CC BY
255
ГЛОБАЛИЗАЦИЯ: ПОЛЕМИКА ЦИВИЛИЗАЦИЙ
ББК 327 УДК 66
А.-Д. де Робертис
отношения между нато и россией: от конфронтации к диалогу*
Рассматривается динамика отношений России и Западом (НАТО), начинавшихся на основе паритета. Коллапс СССР в 1991 г. привел к непаритетности отношений из-за переориентации США с общих для всех стран интересов на индивидуальные интересы отдельных стран. С окончанием Холодной войны США получили стратегическое преимущество, дающее большую свободу действий в международных отношениях, зачастую с пренебрежением международным правом. В связи с тем, что с развитием технологий появляется более легкая доступность угроз для безопасности территорий НАТО, расположенных очень далеко от его границ, альянс считает необходимым развитие широкой системы сотрудничества со странами, которые разделяют атлантические ценности, в т.ч. с Россией.
Ключевые слова:
безопасность, война, вооруженный конфликт, Европейский Союз, кризис, международное право, международные отношения, миротворческие силы, НАТО, независимость, партнерство, посредник, Россия, сотрудничество, стратегические вооружения, терроризм, Холодная война.
Для того, чтобы обсудить тему снижения конфронтации в диалоге между Москвой и Западом, кажется удобным вспомнить важный исторический случай, в котором виден дух сотрудничества США и Москвы, и который, по существу, полностью удовлетворителен для исторического восприятия прошлого и показывает, как Россия в лице Сталина преодолевала недоверие к Западу.
Я говорю о кануне конференции в Москве (октябрь 1943 г.) - когда в первый раз три министра иностранных дел больших держав коалиции, США, Англии и Советского Союза, встретились, чтобы обсудить изменение международной системы в результате Второй мировой войны.
Тогда госсекретарь США Корделл Хэлл в соответствии с положениями, выработанными Консультативным комитетом по послевоенной внешней политике (создан Рузвельтом после вступления США в войну), на предварительной встрече с советским министром В.М. Молотовым предложил обсудить процесс согласова-
ния формулирования правил и принятия мер, регулирующих послевоенный мир, и заявил о намерении своего правительства сделать это на основе абсолютного паритета с Москвой
Это заявление государственного секретаря впечатлило Молотова, и он без промедления передал все Сталину, который, оценивая важность информации, не отказался от своего обычного недоверия, и поручил советскому министру вернуться к вопросу, чтобы установить действительный смысл слов Хэлла. Опора на паритет была основной характеристикой, на которой делал акцент Хэлл, это было очень интересно, но застало в 1943 г. Кремль врасплох.
Такая же позиция была продемонстрирована в Хельсинки президентом Российской Федерации Дмитрием Медведевым во время визита в Финляндию в апреле 2009 г. Тогда Медведев подчеркнул, что отношения Запада и России должны характеризоваться равенством и взаимным уважением.
* Перевод В.В. Никифорова. Текст на итальянском языке см.: «I Rapporti fra NATO e Russia dal confronto al dialogo». - Convegno di studio «L’evoluzione militare della NATO alla luce del nuovo Concetto Strategico». - Milano, 2011. - UCSC.
Общество
Terra Humana
BQ
Отношения новой России с Западом и США начали принимать непаритетный характер из-за трудных политических испытаний, обусловленных победой Б. Ельцина на президентских выборах 1993 г. и в соответствии со значительной поддержкой Коммунистической партии Российской Федерации, оказанной тогда избирателями России.
Риск нестабильности русской демократии, предопределенный этими результатами, побуждал американские политические силы рассматривать возможность принятия предварительных мер по сопротивлению возможному возвращению «враждебной» России. Через несколько недель, во время визита в Прагу, президент Клинтон продемонстрировал имевшуюся неуверенность, утверждая, что от расширения НАТО, от дискуссии по которому при обсуждении в атлантических кругах он уходил, можно отказаться, но только «если...».
