Оценка эффективности реализации государственных программ (американская и Российская практика) Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

VflK 336.5

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ [АМЕРИКАНСКАЯ И РОССИЙСКАЯ ПРАКТИКА)

Переход от затратного метода к бюджетированию по результатам при формировании бюджетов РФ путем принятия долгосрочных государственных программ вызывает необходимость совершенствования методики оценки их реализации. В статье рассмотрена методология оценки эффективности реализации государственных программ, применяемая в США (система PART). Указанная методика апробирована при оценке региональной целевой программы в Ульяновской области с целью сравнительного анализа полученных результатов. Изучив причины несоответствия оценки российских специалистов и результата проведенного расчета, выделив недостатки действующей российской методики, авторы вышли с предложением внедрения основных критериев системы PART в российскую практику.

Ключевые слова: государственная программа, проблемы программно-целевого метода в России, критерии эффективности, оценка результата, рейтинговая оценка PART, комплексный интегральный подход.

Уже на протяжении нескольких десятилетий одним из основных инструментов социально-экономической политики в мировой экономике являются проекты, основанные на программно-целевом подходе. Они принимают самые разные формы и присутствуют на всех уровнях государственной власти: федеральные, региональные и муниципальные целевые программы; ведомственные целевые программы; государственные программы долгосрочного развития. Этот подход имеет ряд серьезных достоинств:

• измеримость целей: конечные цели проектов реально достижимы и существуют во времени, эмпирически фиксируемы, что позволяет количественно оценить достигнутые результаты и их соответствие заявленным ранее целям;

• концентрация, рациональное распределение и использование ресурсов общества: ресурсы сосредотачиваются в наиболее приоритетных для государственного развития сферах;

• действие эффекта мультипликатора: улучшение ситуации в одном секторе социально-экономической жизни государства цепной реакцией распространяется на остальные сферы. Более того, данный эффект проявляется и в самовоспроизведении механизма действия целевых программ, бюджетные средства, затрачиваемые на реализацию проектов, поступают в казну благодаря налоговым поступлениям и доходам, увеличивающимся благодаря росту экономики.

В каждой отдельной стране актуальность программно-целевого подхода подкрепляется спецификой данного государства, определяющейся политическим и социально-экономическим положением. В России такими специфическими проблемами являются:

а) демографический кризис, выход из которого лежит в плоскости реализации целевых демографических программ субъектов РФ, охватывающих не только медицинские аспекты воспроизводства населения, но и этические, формирование здорового образа жизни, экологические и др.;

б) значительная дифференциация уровня социально-экономического развития регионов страны, снижение которой целесообразно для сохранения единого экономического пространства страны, в т.ч. путем формирования территориальных программ поддержки (или создания заново) кластеров с высокой конкурентоспособностью;

в) недоверие системе государственного управления в РФ, механизм совершенствования которого должен включать соответствующие ведомственные целевые про-

A.Е. ЛАПИН

Н. Н.ЛОМОВЦЕВА

B.А. ИЛЕХМЕНЕВ

Ульяновский

государственный

университет

e-mail:

eagov@ulsu.ru

epr_nn@mail.ru

Ilekhmenev@mail.ru

Серия История. Политология. Экономика. Информатика. 2013. №7 (150). Выпуск 26/1

граммы, отличающиеся повышенной открытостью и прозрачностью, обеспечиваемых публикацией текстов проектов законов, постановлений, других форм государственных решений, наличием экспертов со стороны и обязательной отчетностью перед гражданским обществом по достигнутым результатам.

Но, несмотря на столь положительную роль программно-целевых проектов в жизни государства, применение их на практике в РФ нельзя назвать идеальным, так как и нормативно-правовая база и практика ее имплементации требуют существенной корректировки. Несовершенство отечественной практики программно-целевого подхода к государственному регулированию проявляется в многочисленном дублировании мероприятий в рамках различных программ (проектов) органов исполнительной власти, хроническом недофинансировании, длительном временном лаге (запаздывании) их реализации, неэффективной системе контроля за достижением поставленных целей и оценки обоснованности бюджетных затрат.

