CC BY
61
Бюджетная политика
Удк 336.143
оценка эффективности наделения органов местного самоуправления нижегородской области отдельными государственными полномочиями
в. н. едронова,
доктор экономических наук, профессор кафедры компьютерных информационных систем финансовых расчетов E-mail: v. n. edronova@mail. ru
А. В. ТЕРЕШИН, аспирант кафедры финансов и кредита E-mail: tereshin. kreml@yandex. ru Нижегородский государственный университет
имени Н. И. Лобачевского
В статье отмечается, что особым предметом ведения органов местного самоуправления является осуществление отдельных государственных полномочий. Проанализированы различные стороны наделения органов местного самоуправления Нижегородской области отдельными государственными полномочиями, рассмотрены вопросы оценки эффективности их передачи.
Ключевые слова: государственные полномочия, повышение эффективности, делегирование полномочий, децентрализация, передача полномочий, оценка эффективности.
В Российской Федерации, как и в зарубежной практике государственного и муниципального управления, широкое распространение получил институт делегирования государственных полномочий муниципальным органам. Накоплен большой опыт реализации государственных функций на местном уровне.
Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями используется в качестве формы децентрализации властных полномочий и перераспределения функций между государственными органами управления и органами местного самоуправления.
Передача полномочий на местный уровень:
- позволяет избежать излишней концентрации функций управления на областном уровне;
- способствует обеспечению участия населения в осуществлении отдельных государственных полномочий;
- повышает рационализацию и оптимизацию муниципального управления в целом.
Органы местного самоуправления, хорошо знакомые с положением дел в соответствующих муниципальных единицах, зачастую способны более эффективно и оперативно, чем Правительство РФ и органы государственной власти субъекта РФ, решать локальные вопросы. Данное положение
нашло свое отражение в принципе субсидиарности, являющемся одной из основ делегирования.
Делегирование полномочий субъекта РФ органам местного самоуправления предоставляет возможность:
- централизованного финансирования общественных услуг;
- их децентрализованного предоставления, учитывающего местные особенности территорий.
В то же время большой объем делегируемых полномочий:
- фактически превращает местные органы власти в децентрализованные подразделения региональной администрации;
- приводит к росту административных затрат, связанных с контролем за исполнением делегированных полномочий.
Законом Нижегородской области от 26.12.2011 № 194-3 «Об областном бюджете на 2012 год» муниципальным образованиям передаются субвенции на исполнение 34 делегируемых полномочий (в том числе 12 передаются на осуществление полномочий федеральных органов власти). Из них:
- 8 полномочий в сфере образования (1 финансируется за счет средств федерального бюджета);
- 4 полномочия в сфере социальной поддержки граждан (2 финансируются за счет средств федерального бюджета);
- 1 полномочие в сфере здравоохранения (молочные кухни);
- 17 полномочий в сфере развития и поддержки сельского хозяйства (6 за счет средств федерального бюджета);
- 4 полномочия в иных сферах.
Анализ полномочий, делегируемых субъектами РФ муниципальным образованиям, показывает, что наиболее часто передаются полномочия в сфере социальной защиты (опека и попечительство). Это обусловлено большей осведомленностью о потенциальных потребителях услуг на местном уровне. Нижегородская область не является исключением. На местный уровень делегированы полномочия:
- по созданию и организации деятельности муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
- по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан.
Передача полномочий в сфере образования обусловлена:
1) наличием инфраструктуры (образовательных учреждений) на местном уровне;
2) совместной ответственностью региона и муниципального образования за предоставление услуг общего образования.
Аргументы в пользу сохранения или отмены делегирования отдельных государственных полномочий Нижегородской области муниципальным образованиям в сфере образования и в сфере социальной политики представлены в таблице.