Это вызвало непосредственную и обидчивую реакцию Ельцина, который счел это изменой духу его сотрудничества с Вашингтоном, поддержка которого иногда даже побуждала русского президента оказывать сопротивление своим внутренним противникам.
В следующем мае (1994) президент Клинтон выпустил Директиву 25 (PDD25), сформулировав для дискуссий, которые начались после провала вмешательства американских сил в Сомали, условия возможности вкладывания средств и жизней американских солдат в операции на удалённых театрах. Полный текст директивы не был публичным, но в объявленном его содержании было подчеркнуто, что США продолжат осуществлять вмешательство для поддержания мира всегда, когда этого потребуют национальные интересы.
Центральное положение в этой концепции, сформулированной администрацией Клинтона, занимали национальные интересы, и это было новым по отношению к нормальному уровню деклараций «публичной дипломатии», которые делались до того момента со стороны больших игроков международной арены. В этих декларациях делались ссылки на индивидуальные интересы отдельных стран, т.е., скорее, различающиеся ценности. Из этого положения, базового для концепции и редко упоминаемого ранее, вытекало, почему после решения Клинтона в декларациях главных западных лидеров появилась частая ссылка на национальный интерес как на основную и неоспоримую рациональность политической акции.
Такое развитие идей объективно дало импульс в эволюции взглядов России по отношению к Западу. Ведь Горбачев договорился о том, как мы смогли бы определить условия конца Холодной войны: введение нового международного порядка, при котором общие интересы всех стран преобладали бы над их индивидуальными интересами!
Это ясно видно, например, в его разговоре с президентом Бушем в Хельсинки в сентябре 90-го, в котором Горбачев акцентировал внимание на жертвовании интересами СССР в решении немецкого вопроса, чтобы не впадать в «старое мышление» и не наносить ущерб введению «нового международного порядка», за который они вместе ратовали.
Все это, однако, несколько месяцев спустя не помешало сотрудничеству Москвы ни в урегулировании кризиса в Боснии, ни во вхождении в Контактную группу, для обеспечения советского участия в силах по поддержанию мира, посылаемых в регион.
В 1997 г. Россия работала над Основополагающим актом НАТО-Россия (NATO-Russia Founding Act), который обязует обе договаривающиеся стороны реализовывать «единую и свободную» Европу, объединенную для решения возможных кризисов, и в которой был бы Совместный постоянный совет, где российские делегаты были бы представлены наравне с представителями атлантических стран.
Это сотрудничество пережило резкий кризис в период событий в Косово, когда решением НАТО были начаты бомбардировки Сербии, и премьер-министр Примаков, узнав об этом в небе во время полета в Вашингтон с официальным визитом, развернул свой самолет обратно.
Это сделало очевидной возможность неприемлемой конфликтной ситуации в Европе, которая может возникнуть без предупреждения. Те события подтвердили актуальность одного из требований, неоднократно выдвигаемых со стороны русских, о предсказуемости всего, что может случиться в Европе и в сфере ее непосредственных интересов.
Все же после первой реакции Примакова Россия продолжила деятельность в урегулировании кризиса в Косово и рисковала авторитетом, побуждая Милошевича прекратить сопротивление бомбардировкам НАТО, направленным на освобождение мятежной провинции. Россия решила участвовать также в международном контроле освобожденных территорий и, пользуясь близостью их границ к Боснии, где находились русские
военные в составе миротворческих сил на основе Дейтонского соглашения, мгновенно переместила их на юг, заняв аэропорт Приштины и опередив соединения НАТО, которые направлялись туда.
Возникшее напряжение между военными, ответственными за тот оперативный театр, было быстро преодолено политическим выбором - недопущением вооруженного конфликта, в первый момент считавшимся в некоторых военных кругах альянса возможным.
Начало XXI века застало в Белом Доме и в Кремле две новые личности с очень определенными и выразительными характерами: В. Путин, вступивший в президентство с отставкой Ельцина в конце 1999-го, и Дж. Буш, избранный от республиканской партии в ноябре 2000-го.