Однако, рассматривая вопрос разработки, реализации и оценки эффективности целевых программ на примере нашей страны и тем более сравнивая его с другими странами, стоит отметить, что Россия осуществляет государственную политику в условиях рыночных отношений только 20 лет [l] (с учетом нерыночной практики государственного программирования период будет, конечно, больше). В США, например, еще в середине 20 века был разработан и внедрен механизм распределения ресурсов, ориентированный на результат, получивший впоследствии название «Программноцелевой бюджет». И уже в те же годы активно велась работа над совершенствованием системы применения программно-целевого метода, в результате чего в 1993 году был принят закон «Об оценке результатов деятельности Правительства», на основе которого в настоящее время работает американский вариант системы бюджетирования по результатам. По данным, представленным Шуваловым С.С. в своей статье «Оценка эффективности федеральных целевых программ: опыт США» [4], этот закон определяет ряд принципов, в соответствии с которыми должна формироваться любая государственная программа:

• совершенствование процедур выбора неконфликтующих программных целей;

• количественное измерение социально-экономической эффективности их реализации;

• совершенствование отчетности о выполнении;

• постоянное улучшение администрирования самих программ;

• усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществления (в т.ч. в результате публичности процессов разработки, реализации и оценки результативности);

• повышение качества законодательных и административных решений на всех

этапах.

Согласно данным принципам, система планирования и бюджетирования программных мероприятий в США включает следующие документы: долгосрочные планы стратегического развития (на 5 лет) с отражением главных социальноэкономических целей и задач, уточненные планы работ на год с целевыми итоговыми показателями результатов деятельности и отчетность о выполнении основных показателей-результатов, согласно принятым годовым планам. Руководители государственных программ в США самостоятельны в распределении выделяемых средств по основным направлениям деятельности, но при этом полностью ответственны за эффективность их использования и достижение поставленных целей.

Наряду с системой оценки эффективности бюджетирования по результатам, заложенной в мониторинге любых государственных программ, в США существует комплексная рейтинговая оценка - PART, включающая существенно более широкий набор инструментов, элементов и этапов, построенная на принципах функционального подхода. Одним из ее характерных признаков является привлечение к процедуре оценки помимо сотрудников административно-бюджетного управления представителей иных федеральных ведомств и независимых экспертов со стороны.

Серия История. Политология. Экономика. Информатика. 2013 №7 (150). Выпуск 26/1

Для проведения процедуры оценки по данной методике все программы (проекты) разбиваются на 7 категорий, для каждой из которой существует свой набор вопросов. Кроме того, разрабатывается перечень дополнительных вопросов, учитывающих индивидуальную специфику оцениваемой программы (проекта). В соответствии с этим к каждой программе (проекту) «прикрепляется» анкета, состоящая из юо вопросов, сгруппированных в четыре раздела, которые имеют свой удельный вес в итоговой оценке:

1. Цели и «конструкция» (структура) программы. Удельный вес (со) - 20%.

2. Качество планирования. Удельный вес (со) - 10%.

3- Качество управления программой. Удельный вес (со) - 20%.

4. Достигнутые результаты. Удельный вес (со) - 50%.

Оценка ответов на вопросы первых трех разделов может принять одно из двух значений: «Да» (максимальная оценка, равная удельному весу вопроса) или «Нет» (минимальная оценка, равная нулю). Используется своего рода двоичная система: при положительном ответе (1) оценка равна: 1хсо = со, при отрицательном ответе (о) оценка равна: ох со = о, где со - удельный вес вопроса.

При оценке вопросов четвертого раздела респондент выставляет балльную оценку в диапазоне от о («Нет») до 1 («Да»). При этом если балльная оценка равна или превышает 0,5, это равносильно ответу «В большей степени», если же балльная оценка ниже 0,5, это равносильно ответу «В малой степени». Оценка ответов на вопросы четвертого раздела рассчитывается как произведение балльной оценки респондента (находящейся в диапазоне от о до 1) на удельный вес вопроса. Таким образом, можно вывести общую формулу итоговой рейтинговой оценки программы:

R = 02 Ґ к Л 2>, ^ i=1 ) + 0,1 ( 1 ^ Zw ^ i=1 + 0,2 (m ^ ^ i=1 ) + 0,5 ^ n ^ Zw ^ i=1 )

