CC BY
88
УДК 347.965(470.53) А.В. ЗОБНИН, к.ист.наук, зам. главы администрации Фурмановского муниципального района Ивановской области (по социальной политике)
Администрация Фурмановского муниципального района, г. Фурманов, ул. Социалистическая, 15 Электронный адрес: [email protected]
ОТ БЕЗОПАСНОСТИ ПОЛИТИКО-УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ПРОЦЕССА К ДИЗАЙНУ ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕШЕНИЯ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ1
«Дизайн политического решения приобретает символическое значение в качестве интегративной концепции, отражающей идеал оптимального решения высокоструктурированной управленческой проблемы»
C. Линдер, Б. Питер [16]
Исследование государственного и муниципального управления в Российской Федерации показывает, насколько тесно взаимосвязаны политико-управленческий процесс, или процесс принятия политического решения, и информационно-аналитическая работа как «процедурой ком -плексной обработки и структурирования информации с целью построения оптимальной программы деятельности органа власти, эффективного и оперативного решения поставленных перед ним комплексных управленческих задач» [3].
Используя алгоритм построения информационно-аналитической работы, предложенный американским ученым У. Данном [7, 8], сопоставим фазы аналитического и управленческого процессов (табл. 1).
Каквидно изтабл. 1, фаза« утверждение решения» политико-управленческого процесса фактически не обеспечена соответствующей логико-аналитической процедурой, что дает нам право говорить о наличии « аналитического коллапса» в механизме современного государственного управления. Под «аналитическим коллапсом» (англ. «analytical collapse») понимается необеспеченность
В статье рассматривается проблема взаимозависимости политико-управленческого
процесса (процесса принятия решений) и информационно-аналитической деятельности в органах государственной власти Российской Федерации. Доказывается необходимость внедрения в аналитическую работу процедуры дизайна политического решения, способной обеспечить безопасность политико-управленческого процесса.
Ключевые слова: политико-управленческий процесс; информационно-аналитическая работа; безопасность политико-управленческого процесса; дизайн политического решения; «аналитический коллапс».
1 Автор статьи выражает искреннюю признательность за участие в предварительном обсуждении указанной проблематики кандидатам исторических наук Д.А. Смирнову, И.А. Кри-санову, Р.В. Макарову и Н.Д. Сорокину.
© Зобнин А.В., 2010
55
Табл. 1. Сопоставление фаз политико-управленческого процесса и информационно-аналитической работы в органах государственного и муниципального управления Российской Федерации
Политико-управленческий процесс (процесс принятия политических решений) Процесс информационно-аналитической работы
1. Построение повестки дня 1. Оформление заказа на проведения аналитической работы 2. Сбор и обработка первичной информации 3. Формулировка проблемы 4. Концептуализация проблемы 5. Операционализация проблемы
2. Формирование проектов решения 6. Программирование информационноаналитической работы 7. Структурирование вторичной информации 8. Формирование альтернативных решений 9. Оценка альтернативных решений 10. Формулировка рекомендаций
3. Утверждение решения -
4. Реализация решения 11. Мониторинг результативности действий
5. Оценка результативности реализации решения 12. Оформление итогового заключения
политико-управленческого процесса информационно-аналитическими разработками, значительное ограничение или отсутствие анализа на определенных этапах принятия политических решений, приводящее к внедрению в управленческий процесс элементов внешнего, зачастую непрогнозируемого влияния. В совокупности приемов внешнего влияния зарубежные политические аналитики выделяют информационно-психологические, финансовые, силовые, нормативно-правовые, переговорные, консультационные и др. [18] Незащищенность отдельных фаз процесса принятия политических решений от внешнего воздействия позволяет исследователям апеллировать к понятию безопасности политико-управленческого процесса (англ. policy process security), под которым понимается обеспечение невмешательства в фазу утверждения политического решения из внешней среды (в том числе международной).
Структура безопасности политико-управленческого процесса представлена на рис. 1.
агент воздействия (кто?)
тип воздействия (какое?)