Ситуация в начале правления нового американского президента подталкивала к поддержанию стратегического преимущества, полученного с окончанием Холодной войны, и к большей свободе действий в международных отношениях (зачастую с пренебрежением международным правом, которое все же нужно было учитывать). Такой подход явно не был самым эффективным, чтобы поддерживать гармонию отношений с новым хозяином Кремля (позитивно оцененным Бушем после их первой встречи).
Покушение 11 сентября вызывало рост солидарности с США, и Москва стала непосредственным участником этого движения. Солидарность, проявившаяся в общей поддержке американской атаки на афганских талибов, давших укрытие главе террористической сети Бен Ладену, официально считавшемуся ответственным за покушение на башни в Нью-Иорке.
Возник климат, который содействовал созыву в мае 2002 г. встречи НАТО с Россией на высшем уровне, в которой принял участие президент Путин, и которая давала жизнь, согласно официальным сообщениям, новой эре, доведенной до зрелости после 11 сентября, в которой экс-враги по Холодной войне образовывали единый фронт в борьбе против терроризма. Итоговая декларация встречи на высшем уровне определяла «качественно новые отношения между Российской Федерацией и НАТО» и учреждало «Совет НАТО-Россия» - новый орган, в котором страны альянса и Россия определяли свои возможности как равные партнеры на пространстве общих интересов в совместном противостоянии рискам и угрозам, общим для их безопасности.
Россия села за стол переговоров с 19-ю странами-членами НАТО благодаря рим-
ской Декларации «Отношения между НАТО и Россией: Новое качество», санкционировавшей интеграцию Москвы и альянса и их совместное участие в решениях в различных международных вопросах.
Гармония, достигнутая в 2002 г., не была продолжительной из-за решения американского президента Дж. Буша начать войну в Ираке - с основаниями, показавшими себя несостоятельными. Эта инициатива была провалена Советом Безопасности ООН и вызывала также раскол в атлантическом союзе, в котором только восемь членов, среди которых была и Италия, поддержали американскую инициативу, в то время как Франция и Германия объединились с Россией в осуждении очевидного нарушения международного права, совершенного США.
В апреле 2003 г., сразу после начала американцами военных операций в Ираке, Путин встретился в Санкт-Петербурге с французским президентом Шираком и немецким канцлером Шрёдером для обсуждения проблем восстановления международного права в целях поддержания мира и безопасности. На встрече на юридическом факультете Санкт-Петербургского университета среди многочисленных приглашенных специалистов по международному праву и международным отношениям был и автор этих строк.
Полемика с американской администрацией на темы безопасности и частого обращения к военным мерам при международных кризисах не затихала, и в феврале
2007 г. Путин участвовал в традиционной конференции по безопасности в Мюнхене и сделал мощную атаку на политику администрации Буша, критикуя частое обращение к использованию силы и повторяющееся несоблюдение норм международного права.
Эти утверждения спровоцировали западных обозревателей и участников на комментарии, в которых тон русского президента признавался нецелесообразным и наводящим на мысли о новой холодной войне. Однако никто все же не опроверг всерьез обоснованность утверждений Путина.
Следующим фактором разногласий между Москвой и Западом был вопрос о признании независимости Косово, выведенного в 1999-м из Сербии и поставленного под международную опеку. В феврале
2008 г. США решили признать независимость Косово, сымитировав поддержку основных атлантических стран, в т.ч. и Италии. Это был шаг, который встретил решительные возражения России.
Американская инициатива, высказанная на атлантическом саммите в Бухарес-
Общество
Terra Humana
B2
те, направленная на дальнейшее расширение НАТО и включение в альянс Грузии и Украины не улучшала, конечно, климат в отношениях между Вашингтоном и Москвой, видевшей стратегические угрозы в этом дальнейшем расширении союза.