Наиболее многочисленная группа делегируемых полномочий в Нижегородской области -полномочия по поддержке сельского хозяйства. Их передача на местный уровень объясняется традиционно существующими в структуре муниципальной администрации управлениями сельского хозяйства. Однако это приводит к возникновению большого объема работы, связанной с контролем за исполнением полномочий.
Из перечня полномочий, делегируемых органам местного самоуправления, в первую очередь, по мнению авторов, целесообразно рассмотреть вопрос о централизации полномочий по поддержке сельского хозяйства. Но поскольку данные полномочия в настоящее время исполняются управлениями сельского хозяйства муниципальных образований области, их централизация приведет к необходимости реорганизации структуры местных органов исполнительной власти (сокращение муниципальных управлений сельского хозяйства).
В то же время преобразование данных управлений в территориальные подразделения министерства сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Нижегородской области позволит сократить расходы на контроль за исполнением полномочий. Однако оценить экономический эффект от этого не представляется возможным, поскольку отсутствует статистика по времени, затрачиваемому на осуществление контроля.
Также необходимо отметить, что современное развитие банковской системы позволяет перечислять средства непосредственно на счет получателя. Поэтому в дальнейшем можно было бы отменить делегирование на местный уровень полномочий по предоставлению различных выплат, вознаграждений и компенсаций.
Сокращение количества делегируемых полномочий:
- повысит самостоятельность местных бюджетов;
- сократит административные расходы.
На взгляд авторов, это приведет к повышению эффективности функционирования бюджетной системы.
Оценка эффективности наделения органов местного самоуправления Нижегородской области отдельными государственными полномочиями, по мнению авторов, должна производиться по двум направлениям:
1) оценка эффективности наделения органов местного самоуправления Нижегородской области вновь делегируемыми государственными полномочиями;
2) оценка эффективности исполнения ранее переданных органам местного самоуправления Нижегородской области государственных полномочий.
Целью оценки являются:
- принятие обоснованных решений о делегировании полномочий органам местного самоуправления Нижегородской области или о прекращении (отзыве) исполнения полномочий, переданных ранее;
- возможность использования обоснованных результатов оценки для сравнительной характеристики деятельности органов местного самоуправления по исполнению переданных государственных полномочий и совершенствованию системы разграничения полномочий.
Оценка эффективности ранее переданных полномочий должна производиться органами государственной власти Нижегородской области, отвечающими за исполнение данного полномочия, ежегодно на основе мониторинга.
Эта оценка необходима для принятия решения:
- о делегировании отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления;
- о продлении или прекращении (отзыве) исполнения полномочий, переданных ранее.
Оценка эффективности исполнения ранее переданных органам местного самоуправления Нижегородской области государственных полномочий должна проводиться органами государственной власти Нижегородской области, отвечающими за исполнение данного полномочия, ежегодно по итогам исполнения бюджета за отчетный финансовый год на основе мониторинга.
Эффективность наделения органов местного самоуправления Нижегородской области отдельными государственными полномочиями следует оценивать на основе следующих основных критериев:
- максимальная близость уровня власти, исполняющего расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг;
- наличие на местном уровне инфраструктуры (учреждений, организаций), приспособленных для исполнения делегированных полномочий;
- стоимость исполнения полномочий в случае исполнения на местном и на региональном уровне.
Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями является эффективным, если:
- данное полномочие связано с предоставлением услуг населению;
- на местном уровне существует инфраструктура (учреждения, организации), приспособленная для исполнения данного полномочия;
- стоимость исполнения полномочий в случае передачи на местный уровень не превышает стоимости исполнения полномочий на областном уровне с учетом стоимости передачи полномочий. Математически это можно выразить следующим образом:
Р + Р < Р + Р ,
м к — р и'
где Рм - расходы на исполнение государственных полномочий, осуществляемые на местном уровне, включающие административные издержки, в том числе расходы на подготовку отчетности об осуществлении переданных государственных полномочий;
Рк - расходы областного бюджета Нижегородской области на контроль за исполнением полномочий на местном уровне; Рр - расходы на исполнение полномочий на областном уровне (в случае если полномочия не передаются местным органам власти); Рп - расходы, связанные с передачей полномочий с одного уровня власти на другой. Первые два критерия в основном учитываются субъектами РФ при принятии решения о делегировании. Формальная оценка затрат на осуществление контроля за исполнением полномочий обычно не проводится. Предполагается, что стоимость осуществления полномочий одинакова на региональном и местном уровнях.
