезности гражданских сооружений» [1], в которой доказывал несостоятельность применявшегося в то время способа определения эффективности (полезности) хозяйственных мероприятий и опровергал представление о полезности гражданских сооружений (мостов, дорог) как сумме денежных поступлений от их эксплуатации. Согласно его теории ценность общественных благ, таких как питьевая вода, дороги, каналы, и мосты выше, чем это отражается в цене, уплачиваемой за них. Большинство людей были бы готовы платить за эти услуги больше, чем платят фактически. Эту величину, в последствии названную неполученным излишком потребителя, он предложил учитывать при оценках целесообразности хозяйственных мероприятий, что стало новым правилом расчета их эффективности, позволившим учитывать полезность для общества, а не только затраты на них. Эмпирическая основа анализа «затраты-выгоды», сложившаяся в США (и потом привившаяся в Европе), шла от нужд инженерно-технической практики и бизнеса, стремящегося получать выгоды (не только доход или прибыль, или неизменяемые результаты) с наименьшими затратами.
В 1887 г. американский инженер Артур Меллен Веллингтон предложил затраты на строительство дополнительных путей, исчисленные с использованием сложного процента, сравнивать с прогнозируемым ростом грузоперевозок по каждому направлению. Вскоре выяснилось, что подобные проблемы возникают повсеместно при анализе любых инвестиционных проектов, и инженерная экономика, перестав носить отраслевой характер, в 20-30-е г. XX в. окончательно сформировалась как наука о выборе наилучшего с экономической точки зрения технического варианта осуществляемого проекта.
Практическое развитие анализа «затраты-выгоды» произошло после принятия Конгрессом США в 1936 г. Федерального закона о навигации, касающегося инфраструктуры водных путей, потребовавшего, чтобы Инженерный корпус США начинал реализацию любого проекта по улучшению системы водных путей в тех случаях, когда прибыль от проекта превышала стоимость этого проекта. Для оценки проектов предлагаемой федеральной инфраструктуры водных путей Инженерный корпус армии США инициировал использование анализа затрат и выгод. Принятый в США в 1939 г. Закон
«О контроле наводнений» также ввел норму, согласно которой финансирование получали только те проекты, полные выгоды от которых превышают сметные расходы. По сути дела, принятые законы стимулировали развитие системы методов для измерения общественных выгод и затрат. Однако данная система не имела широкого применения вплоть до 1950-х г., когда ученые-экономисты обнаружили, что разработанная военными инженерами система методов подходит для экономического анализа любых государственных инвестиций. Экономисты улучшили разработанные Корпусом методы и с тех пор анализ затрат и выгод стал применяться в большинстве областей принятия государственных решений.
В 1958 г. Отто Экштейн обосновал применение теории экономики благосостояния в качестве основы метода анализа затрат и выгод и применил его для оценки проектов развития водных ресурсов [6]. В 1960-е г. метод стал применяться для проектов, связанных с качеством воды, рекреацией и туризмом, сохранением земельных ресурсов и национальными парками. Позже данный метод был распространен на принятие государственных решений в сфере здравоохранения, высшего образования и охраны окружающей среды. Практику использования анализа «затраты-выгоды» для обоснования государственной политики, в том числе и в финансовой сфере, переняли и другие страны, разработав соответствующие руководства (Канада, Австралия) [4].
Хотя некоторые технические вопросы анализа «затраты-выгоды» не полностью решены до сих пор, фундаментальная основа была создана. В настоящее время анализ «затраты-выгоды» широко применяется в области транспортного планирования, политики окружающей среды и здравоохранения. Однако с момента его первого использования, он значительно изменился и с теоретической, и с практической точки зрения.
У нас в стране подобные подходы начали появляться в 1970-х гг. в работах академика Д.С. Львова (1977 г. и 1988 г.) для оценки эффективности новой техники и широко применялись по всей стране практически во всех отраслях народного хозяйства. В 1990-х гг. методология сравнения совокупных затрат и выгод получила название оценки эффективности инвестиционных проектов и официально была закреплена в работах П.Л. Виленского, В.Н. Лившица, С.А. Смоляка, а также в других более поздних работах [2].
Сейчас в учебной литературе и прикладных разработках довольно широко применяются другие названия данной методологии - «проектный анализ», «инвестиционный анализ» или «анализ стоимости проекта», «финансовая модель инвестиционного проекта» и др. В целом точное название не устоялось. В литературе и прикладных работах произошло условное разделение сфер применения анализа «затраты-выгоды» и «проектного анализа».