Договор, заключенный американским правительством последовательно с Польшей и Чешской Республикой о размещении на их территории, на слишком небольшом расстоянии от русских границ, системы противоракетной обороны, номинально направленной против возможной атаки из Ирана, определил дальнейшее охлаждение отношений между Вашингтоном и Москвой, беспокоившейся, что новые ракетные установки резко снижают ее способность противодействия возможной ракетной атаке с запада.
Американские уверения, что проект имеет исключительно антииранский характер, не смягчило русские возражения. При этом другие члены альянса не скрывали замешательства из-за явно двустороннего характера инициативы Вашингтона, тогда как Брюсселю предпочтительнее было бы видеть общую для всего союза оборонительную программу.
Отношения между Россией и Западом стали еще более натянутыми в августе
2008 г., когда Кремль мощно отреагировал на военную атаку грузинской стороны на русские миротворческие силы, защищавшие границу Южной Осетии. Москва внезапно осуществила наступление на грузинскую территорию, не дойдя нескольких километров до Тбилиси. В начале кризиса не было ясности в вопросе о реальной ответственности за него из-за доминировавшей позиции западных средств массовой информации, которые в первой фазе представляли происходившее как нападение России, в то время как русские СМИ говорили о действительно произошедшем нападении грузинских сил на русские миротворческие силы, размещенные там под мандатом ООН для защиты сепаратистской провинции более десяти лет назад.
Определение ответственности Грузии за открытую агрессию, формально признанное международным сообществом, пришло со стороны специально учрежденной ОБСЕ Международной независимой комиссии по расследованию. Между тем, в атлантическом мире была воспроизведена диалектика, появившаяся уже в случае войны в Ираке. Администрация Буша вместе с Польшей и другими странами, недавно присоединившимися к атлантическому союзу, заявляла о серьезности и
неприемлемости «русского нападения» на маленькую Грузию.
Франция, в лице президента Саркози, взявшая на себя обязанности посредника, для быстрого прекращения огня в кавказском регионе, была поддержана Италией. Прекращение военного противостояния в результате франко-итальянского посредничества сделало Южную Осетию и Абхазию, две сепаратистские провинции Грузии, надежно защищенными русскими силами и свободными. Запад в это время был занят поддержкой и восстановлением Грузии, пострадавшей от русского контрнаступления.
Новый американский президент Барак Обама принес в Белый Дом взгляды на международный порядок и роль США, радикально отличающееся от таковых при Дж. Буше и его заместителе Чейни. Президенту Обаме досталась в наследство политическая линия, которую он не разделял, но которую он мог изменить только постепенно. Новый президент огласил свои убеждения в уже в апреле в 2007 г. в речи в Чикагском совете по глобальным вопросам. В отличие от своего предшественника, Обама считал, что действия его страны в международной системе должны осуществляться с учетом интересов всех ее членов и правил, согласованных внутри существующих международных организаций. ООН поэтому более не считалась неэффективной структурой и вновь становилась удобной площадкой глобального диалога.
Этой смене караула в Вашингтоне предшествовали выборы нового президента в Москве. Лишенный возможности получить третий президентский срок, Путин уступил пост Дмитрию Медведеву - выпускнику того же юридического факультета Санкт-Петербургского университета - последовавшему в свое время за Путиным в Москву, где он очень быстро стал председателем совета директоров Газпрома, а затем покорил самые высокие ступени в государственной администрации.
У новых президентов было много общего: кроме одинакового возраста также глубокое юридическое образование, благодаря которому, во всяком случае, они специфически воспринимали функцию права во взаимодействии между самыми различными акторами как во внутренней, так и в международной жизни.
Уже в июне 2008 г. Медведев предложил всеевропейское соглашение о безопасности, которое обеспечило бы создание в Европе той предсказуемости, недостаток которой Москва отмечала неоднократно, в частности, жестом Примакова в 1999-м.