объект воздействия (на кого?)
способы обеспечения безопасности (каким образом?)
цель воздействия (зачем?)
продолжительность воздействия (как долго?)
" -\ способ воздействия (как?)
эффект воздействия (какие?)
Рис. 1. Структура безопасности политико-управленческого процесса
Одним из ключевых компонентов безопасности политико-управленческого процесса остаются способы ее обеспечения, среди которых необходимо выделить:
1) полную изоляцию лица, принимающего решения (далее - ЛПР), от внешнего воздействия [2];
2) создание ситуации единогласия в окружении ЛПР (искусственное создание «эффекта И. Яниса») [11];
3) создание ситуационного центра принятия решений [5];
4) поиск и обнаружение возможных агентов воздействия, мониторинг их активности;
5) искусственное сокращение времени утверждения решения и количества возможных альтернативных вариантов решения (создание ситуации «тупика А. Гиббэрда») [6, 10];
6) использование механизма политического консультирования и экспертизы для убеждения в правомерности предложенных управленческих альтернатив [4];
7) рутинизация и автоматизация процесса утверждения политического решения;
8) относительная визуализация процесса утверждения решения [1].
Большинство указанных мер носит непостоянный характер, их использование не позволяет всецело контролировать процесс утверждения политического решения, именно поэтому требуется более эффективный механизм обеспечения безопасности, каким может считаться дизайн политического решения.
Дизайн политического решения (англ. policy-making design) есть процесс создания и развития образа политического решения посредством привлечения внимания общественности к процессам поиска, утверждения и реализации этого решения. Функциями дизайна политического решения также может быть измерение социальной значимости принимаемого решения, создание позитивного образа решения в массовом политическом сознании граждан, подготовка условий для эффективной его имплементации (реализации). Указывая на последний аспект, американские политологи С. Линдер и Б. Питер в своем исследовании отмечали: «Используя методы дизайна политического решения, аналитик способен акцентировать внимание на различных стадиях политико-управленческого процесса, в большей степени на стадии имплементации политического решения...» [16, p. 738].
Несмотря на то что дизайн политического решения, как правило, предшествует мониторингу результативности информационно-аналитической деятельности, его элементы можно обнаружить и в системе муниципального управления, поскольку реализация уже принятого решения требует создания позитивного отношения к нему общественности. Таким образом, дизайн политического решения на муниципальном уровне выполняет функцию обратной связи между субъектами и объектами политического процесса. Не стоит забывать, что на муниципальном уровне, как и на уровне субъекта Российской Федерации, ведется работа по созданию и реализации стратегий и концепций развития. В большинстве случаев они носят социально-экономический
характер и напрямую не связаны с политическими процессами, идущими на федеральном уровне.
По мнению К. Коски, процесс дизайна может осуществляться параллельно реализации решения и мониторингу эффективности его реализации, что позволяет ряду зарубежных исследователей определять указанный процесс как самостоятельную политическую логику [13]. Так, уже упоминаемые нами С. Линдер и Б. Питер отмечали: «В своих ранних работах экономист Коаз, политологи Даль и Линдблом изучали дизайн политического решения в двух различных направлениях. В то время как Коаз фокусировал внимание на схемах организации экономической активности, Даль и Линдблом связывали дизайн с технологиями социального контроля» [16, р.744].
Специфика дизайна политического решения заключается также в том, что он предназначен в большей мере для целевых (стратегических) решений, требующих пояснения причинно-следственных аспектов необходимости их принятия (табл. 2).