В настоящее время анализ «затраты-выгоды», получил название оценки общественной эффективности. Он применяется преимущественно для оценки государственных проектов, имеющих социальное значение. В рамках данного анализа обязательно рассматривается влияние проекта на общественное благосостояние, например в виде создания комфортных условий для пассажиров при улучшении транспортной инфраструктуры. Проектный анализ используется для оценки коммерческой эффективности проектов.
Процесс анализа включает в себя денежную оценку первоначального вклада и возможных затрат в процессе осуществления проекта и оценку ожидаемой отдачи от проекта. Процесс оценки состоит из нескольких стадий, на протяжении каждой из которых тщательно оцениваются затраты и выгоды для различных групп населения, рассматриваются возможные исходы проекта, которые могут повлечь за собой дополнительные потери или доходы.
Применение данного метода анализа для оценки общественных проектов представляет собой дополнительные трудности по сравнению с оценкой частного проекта. В первую очередь это происходит из-за того, что общественные проекты в отличие от частных финансируются за счет собранных
налогов или других способов привлечения денег государством. Кроме того, общественные блага обладают свойством неисключаемости в потреблении. Для продукта, который свободно доступен для всего населения, нет цены и, соответственно, рыночной оценки данного блага населением. В этом случае аналитик не может непосредственно использовать рыночные данные для оценки того или иного блага.
Анализ затрат и выгод включает четыре основных этапа:
- определение затрат и выгод проекта;
- оценка затрат и выгод;
- сравнение суммарных затрат и выгод на протяжении существования проекта;
- выбор проекта.
На первой стадии анализа проекта выявляются все связанные с ним затраты и выгоды, обосновывается их связь с проектом.
На второй стадии оцениваются в денежном выражении затраты и выгоды от проекта. В связи с тем, что новый проект из-за привлечения ресурсов из другой сферы экономики может привести к спаду производства в ней, на этом этапе анализа важно сопоставить все потенциальные убытки и выгоды. На этом этапе проводится оценка как осязаемых (улучшения, земля и др.), так и неосязаемых благ. Стоимость подобных благ можно получить, используя информацию о ценах любого конкурентного рынка. Кроме того, необходимо определить стоимость таких неосязаемых благ, как человеческая жизнь, время, природоохранные факторы, для которых не существует информации об их цене.
При оценке затрат и выгод измеряются положительные и отрицательные последствия проекта. К ним относятся:
- влияние на пользователей и участников проекта;
- воздействие на «непользователей» и «неучастников проекта»;
- внешние эффекты (экстерналии);
- альтернативная стоимость или другие социальные выгоды.
На этой стадии осуществляется учет внешних эффектов и оценка альтернативных проектов. В соответствии с традиционным экономическим анализом проект считается эффективными и пригодными для реализации, если выгоды (В) превышают затраты (С), т.е. выполняется соотношение:
В - С > 0 (1)
Учет внешних эффектов при анализе проекта означает, что проводится более широкий анализ проекта, чем анализ для определения его коммерческой эффективности и что в денежный поток от инвестиционной деятельности включаются все предполагаемые социальные выгоды и потери, То есть, исходное неравенство превращается в выражение:
(В + Вse) - (С +Сsе)>0, (2)
где Вsе - социальный и экологический эффект проекта (выгоды); Сsе - социальные и экологические потери и затраты на ликвидацию негативных воздействий.
Виды учитываемых затрат и выгод могут быть самыми разнообразными. Финансовые затраты, как правило, достаточно репрезентативны, так как опираются на рыночные данные. Чистые общественные выгоды от проекта могут оцениваться по готовности платить за то или иное благо или готовности принять компенсацию за отказ от него. Подобные оценки позволяют определить изменение благосостояния общества в результате принятия проекта. Основной принцип оценки преимуществ заключается в установлении всех категорий лиц, на которые будет оказано влияние и до-
бавление положительных или отрицательных значений денежной оценки в финансовые потоки проекта. Считается, что подобная техника позволяет учесть влияние проекта на благосостояние населения.
В настоящее время существует довольно большой спектр методов экономической оценки нерыночных благ. Условно их можно объединить в четыре основные группы.
1. Методы, основанные на выявленных предпочтениях (оценка по рыночным ценам; оценка изменения производительности и рентные оценки; оценка по изменению цен на недвижимость и по альтернативной стоимости; оценка транспортно-путевых затрат).
2. Методы, основанные на заявленных предпочтениях или методы условной оценки (оценка готовности платить; оценка готовности получить компенсацию).
3. Затратные методы (оценка по затратам замещения, перемещения, предотвращения, восстановления, воспроизведения и т.д.).
4. Метод переноса выгод.
В процессе анализа обычно учитывается риск и неопределенность реализации проекта. Риск, как правило, учитывается в ставке дисконтирования. Неопределенность в исходных параметрах обычно оценивается с помощью анализа чувствительности, который показывает, как результаты могут реагировать на изменения параметров.