где к, 1,т,п — количество вопросов в соответствующем разделе, г,- - балльная оценка ответа на вопрос,

со,- - удельный вес вопроса внутри соответствующего раздела,

Затем количественное значение итоговой рейтинговой оценки переводится в качественную - «Эффективно», «Умеренно эффективно», «Адекватно», «Неэффективно» и «Результаты не проявлены». Программа считается эффективной, если ее численная оценка находится в диапазоне 85 - юо баллов, умеренно эффективной -70 - 84 балла, адекватной - 50 - 69 баллов, неэффективной - о - 49 баллов. Если вышеприведенная методика оценки не выявляет результаты финансируемой программы, то ее балльная оценка отсутствует, и она получает статус программы, не проявившей результатов [4].

За 2001 - 2009 гг. в США была проведена оценка с помощью алгоритма PART более юоо программ (таблица).

Таблица

Результаты оценки государственных программ в США в 2001 — 2009 гг. по системе PART

Оценка программы Количество программ, получивших оценку Доля программ, получивших соответствующую оценку, в общем о&ьеме, %

Эффективная 193 19

Умеренно эффективная 326 32

Адекватная 297 29

Неэффективная 26 3

Информация о результатах отсутствует 173 17

Источник: Аналитический центр при правительстве РФ [3].

Таким образом, даже в наиболее крупной и конкурентоспособной экономике США только половина всех программ (51%) оценены как эффективные и умеренно эффективные, 29% программ признаны адекватными и 3% - неэффективными. При этом 17% из них не показали ожидаемых результатов. Полученные данные свидетельствуют

Серия История. Политология. Экономика. Информатика. 2013. №7 (150). Выпуск 26/1

о существенной дифференциации в оценке целевых программ, что позволяет проанализировать «минусы» в их реализации.

Сегодня в США продолжается совершенствование методики комплексной оценки государственных программ. В 2010 году система PART была дополнена новой -GPRAMA (менее формальной и более гибкой системой оценки «приоритетных целей» федеральных органов исполнительной власти). Данная система упростила требования к отчетности и расширила общественную оценку полученных результатов. Кроме этого, GPRAMA усиливает функцию мониторинга и оценки программ внутри ведомств. Весьма важную роль в методологическом обеспечении стратегического мониторинга и оценки программ играет Совет по повышению результативности (Performance Improvement Council, PIC), членами которого являются директора по повышению результативности федеральных ведомств и их заместители.

В России 2 августа 2010 года был утвержден более совершенный порядок по работе с инструментом социально-экономической политики - государственными программами (постановление Правительства РФ № 588) [2], а также принят федеральный закон о государственном стратегическом планировании (от 8.12.2011 г.). Принципиальными отличиями этих нормативных документов от прежних федеральных, региональных и муниципальных целевых программ являются ориентированность на долгосрочную перспективу развития и существенно более детализированное описание самой государственной программы, что пересекается с уже работающей системой в США. Также «точки соприкосновения» имеются в разделе контроля реализации и подготовки годового отчета об исполнении. Существенная разница с американским вариантом имеется лишь в оценке эффективности реализации целевых программ: обновленная отечественная законодательная база программно-целевого планирования по оценке результата практически продублировала предыдущую, базирующуюся лишь на обязательности выполнения целевых индикаторов и мероприятий в установленные сроки, а также наличие вклада в социально-экономическое развитие страны. В то же время эти критерии позволяют рассмотреть влияние программ (проектов) на жизнь страны, проанализировать влияние тех или иных мероприятий (действий), поэтому являются своеобразным инвариантом алгоритма оценки.