Табл. 2. Взаимосвязь типов политических решений с необходимостью формирования образа решения
Характеристика решения Тип решения
Оперативное (экстренное) Типовое (тактическое) Целевое (стратегическое)
Назначение (цель) решения Предложения по разрешению кризисных ситуаций, ситуаций управленческого риска или неопределенности Текущая поддержка политикоуправленческого процесса или системы в целом Предложения по развитию (эволюции) политикоуправленческой системы или процесса
Срок реализации решения В течение суток В течение 30 дней От месяца и более
Оформление решения Устное или письменное поручение, нормативноправовой акт Письменное поручение, протокол заседания, выписка из протокола решения, нормативноправовой акт Стратегия или концепция, нормативноправовой акт, итоговый пресс-релиз, законный или подзаконный акт
Необходимость формирования образа решения Нет необходимости Не требуется детальной проработки образа, фиксируются только общие черты решения и ожидаемые результаты его реализации Требуется детализированная отработка и транслирование причин необходимо сти принятия решения
В государственном управлении политический риск или кризисная ситуация уже содержат в себе элементы объяснения необходимости их разрешения, именно поэтому при принятии оперативных (экстренных) решений нет необходимости создания их образа. В свою очередь типовые решения касаются непосредственно функционирования политико-управленческого процесса, что не добавляет им социальной значимости и не требует их общественной огласки. Получается, что только стратегические решения, направленные на построение генеральной линии развития управленческой системы или политического процесса, нуждаются в дизайне для обеспечения поддержки гражданского общества в процессе их реализации. По мнению американских исследователей Л.Р. Кейзера и К.Дж. Мейера, «успех дизайна политического решения зависит от таких факторов, как обоснованность политического курса, характеристика целевой группы, трактовка политической проблемы» [12].
С учетом долгосрочности реализации принятых стратегических решений, дизайн политического решения может иметь следующие этапы (табл. 3).
Табл. 3. Этапы дизайна политического решения
Этап Характер действий
Выявление социально значимого решения (или проекта решения) Определяется значимое для общественности решение или проект подготавливаемого решения с позиции его последующего влияния на общественное мнение, социальную сферу государственной системы, происходящие в ней политические процессы
Определение и измерения целевой аудитории решения Производится выбор целевой аудитории принимаемого решения по возрастным, гендерным, профессиональным и иным характеристикам, а затем проводится измерение и оценка состояния и мнения аудитории по принимаемому решению
Разработка образа решения С использованием специфических методов дизайна, формируется образ политического решения, содержащий обоснование необходимости его принятия и реализации, с точки зрения оказания им позитивного влияния на социальную или политическую сферы государственной системы и гражданского общества
Определение способов и каналов трансляции образа решения Определяются ключевые информационные, психологические и социальные каналы и способы распространения образа решения на целевую аудиторию и общественность
Трансляция образа решения Сформированный образ решения транслируется по подготовленным на предыдущем этапе дизайна каналам передачи
Измерение эффекта трансляции образа решения С помощью социологических и иных методов мониторинга результативности действий, определяется степень достижения эффекта от трансляции образа решения, то есть способность образа формирования позитивное общественное мнение на принимаемое решение.
Будучи многоаспектным процессом, дизайн политического решения обеспечивается как общенаучными, так и специальными методами и методиками анализа. В частности, в методологической основе дизайна можно вычленить следующие группы методов:
методы предварительного мониторинга общественного мнения (социологические и статистические методы, когнитивные и психоаналитические методики);
методы формирования образа решения (сравнение и аналогия, политическое моделирование, когнитивные методики, стратегический, семиотический и дискурсивный анализ);
методы оценки эффективности образа решения (социологические и статистические методы, когнитивные и психоаналитические методики, дискурсивный, семиотический, математический анализ, экспертные процедуры).
Изучение дизайна политического решения важно потому, что позволяет «определить социальную значимость принятого политического решения» [14, 15]. Американский исследователь Р. Элмор неоднократно отмечал, что правильные и оптимальные во всех смыслах политические решения не требуют специальных процедур создания их образа, поскольку они имеют одобрение не только руководства государства, но и широкой общественности [9]. Однако политический дизайн должен способствовать законодательному оформлению политических инициатив, исходящих из недр государственной системы [12].
В настоящее время наиболее сложной проблемой в области дизайна политического решения остается возможность самостоятельного существования образа решения. Опыт государственного и муниципального управления показывает, что в современной российской системе власти образ решения может кардинально опережать факт принятия решения. Таким образом, зачастую мы имеем дело с «опережающим образом решения». На уровне субъекта Российской Федерации одним из таких можно считать возвращение г. Иваново его исторического имени «Иваново-Вознесенск».