На третьей стадии анализа будущие затраты и выгоды проекта сравниваются со стоимостью инвестиций в проект на настоящий момент времени. Для осуществления подобного сравнения используется ставка дисконтирования.
Для оценки экономической эффективности проекта используются следующие показатели:
- чистая приведенная стоимость (NPV);
- рентабельность инвестиций (BCR);
- срок окупаемости инвестиционных затрат (РВ);
- внутренняя норма отдачи (IRR).
- затраты на получаемый результат.
Чистая приведенная стоимость представляет собой накопленный за расчетный период времени дисконтированный эффект от реализации мероприятия. Чистая приведенная стоимость рассчитывается как разность приведенных по заданной ставке доходности на один и тот же момент времени выгод и расходов, связанных с оцениваемым мероприятием.
Рентабельность инвестиций, или отношение выгоды/затраты (B/C), показывает отношение дисконтированных выгод к дисконтированным затратам и показывает затраты на единицу полученного эффекта. Проект считается эффективным и целесообразным при B/C>1 . Проект считается неэффективным и нецелесообразным при B/C<1. При B/C =1 чистая приведенная стоимость затрат и выгод будет равна 0, а проект будет нейтрален, т.е. выгоды не превысят затраты, но затраты при этом окупятся.
Период окупаемости - срок, за который кумулятивная сумма денежных поступлений сравняется с суммой первоначальных инвестиций или когда разность между накопленной суммой чистой прибыли и объемом произведенных инвестиционных затрат приобретет положительное значение.
Внутренняя норма прибыли определяется как норма дохода на инвестиции (ставка дисконтирования), при которых текущее значение выгод будет равно величине затрат. IRR определяется при помощи итеративного перебора ставки дисконтирования, при которой NPV становится равным 0. Полученная норма прибыли сравнивается с другими процентными ставкам для того, чтобы определить, имеет ли данный проект смысл с финансовой или экономической стороны и насколько он выгоден или невыгоден для общества. Обычно внутренняя норма прибыли в инвестиционном анализе сравнивается с преобладающей нормой прибыли в данном секторе инвестиций или ценой кредитных ресур-
сов. Этот показатель отражает сложившийся для данного проекта минимум возврата вложенных в проект средств, их рентабельность. Для общественно значимых проектов уровень отдачи обычно ниже рыночных параметров.
На последней стадии анализа проекты располагают в порядке убывания от самого хорошего до самого плохого на основе приведенных выше показателей. Если рассматриваются разные варианты проектов, то выбирается вариант с большим значением NPV.
Показатель «затраты-результаты» рассчитывается как величина затрат на получение некого результата, выраженного количественно, например, определенной численности вольной популяции животных или определенной численности животных, содержащихся в питомниках. Для этого к величине первоначальных инвестиций добавляются капитализированные за период получения результата затраты.
В настоящее время за рубежом анализ «затраты-выгоды» широко используется для оценки транспортных проектов.
Применение анализа «затраты-выгоды» к оценке транспортных проектов началось в 1960 г. с оценки трассы М1 в Великобритании. В 1998 г. Департаментом транспорта, окружающей среды и регионов Великобритании была введена система оценки схем национальных дорог, которая получила название «Новый подход к оценке» (англ. New Approach to Appraisal, сокращено NATA) [7]. Данный подход применяется до настоящего времени. Он совмещает в себе анализ «затраты-выгоды» и анализ влияния проекта на окружающую среду. Считается, что это помогает с большей объективностью оценивать проекты с позиций их общественной значимости. Сейчас данный подход признается краеугольным камнем оценки эффективности транспортных проектов в Великобритании и поддерживается Департаментом транспорта [3]. В практическом отношении НАТА решает такие задачи, как выбор вариантов, определение приоритетов и оценка соотношения цены и качества проектов. В 2007 г. NATA был обновлен и стал частью нового транспортного стратегического документа «На пути к устойчивой транспортной системе: Поддержка экономического роста в низкоуглеродной экономике» [8].
Считается, что NATA является инструментом, посредством которого все новые транспортные проекты оцениваются для того, чтобы они воплощали в себе вопросы устойчивости. Новые транспортные схемы сегодня не просто должны снижать уровень загруженность дорог, но и оказывать положительное влияние на окружающую среду. Для этого в экономический анализ предлагается включать параметры воздействия на окружающую среду, не имеющие рыночных оценок, сначала в большом объеме, а потом в более «сжатом» виде, пригодном для принятия управленческих решений.
В NATA установлены пять критериев отнесения проектов к высокому уровню их соответствия целям государственной политики для транспорта.