На самом деле это не так. Наделение делегируемыми полномочиями приводит, с одной стороны, к затратам на составление отчетов об исполнении делегированных полномочий на местном уровне, а с другой - к необходимости проверки этих отчетов на региональном уровне. Это выражается в дополнительных временных издержках и дополнитель-
ных финансовых издержках (на оплату рабочего времени, затраченного на составление и проверку отчетности). Оценить подобные затраты в Нижегородской области не представляется возможным ввиду отсутствия данных о затраченном времени.
Эффективность исполнения ранее переданных органам местного самоуправления Нижегородской области государственных полномочий оценивается на основе результатов мониторинга.
По мнению авторов, исполнение переданных органам местного самоуправления Нижегородской области государственных полномочий является эффективным, если основные показатели мониторинга исполнены на 85-90 % и имеют тенденцию к улучшению. Экономия затрат на 10-15 % - это хороший стартовый показатель.
В критерии оценки эффективности исполнения ранее переданных полномочий можно включать показатели наличия предписаний органов государственного контроля органам местного самоуправления или должностным лицам по устранению выявленных нарушений в вопросах осуществления полномочий и использования предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Следует выделить количество предписаний, не исполненных в срок.
Также критерием оценки может быть наличие в органе местного самоуправления установленных показателей качества исполнения переданных государственных полномочий. В том числе:
- наличие показателей качества в муниципальных заданиях на выполнение муниципальных услуг по осуществлению переданных полномочий и их исполнению;
- оценка степени удовлетворения населения (получателей услуг) качеством предоставляемых бюджетных услуг (например, отсутствие нареканий от получателей услуг или их быстрое устранение, иные показатели);
- наличие в контракте с руководителями органов местного самоуправления и учреждений условий, касающихся обеспечения осуществления отдельных государственных полномочий и др.
По результатам оценки эффективности исполнения переданных полномочий органы государственной власти Нижегородской области, отвечающие за исполнение данного полномочия, готовят предложения о продлении или прекращении (отзыве) исполнения полномочий, переданных ранее. Также они вносят иные предложения с целью повышения эффективности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и перераспределения функций между государственными органами управления и органами местного самоуправления Нижегородской области.
Результаты оценки эффективности исполнения государственных полномочий должны иметь публичный характер и доводиться органами государственной власти Нижегородской области, отвечающими за исполнение данного полномочия, до сведения руководителей органов местного самоуправления и общественности.