Сегодня в России реализуется большое количество программ на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления. Также как и в США, большинство из них по итогам 2011 года были признаны эффективными. Тем не менее, хорошо представляя работу органов публичной власти в РФ, осознавая заинтересованность чиновников в положительной оценке результатов своей работы и нежелании признавать ее неэффективной, что чревато увольнением с занимаемой должности, в объективности данного показателя можно усомниться. Например, в каждом субъекте РФ на протяжении последних нескольких лет реализовывались программы по ремонту дорожного покрытия, модернизации здравоохранения и переходу к электронной системе оказания государственных услуг, на которые были выделены существенные бюджетные средства. На деле же состояние дорожного покрытия в регионах оставляет желать лучшего, оказание медицинских и других публичных услуг по-прежнему отличается низким качеством. Несоответствие официальных отчетных показателей и достигнутых фактических результатов объясняется использованием заведомо не отражающих реальность индикаторов (освоение бюджетных средств, факт проведения мероприятий, сроки их проведения и т.д.), т.е. вся система оценки в основном ориентирована на процесс, а не результат. Кроме того, в российской методике оценки отсутствует комплексный подход, который должен охватывать все итоги ее выполнения по различным социально-экономическим блокам и выдавать интегрированный результат.

В целях сравнения разных подходов при оценке государственных программ авторы применили изложенную выше американскую методику для оценки одной из региональных целевых программ в Ульяновской области («Развитие здравоохранения Ульяновской области в 2010-2012 гг.»), которая была признана территориальным Министерством здравоохранения эффективной. При этом оценка проводилась по таким направлениям: производственный результат (строительство объектов, ремонт зданий, приобретение оборудования), экономический результат (целевое освоение выделен-

ных бюджетных средств), социальный результат (достижение определенных показателей снижения заболеваемости).

Ниже представлено развернутое применение к данной программе алгоритма PART по разделам:

Раздел 1. Цели и «конструкция» (структура) программы:

1.1. ясно ли сформулирована цель программы? Да (rn = 1, со и = 20%);

1.2. направлена ли программа на решение существующей или потенциальной проблемы? Да {гi2 = 1, (Oi2 = 20%);

1.3. сконструирована ли программа таким образом, чтобы не подменять инициативы других уровней государственной власти? Да (r13 = 1, Wi3 = 20%);

1.4. программа сконструирована таким образом, что не содержит недостатков, влияющих на ее эффективность? Нет (г14 = о, со14 = 20%);

1.5. программа сконструирована таким образом, что выделенные на ее реализацию ресурсы непосредственно достигают своих адресатов? Нет (г15 = о, Wi5 = 20%).

Раздел 2. Качество планирования:

2.1. обозначены ли в программе целевые долгосрочные индикаторы, отражающие ее результативность в соответствии со стратегической целью программы? Да (r2i =

1, СО21 = 10%);

2.2. отражены ли в программе задачи, необходимые для достижения стратегической цели, и временные рамки для их решения? Да {г22 = 1, 0З22 = 10%);

2.3. обозначены ли целевые ежегодные индикаторы, отражающие движение на пути к достижению целевых долгосрочных индикаторов? Да (r23 = 1, со23 = 10%);

2.4. отражены ли задачи, необходимые для достижения ежегодных индикаторов, направления их решения и временные рамки? Да (r24 = 1, оо24 = 10%);

2.5. все ли участники программы выполняют принятые ими обязательства и работают над достижением целей программы? Нет (г25 = о, СО25 = 10%);

2.6. осуществляются ли на регулярной основе или по мере необходимости независимые квалифицированные оценки программы с целью ее совершенствования? Нет (г2б = о, «26 = 10%);

2.7. увязаны ли подробно и недвусмысленно заявки на финансирование программы из бюджета с достижением долгосрочных и ежегодных целей, полно ли и прочно ли в бюджете программы отражены потребности в ресурсах? Нет (г27 = о, со2? = ю%);

2.8. проводило ли руководство программы современный, понятный и достоверный анализ альтернатив программе и ее структуре? Был ли он учтен? Нет (r2s = о, од2н = 10%);

2.9. осуществляются ли руководством программы учет и сопоставление потенциальных результатов реализации программы с другими усилиями правительства или частного сектора, направленных на достижение аналогичных целей? Нет (г29 = о, СО29 = 10%);

2.10. выделяются ли приоритеты при подготовке бюджетных заявок и принятии решений о финансировании? Нет (г2Ю = о, со2ю = 10%).