1. экономика - поддержка устойчивого экономического роста и повышения эффективности;
2. безопасность - аварии, безопасность движения;
3. окружающая среда - защита и сохранение архитектурной и природной среды (снижение шума, местное качество воздуха, парниковые газы, сохранение традиционных ландшафтов и пейзажей, влияние на городской пейзаж, сохранение исторического наследие, биоразнообразия, водной среды, спортивных объектов физической культур);
4. доступность - обеспечить доступ для всех;
5. интеграция - взаимосвязь с политикой землепользования и другими политиками.
Перечисленные критерии разбиваются на подкритерии, количество которых возрастает до 21.
Подход включает в себя идентификацию и оценку проблем, определение вариантов и оценку этих вариантов.
В Евросоюзе также применяется анализ «затраты-выгоды», включающий экологические составляющие. Для устранения разночтения в применении метода разными странами данный подход
был унифицирован, а описанные в нем принципы оценки стали руководящими для всех государств-членов ЕС при реализации транспортных проектов [5].
В Канаде данный подход применяется официально с 1994 г., после того, как Министерство транспорта Канады разработано соответствующее руководство для крупных транспортных инвестиций. В США как федеральные, так и государственные транспортные ведомства обычно применяют метод анализа «затраты-выгоды» с использованием различных доступных программных инструментов.
В России данный подход не развит и до сих пор применяется только в усеченном коммерческом варианте. Применительно к оценке эффективности инвестиций в транспортную инфраструктуру он называется «финансовой моделью» и содержит исключительно учитываемые по рыночным ценам параметры доходов и затрат. Примером применения финансовой модели может служить анализ эффективности инвестиций в реконструкцию и новое строительство вокзалов.
В доходную составляющую проектов включаются: услуги вокзального комплекса, сдача площадей вокзала в аренду, стоимость бизнеса за горизонтом расчета (реверсия), услуги парковки, услуги камеры хранения, услуги санитарных комнат, услуги носильщиков, другие возможные доходы. Затраты делятся на инвестиционные и операционные. К инвестиционным затратам относятся: юридические и консультационные услуги, проектные работы, строительно-монтажные работы, управление строительством, прочие расходы, непредвиденные расходы. К операционным расходам относятся: расходы на персонал, уборка помещений, вывоз мусора, дератизация, дезинфекция, дезинсекция, вывоз снега, охрана, обслуживание инженерных систем, текущий ремонт зданий, поддерживающие инвестиции, коммунальные услуги, амортизация, налог на имущество, страхование активов, компенсация эксплуатационных и коммунальных затрат арендаторами компенсация за услуги вокзальной инфраструктуры и др.
Основными недостатками такого подхода, является то, что он не учитывает общественно значимые эффекты от государственных инвестиций и ориентирован на быструю финансовую отдачу, которая невозможна в данной сфере. Для объективной оценки инфраструктурных проектов, в том числе в транспортной сфере, необходимо расширить экономическое обоснование и финансовую модель дополнить оценкой общественной эффективности с учетом имеющихся отечественных наработок в данной сфере.
Библиографический список
1. Дюпуи, Ж. О мере полезности гражданских сооружений [Электронный ресурс] / Ж. Дюпуи Ж. - Режим доступа : http://gallery.economicus.ru/cgi-bin/frame_rightn.pl?type=in&links=./in/dupuit/works/dupuit_ w1.txt&name=dupuit&img=works.jpg. (дата обращения : 09.06.2015).
2. Медведева, О. Е. Временные методические рекомендации по проведению оценки эколого-экономической эффективности проектов намечаемой хозяйственной деятельности / О. Е. Медведева // Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду. - 2004. - № 6. - С. 100-141.
3. Cost-benefit analysis [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://en.wikipedia.org/wiki/Cost-benefit_analysis (дата обращения : 09.06.2015).
4. Cost-Benefit Guide: Regulatory Proposals, Treasury Canada [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://publications.gc.ca/site/eng/456648/publication.html (дата обращения : 09.06.2015).
5. Developing Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessment HEATCO [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://heatco.ier.uni-stuttgart.de/ (дата обращения : 09.06.2015).
6. Eckstein, O.Water Resource Development : The Economics of Project Evaluation [Электронный ресурс] / O. Eckstein. - Режим доступа : https://www.questia.com/read/100687384/water-resource-development-the-economics-of-project (дата обращения : 09.06.2015).
7. NATA Refresh : Appraisal for a Sustainable Transport System [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/ (дата обращения : 09.06.2015).
8. The New Approach to Appraisal (NATA) [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.nottingham.ac.uk/transportissues/appraisal_history.shtml (дата обращения : 09.06.2015).