Все же, не отвечая положительно русскому коллеге, Обама в марте в 2009 г. объявил, что готов обновить отношения с Россией (сделать «перезагрузку») - в то время как подготавливалась первая встреча двух новых президентов в Лондоне перед саммитом G 20.
Между тем, уже в январе, с началом мандата Обамы, Генри Киссинджер напечатал в «Геральд Трибун» статью с очень знаменательным заголовком «Шанс на создание нового мирового порядка» («A chance for a new world order»), где основной мыслью было предложение администрации отказаться в отношениях с Россией от игнорирования права, практикуемого со времени коллапса Советского Союза.
Через несколько недель в следующей статье («Containing the fire of Gods») экс-госсекретарь коснулся вопросов о ядерном вооружении. Он определенно высказался о необходимости интенсифицировать переговоры о сокращении стратегических вооружений, соглашение о котором было достигнуто в Лондоне, а также описал «благоразумную» позицию в ядерном вопросе, которую Обама и занял в апреле.
На переговорах в Лондоне было определено, кроме того, существование одной «общей точки зрения», в связи с чем Медведев декларировал наличие «перезагрузки», объявленной его собеседником несколькими неделями ранее.
Той же линии придерживался новый генеральный секретарь НАТО Расмуссен, давший в сентябре своему первому публичному выступлению в Брюсселе знаковое название «НАТО и Россия: новое начало» («NATO and Russia: a New Beginning»).
В Стратегической концепции НАТО, принятой в Лиссабоне в ноябре 2010 г., утверждается, что с развитием технологий появляется больше угроз для безопасности территорий союза. Поэтому необходимо развитие широкой системы сотрудничества со странами, которые разделяют атлантические ценности, с целью более эффективной помощи в воспрепятствовании каждой угрозе.
В перечне партнеров Россия упомянута после ООН и Европейского Союза -ввиду того, что ценности Объединенных Наций упомянуты как основополагающие в документах альянса и что большое число атлантических стран - также члены Европейского Союза. Упоминание России, таким
образом, подтверждает желание создавать общее пространство мира, стабильности и безопасности. Утверждается кроме того, что НАТО не угрожает России и что альянс ждет взаимности, поскольку безопасность НАТО и России тесно переплетены, и возможен инструментарий, гарантирующий доверительное и прозрачное партнерство.
Точка зрения генерального секретаря Расмуссена основывалась на выводах группы экспертов, готовивших анализ проблем безопасности в атлантическом мире. По существу отношений с Россией доклад группы, подготовленный после серии встреч и консультаций с широким кругом аналитиков, дипломатов, политиков стран союза и касавшийся различных тем, был несколько проблематичнее. В нем не скрывалось, что в атлантическом мире были сомнения относительно реальных намерений России.
Высказывалось желание преодолеть длительно недоверие и признать существование общих интересов, с целью сделать действенным партнерство, основанное на договорах 1997 и 2002 гг., что должно поддерживать взаимодействие с Россией и сделать реальной неделимость европейской безопасности. Эксперты дали негативную оценку плохому использованию Совета НАТО-Россия, созданного в 2002 г., для предупреждения и разрешения грузинского кризиса 2008 года.
Текст «Концепции», принятой в Лиссабоне, преодолевал выраженное в докладе замешательство. Однако участие русского президента Медведева во встрече на высшем уровне в португальской столице и в работе Совета НАТО-Россия свидетельствовало о принятии русской стороной новой концепции, что нашло отражение в совместном сообщении, выпущенном в конце встречи. В нем говорилось об открытии новой фазы кооперации и истинного стратегического товарищества, основанного на прозрачности, доверии и предсказуемости. Совет НАТО-Россия определялся, кроме того, как форум, который должен использоваться для решения всех проблем, в т.ч. при отсутствии согласия.
Дальнейшее общение президентов Обамы и Медведева, проведенное вне официальной программы, сделало очевидным достижение полного понимания между ними, заставляя предсказывать положительные перспективы, формируемые встречами на высшем уровне.
Общество