Раздел 3. Качество управления программой:

3.1. занимается ли ведомство сбором своевременной и надежной информации о ходе выполнения программы и применяет ее для совершенствования процесса реализации проекта? Нет {г31 = о, со31 = 10%);

3.2. является ли деятельность участников программы понятной и прозрачной с точки зрения затрат, плана мероприятия и достигнутых результатов? Да (r32 = 1, оо32 = 10%);

3.3. были ли бюджетные средства выделены вовремя и были ли они израсходованы на поставленные цели? Нет (г33 = о, со33 = 10%);

3.4. осуществляются ли меры по оценке и повышению эффективности и экономичности программы? Нет (г34 = о, оо34 = 10%);

3.5. осуществляется ли сотрудничество и кооперация со смежными программами? Да (r35 = 1, (д35 = ю%); "

3.6. достаточно ли эффективен финансовый менеджмент программы? Нет (г3б = о, со3б = ю%);

3.7. являются ли прозрачными закупки, осуществляемые для реализации программы, и соответственно затраты на эти цели? Нет (г37 = о, со37 = 10%);

3.8. осуществляется ли присуждение грантов на основе прозрачных конкурсных процедур? Нет (гз8 = о, о)38 = ю%);

Серия История. Политология. Экономика. Информатика. 2013. №7 (150). Выпуск 26/1

3.9. является ли контроль деятельности грантополучателей достаточным для получения представления от эффективности их работы? Нет (г39 = о, оо39 = 10%);

3-Ю. осуществляется ли ежегодный сбор информации о деятельности грантополучателей, является ли эта информация доступной для граждан? Нет (гзю = о, СО310 = ю%);

Раздел 4. Достигнутые результаты:

4.1. продемонстрировала ли программа приемлемый процесс на пути к достижению долгосрочных целей? Да, в большей степени (г41 = 0,7, оо4, = ю%);

4.2. достигаются ли ежегодные цели реализации программы? Да, в малой степени (г42 = 0,4, оо42 = 18%);

4.3. сопровождается ли достижение ежегодных целей программы повышением эффективности и экономичности ее реализации? Да, в малой степени (г43 = 0,4, оо43 = 21%);

4.4. показывают ли независимые квалифицированные оценки, что программа результативна и эффективна? Да, в малой степени (г44 = 0,4, оо44 = 10%);

4.5. показал ли интернет-опрос удовлетворенность населения от результатов проведенной в рамках проекта работы? Нет (г45 = о, оо45 = 22%);

4.6. были ли цели программы достигнуты в рамках выделенных средств и отведенного времени? Да, в большей степени (г4в = 0,6, оо4б = 19%).

Комплексная оценка эффективности областной целевой программы «Развитие здравоохранения Ульяновской области в 2010-2012 гг.» в соответствии с формулой (1) будет следующей:

R = 0,2 х (1 х 20 + 1 X 20 + 1 X 20 + О X 20 + О X 20) + 0,1 х (l х 10 + 1 х 10 + 1 х 10 + lxlO + OxlO + OxlO + OxlO + Ox 10+ О х 10 + О х 10) + 0,2 х (о х 10 + О х 10 + 1 х 10 + О х 10 + 1 х 10 + О х 10 + О х 10 + О х 10 + О х 10 + О х 10) + 0,5 х (0,7 х 10 + 0,4 х 18 + 0,4 х 21 + 0,4 х 10 + О X 22 + 0,6 х 19) = 39

Несмотря на заключение, что цели программы были в большей степени достигнуты (п. 4.6), данную программу согласно методике по системе PART можно считать «неэффективной» (о - 49 баллов). Несоответствие вердикта отечественных специалистов и результатов данных расчетов объясняется отличиями в структуре целевых программ США и России, механизмов их реализации и оценки. В российской методике оценки отсутствуют такие разделы, как «Оценка качества планирования» и «Оценка качества управления программой», что при использовании американского подхода дало очень низкий оценочный результат (всего по 4 балла). В ходе реализации рассматриваемого проекта финансирование было снижено более чем на 25%, что отражает не только недостаточное качество планирования при составлении проекта, но и повлияло на достижение целевых социальных индикаторов в разделе «Достигнутые результаты». Кроме этого, в американской методике присутствует оценка потребителями тех или иных услуг, как независимыми экспертами, так и населением (п. 4.4, 4.5), что не заложено в нашей практике и соответственно также снизило уровень эффективности программы. Несмотря на некоторый субъективизм данного подхода, он дает возможность провести более полную оценку выполнения программы с позиции самих потребителей.