Данные предложения нашли отражение в постановлении правительства Нижегородской области от 08.12.2011 № 1011 «О порядке оценки эффективности наделения органов местного самоуправления муниципальных образований
Аргументы в пользу сохранения или отмены делегирования отдельных государственных полномочий
субвенция Аргументы в пользу делегирования полномочий Аргументы в пользу исполнения полномочий субъектом рФ
В сфере образования
На осуществление полномочий в области общего образования Делегирование полномочий регулируется федеральным законодательством
На осуществление выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений Выплаты фактически являются доплатой к заработной плате. Выплату средств удобно осуществлять одновременно с заработной платой Развитие банковской системы позволяет перечислять средства непосредственно на счет получателя
На осуществление отдельных государственных полномочий по воспитанию и обучению детей-инвалидов в дошкольных образовательных учреждениях Наличие дошкольных образовательных учреждений на местном уровне
Окончание таблицы
субвенция Аргументы в пользу делегирования полномочий Аргументы в пользу исполнения полномочий субъектом рФ
На осуществление отдельных государственных полномочий по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным образовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, в оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей Наличие данных образовательных учреждений на местном уровне Потребителями услуг подобных учреждений являются жители нескольких муниципальных образований
На осуществление выплаты компенсации части родительской платы за содержание ребенка в федеральных и муниципальных образовательных учреждениях, иных образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, в том числе обеспечение организации выплаты компенсации части родительской платы Наличие дошкольных образовательных учреждений на местном уровне в близости к получателю бюджетных услуг Развитие банковской системы позволяет перечислять средства (компенсацию) непосредственно на счет получателя
В сфере социальной политики
На осуществление государственных полномочий по созданию и организации деятельности муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав Близость к получателю услуг
На осуществление отдельных государственных полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан Близость к получателю услуг
На проведение ремонта жилых помещений, собственниками которых являются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, либо жилых помещений государственного жилищного фонда, право пользования которыми за ними сохранено Жилищное и коммунальное хозяйство относится к предметам ведения муниципальных образований, а также близость к получателю услуг Органы государственной власти области могут размещать заказ на ремонт указанных жилых помещений
На обеспечение жильем отдельных категорий граждан, установленных федеральными законами от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» и от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» Жилищное и коммунальное хозяйство относится к предметам ведения муниципальных образований, а также близость к получателю услуг. Органы местного самоуправления обладают более точной информацией о потребностях указанных категорий в жилье на своей территории Органы государственной власти области могут непосредственно приобретать жилье для указанных категорий граждан
На обеспечение жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральным законом от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2008 № 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 годов»
Нижегородской области отдельными государственными полномочиями». Отраслевые министерства области разработали отраслевые положения о проведении оценки эффективности. Оценку эффективности исполнения ранее переданных органам местного самоуправления государственных полномочий необходимо проводить один раз в 1-2 года.
Список литературы
1. Демидов А. Оценка результативности деятельности как инструмент повышения качества выполнения государственных функций // Бюджет. 2011. № 3.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3.
3. Об утверждении критериев оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений: постановление правительства Нижегородской области от 06.03.2012 № 194.
4. Об утверждении программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101-р.
5. Об областном бюджете на 2012 год: Закон Нижегородской области от 26.12.2011 № 194-З.
6. О порядке оценки эффективности наделения органов местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области отдельными государственными полномочиями: постановление правительства Нижегородской области от 08.12.2011 № 1011.
7. Программа правительства Нижегородской области «Повышение эффективности бюджетных расходов Нижегородской области на 2011-2012 годы»: утверждена постановлением правительства Нижегородской области от 22.05.2011 № 287.
Вниманию менеджеров высшего и среднего звена, экономистов, финансистов, преподавателей высших и средних учебных заведений, аспирантов и студентов!
Журнал «Дайджест-Финансы»
ISSN 2073-8005
Выпускается с 1996 года. Журнал реферируется ВИНИТИ РАН. Включен в Российский индекс научного цитирования (РИНИ).
Формат A4, объем 76 - 84 с. Периодичность - 1 раз в месяц.
ПОДПИСКА ПРОДОЛЖАЕТСЯ!
Индекс по каталогу «Почта России» Индекс по каталогу «Роспечать» Индекс по каталогу «Пресса России»
33384 71221 40787
За дополнительной информацией обращайтесь в отдел реализации Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» телефон/факс: (495) 721-85-75, E-mail:podpiska@fin-izdat.ru
Возможна подписка на электронную версию журнала, а также приобретение отдельных статей: Научная электронная библиотека: eLibrary.ru Электронная библиотека: dilib.ru
www.fln-izdat.ru
dilib
Вы всегда можете приобрести последние номера и отдельные статьи всех журналов Издательского дома «Финансы и Кредит» в формате PDF на сайте электронной библиотеки dilib.ru. Также доступен электронный архив журналов с 2006 года.
www.dilib.ru