Попытаемся проанализировать указанный прецедент с использованием изложенных теоретических наработок.
1) Стадия выявления и определения социально значимого решения (проекта решения).
В середине 2008 г. Епископ Иваново-Вознесенский и Кинешемский вновь поднимает вопрос о возвращении г. Иваново его исторического имени «Иваново-Вознесенск» и инициирует в среде ивановской общественности открытые дискуссии по вопросу переименования города. Эта идея появилась в середине 1990-х гг., ее авторами стали представители академического сообщества Ивановской области, преподаватели исторического факультета Ивановского государственного университета. Идея была позитивно воспринята руководством г. Иваново в конце 1990-х гг., результатом стало переименование Ивановской Епархии в Иваново-Вознесенскую и Кинешемскую.
2) Стадия определения и измерения целевой аудитории решения.
При содействии Департамента общественных связей, молодежной и информационной политики Ивановской области члены Молодежного правительства Ивановской области проводят опрос среди жителей г. Иваново
на тему «Как Вы относитесь к возвращению городу Иваново его исторического имени “Иваново-Вознесенск”?». Выборку составили 270 респондентов, распределение ответов опрашиваемых приведено в таблице 4.
Табл. 4. Распределение ответов респондентов на вопрос «Как Вы относитесь к возвращению городу Иваново его исторического имени “Иваново-Вознесенск”?» (октябрь 2008 г.)
Возрастная группа Количество респондентов ЗА (%) ПРОТИВ (%) ВОЗДЕРЖАЛИСЬ (%)
18-35 лет 75 21 41 38
35-45 лет 55 19 49 32
45-55 лет 60 17 51 32
55 лет и старше 80 9 68 23
ИТОГО 270 16,5 (ср.) 52,25 (ср.) 31,25 (ср.)
Как видно из табл. 4, наибольшую поддержку проект решения о переименовании города имел среди молодежи. Поэтому был сделан вывод о том, что именно люди с 18 до 35 лет должны составить целевую аудиторию проектируемого решения. В то же время было зафиксировано, что жители пенсионного и предпенсионного возраста с негативно относятся к возвращению г. Иваново его исторического названия. Возможной причиной этого могут быть позитивные воспоминания граждан Иваново о советских временах, которые ассоциируются с настоящим названием города. Распределение ответов по профессиональному составу и уровню полученного респондентами образования проведено не было.
3) Стадия разработки образа решения.
Образ решения о возвращении г. Иваново его исторического имени был создан в недрах Департамента внутренней политики Ивановской области и озвучен в открытом обращении членов Совета Общественной палаты Ивановской области на первом пленарном заседании Общественной палаты Ивановской области второго созыва. Обращение, изложенное на трех страницах, содержало следующие ключевые идеи:
- историческое наименование города произошло путем слияния названий с. Иваново и Вознесенского Посада в 1871 г., при этом Вознесенский Посад концентрировал в себе всю промышленную составляющую будущего города, чего так не хватает в период финансово-экономического кризиса (тезис идеологов: «село Иваново - отсталая сельскохозяйственная периферия, Вознесенский Посад - развитый промышленный центр»);
- усекновение в советское время названия города имело отчасти сакральную составляющую и, возможно, привело к появлению негативной энергетики вокруг г. Иваново (тезис идеологов: «от усекновения имени - все беды нашего города»);
- возвращение городу исторического имени приведет к возрождению забытых культурно-исторических традиций и промышленности региона (тезис идеологов: «к возрождению через переименование!»);
- наименование города «Иваново» связано с ушедшим советским прошлым, наименование «Иваново-Вознесенск» - с новым российским будущим (тезис идеологов: «Иваново - советское, Иваново-Вознесенск - российский»).
4) Стадия определения способов и каналов трансляции образа решения.