Преимуществами алгоритма PART при оценке результата программы, на взгляд авторов, являются:

- комплексность оценки, которая заключается в охвате всех стадий управления проектом: от планирования до реализации, включая мнение потребителей услуг;

- рейтинговая система оценки, которая позволяет более дифференцированно рассматривать программы по степени их эффективности.

Для повышения объективности при оценке итогов реализации государственных программ и прозрачности принимаемых решений в России, по мнению авторов, стоит учесть методический и практический опыт США по оценке государственных программ. С учетом проведенной работы, авторы предлагают:

• включить в методику оценки российских программ раздел по оценке качества планирования, так как сегодня многие принятые программы пересматриваются в части выделенных финансовых ресурсов или совсем приостанавливаются. Такой подход не позволяет правильно оценить заложенные в программы индикаторы и в целом дезориентирует общество по принятым целям;

• говоря сегодня о публичности оказываемых социальных услуг, необходимо включить в оценку действующих программ мнение населения об их качестве. Такое мнение можно рассмотреть посредством интернет-опроса, что позволит определить, была ли программа направлена на решение реальной проблемы, и насколько она эффективна с позиции потребителей;

• применение интегрального подхода к оценке той или иной государственной программы поможет оценить программу в более широком диапазоне, как и в американской практике: по 4 - 5 группам и реально покажет уровень качества заложенных и реализованных в ней показателей. Для этого можно рассчитывать индекс эффективности реализации государственной программы по четырем основным направлениям: планирование, реализация основных производственных показателей, экономический результат произведенных затрат, социальный результат;

• разработать и внедрить промежуточный оценочный механизм в процессе реализации данных программ. Внутренний финансовый контроль (аудит эффективности) позволит выявить и устранить недостатки принятой программы в ходе ее реализации, определить наиболее эффективные варианты использования ресурсов путем сравнительного анализа затраченных средств и полученного от их использования результата, своевременно перераспределить финансовые ресурсы с учетом промежуточного результата.

Все предлагаемые изменения должны быть направлены на создание более качественных методов оценки результативности управления денежными потоками в экономике общественного сектора.

1. Российская Федерация. Правительство. О поставках продукции для федеральных государственных нужд: постановление Правительства РФ от 26.06.1995 г. № 594 (в ред. постановления Правительства РФ от 15.10.2012 г. № 1046) // Собрание законодательства РФ. -2012. - 22 октября.

2. Российская Федерация. Правительство. Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 02.08.2010 г. № 588 (в ред. постановления Правительства РФ от 21.05.2012 г. № 499) // Собрание законодательства РФ. - 2012. - 28 мая.

3. Кузенков, А.Л. Организация стратегического мониторинга и аудита в системе госу-

дарственных программ и проектов [Электронный ресурс] / докл. А. Л. Кузенков. Аналитический центр при правительстве РФ. - М., 2011. - 120 с. - Режим доступа:

http://www.ac.gov.ru/files/ audit-doklad.pdf.

4. Шувалов, С.С. Оценка эффективности федеральных целевых программ: опыт США / С.С. Шувалов // Проблемы информационной экономики: сборник научных трудов. - М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2008. Вып. 7. С. 151-168.

Список литературы

EVALUATION OF THE STATE PROGRAMS [AMERICAN AND RUSSIAN PRACTICE)

e-mail:

eagov@ulsu.ru

epr_nn@mail.ru

Ilekhmenev@mail.ru

A.E. LAPIN N.N. LOMOVTSEVA V.A. IIEKHMENEV

Ulyanovsk State University

The transition from the cost method to budgeting by results in the formation of the Russian budget by a long-term state programs is the need to improve methods to assess their implementation. The article describes a methodology to assess the effectiveness of the implementation of government programs, used in the U.S. (the system PART). The above method is tested in assessing the regional program in the Ulyanovsk region, for comparative analysis of the results. After studying the root cause evaluation of Russian experts and the result of the calculation, highlighting deficiencies of Russian technique, the authors have proposed the introduction of the main criteria in PART Russian practice.

Key words: government program, the problem of program-target method in Russia, performance criteria, evaluation, rating PART, a comprehensive integrated approach.