Были найдены следующие возможные каналы и способы трансляции
образа решения:
- проведение социальных рекламных кампаний в электронных и печатных средствах массовой информации, средствах наружной рекламы;
- организация областных научных конференций по проблемам истории г. Иваново-Вознесенска;
- проведение общественных слушаний в Ивановской городской думе, Общественной палате Ивановской области, Ивановской областной думе;
- выпуск печатной продукции, популяризирующей достижения жителей дореволюционного Иваново-Вознесенска;
- формирование общественного движения, выступающего за переименование города.
5) Стадия трансляции образа решения.
С самого начала кампании было понятно, что переименование возможно только через проведение референдума в г. Иваново. Однако в течение 2009 г. повсеместно транслировался разработанный образ решения по всем определенным на предыдущей стадии дизайна решения каналам. В частности, в середине 2009 г. после одной неудачной попытки было официально зарегистрировано в качестве юридического лица движение, выступающее за переименование города, после этого стали проводиться общественные слушания по указанному вопросу. Департаментом внутренней политики Ивановской области при участии московского рекламного агентства «Grand Prix» был организован областной творческий конкурс социальной рекламы «Иваново-Вознесенская нить» на лучший слоган, аудио- и видеоролик, сценарий рекламной кампании по переименованию города. Так, одним из конкурсантов был предоставлен следующий сценарий социальной рекламной кампании:
Наименование социальной рекламной кампании: «Изучаем города вместе!».
Идея сценария: Идея сценария может быть использована для разработки социального видеоролика или макета баннера наружной рекламы. В основу идеи положены гендерные стереотипы жителей Ивановской области, характер восприятия населением идеи переименования города Иваново, а также широкий общественный резонанс указанной идеи.
Главное действующее лицо: Учащийся начальных классов.
Место действия: Кабинет географии общеобразовательной школы.
Описание рекламной ситуации (действий): Учащийся с указкой в руках изучает географическую карту Центральной России и вслух размышляет над гендерным смыслом названий крупных российских городов.
Произносимые учащимся фразы:
«Санкт-Петербург - существительное мужского рода,
Ярославль - существительное мужского рода,
Владимир - существительное мужского рода,
Иваново - существительное среднего рода... Почему? (состояние недоумения)
Иваново-Вознесенск - существительное мужского рода!» (состояние припоминания)
Мужской голос за кадром (возможен голос входящей в класс учительницы):
«Вернем нашему городу “мужское имя”!» [17].
6) Стадия измерения эффекта трансляции образа решения.
Измерение эффекта трансляции образа решения о переименовании г. Иваново в Иваново-Вознесенск также проводилось членами Молодежного правительства Ивановской области и студентами Ивановского государственного университета в октябре 2009 г. посредством опроса 270 жителей города. Распределение ответов респондентов приведено в табл. 5.
Табл. 5. Распределение ответов респондентов на вопрос «Как Вы относитесь к возвращению городу Иваново его исторического имени “Иваново-Вознесенск”?»
(октябрь 2009 г.)2
Возрастная группа Количество респондентов ЗА (%) ПРОТИВ (%) ВОЗДЕРЖАЛИСЬ (%)
18-35 лет 75 28 (+7) 46 (+5) 26 (-12)
35-45 лет 55 21 (+2) 50 (+1) 29 (-3)
45-55 лет 60 16 (-1) 53 (+2) 31 (-1)
55 лет и старше 80 10 (+1) 67 (-1) 23 (0)
ИТОГО 270 18,75 (ср.) 54 (ср.) 27,25 (ср.)
Трансляция образа решения действительно в большей степени оказала влияние на целевую аудиторию в возрасте от 18 до 35 лет, однако практически равномерно увеличилось количество поддерживающих и количество отвергающих инициативу переименования за счет категории воздерживающихся респондентов. Кроме того, с июля 2009 г. среди широкого круга общественности стали оформляться неформальные движения, одни из которых выступали за возвращение городу его исторического имени, а другие - категорически против.
Таким образом, трансляция образа решения привела как к ожидаемым, так и к непрогнозируемым результатам, поскольку при проектировании образа решения и его трансляции были допущены критические ошибки. В частности, образ решения о возвращении г. Иваново его исторического наименования был сформирован на основе острого противопоставления его советскому прошлому, что и определило низкий уровень одобрения решения ивановской общественности.
* * *
Дизайн политического решения при достаточной теоретической разработке со временем может стать одной из логик современного политического
2 В табл. 5 в скобках указан рост (со знаком «+») или уменьшение (со знаком «-») рейтинга по сравнению с данными опроса октября 2008 г.
процесса и конкурировать с информационно-аналитической работой. Однако не следует подменять компетентную аналитику политическим дизайном, поскольку последний не позволяет создавать управленческие альтернативы. Дизайн лишь концентрирует внимание на наиболее значимых в социальном плане решениях, а образы никогда не смогут заменить оригинальные проекты управленческих решений. Таким образом становление теории дизайна политического решения требует осторожных действий со стороны политических аналитиков, которые должны исходить из политической (управленческой) практики, а не из неких псевдотеоретических разработок.
Список литературы
1. Ефременко Д.В. Принятие политических решений в обществе риска: проблемы трансформации различных социальных рисков в политический риск // Политическое управление и публичная политика XXI века: Государство, общество и политические элиты / отв. ред. О.В. Гаман-Голутвина. М., 2008. С. 35-46.
2. ЗобнинА.В. Информационная сила в международной политике: основы анализа // Пространство и время в мировой политике и международных отношениях: материалы 4-го Конвента РАМИ: в 10 т. / под ред. А.Ю. Мельвиля. М., 2007. Т. 6.
3. Зобнин А.В. Основы информационно-аналитической работы в органах государственного и муниципального управления Российской Федерации: учеб. пособие / предисл. Д.И. Полывянного. Иваново, 2010. С. 15.
4. Зобнин А.В. Теория и методология анализа международных консультаций. Иваново, 2008.
5. ЛебедеваМ.М. Технология ведения переговоров: учебное пособие для студентов вузов. М.: Аспект Пресс, 2010. С. 100.
6. Barber a S. Strategy-proofness and Pivotal Voters: A Direct Proof of the Gibbard-Satterthwaite Theorem // International Economic Review. 1983. Vol. 24. №2. P. 413-417.
7. Dunn W.N. Assessing the Impact of Policy Analysis: the Functions of Usable Ignorance // Knowledge & Policy. 1991. Vol. 4.
8. Dunn W.N. Public Policy Analysis: an Introduction. Englewood Cliffs (N.J.), 1981.
9. Elmore R. Backward Mapping: Implementation Research and Policy Design // Political Science Quarterly. 1979/80. №94. P. 601-616.
10. Gibbard A. Manipulation of Voting Schemes: A General Result // Econometrica. 1973. Vol. 41. P. 587-601.
11. Janis I. Victims of Groupthink: Psychological Studies of Policy Decisions and Fiascoes. Boston: Houghton Mifflin, 1983.
12. Keiser L.R. Meier K.J. Policy Design, Bureaucratic Incentives, and Public Management: The Case of Child Support // Journal of Public Administration Research & Theory. 1996. Vol. 6. №3.
13. Koski C. Regulatory Choice: Analyzing State Policy Design // Law & Policy. 2007. Vol. 29. №4. P. 407-434.
14. Leon P de. Social Construction for Public Policy // Public Administration Review. 2005. Vol. 65. №5. P. 635-637.
15. Leon P. de. The Contextual Burdens of Policy Design // Policy Studies Journal. 1988. №17. P. 297-309.
16. Linder S.H. Peter B.G. The Analysis of Design or the Design of Analysis? // Policy Studies Review. 1988. Vol. 7. №4. P. 739.
URL: http://www.ivanovo.gprix.ru/participants/?content=work&id=382 (дата обращения: 24.04.2010).
17. Weimer D.L. The Craft of Policy Design: Can It Be More Than Art? // Policy Studies Review. 1992. Vol. 11. №3/4. P. 370-388.
