CC BY
45
Осуществление экологического контроля саморегулируемыми организациями как общественная мера обеспечения экологической безопасности
ПИСАРЕВСКАЯ ЮЛИЯ ГЕННАДИЕВНА,
магистрант магистерской программы «Правовое регулирование предпринимательства и внешней торговли» Института международного права и экономики имени А.С. Грибоедова
Аннотация: В статье показано, что саморегулируемые организации (СРО) охватывают различные сферы общественной жизни, требующие общественного контроля, к которым относится и экологический аудит. Экологический аудит, осуществляемый СРО, позволяет выявлять факты и причины нарушений законодательства в области охраны окружающей среды предприятиями, обеспечивая экологическую безопасность. Недостаточно изучен институт саморегулирования и контроля за субъектами предпринимательской деятельности, что требует усовершенствования законодательства Российской Федерации в области деятельности саморегулируемых организаций по экологическому контролю предпринимательской деятельности.
Ключевые слова: саморегулируемые организации, экологический контроль предпринимательской деятельности, экологический аудит
Implementation of environmental control by self-regulating organizations (SRO) as a public measure to ensure environmental safety
PISAREVSKAYA JULIA GENNADIEVNA
Master of the master's program «Legal Regulation of Entrepreneurship and Foreign Trade»Institute of International Law and Economics named after A.S. Griboedov
Abstract: The article shows that self-regulating organizations (SROs) cover various spheres of public life that require public control, including environmental auditing. Environmental audit carried out by the SRO allows you to identify the facts and causes of violations of legislation in the field of environmental protection by enterprises, ensuring environmental safety. The institute of self-regulation and control over business entities has not been sufficiently studied, which requires improvement of the legislation of the Russian Federation in the field of self-regulatory organizations for the environmental control of entrepreneurial activities.
Key words: self-regulating organizations, environmental control of entrepreneurial activity, environmental audit
Саморегулируемые организации по осуществлению экологического контроля
На сегодняшний момент институт делегированного государством контроля иным лицам, чем государственные органы, является одним из приоритетных направлений развития законодательства Российской Федерации, поскольку совсем недавно потребность в регуляторах иных, нежели государство, не существовала. К таким иным лицам, имеющим право осуществлять меры по контролю в сфере предпринимательской деятельности, относятся саморегулируемые организации (СРО) в разных секторах рынка, объединяющие хозяйствующие субъекты.
Саморегулируемые организации охватывают различные сферы общественной жизни, требующие общественного контроля, к которым относится и экологический аудит.
Экологический аудит, осуществляемый СРО, позволит проводить независимую оценку природоохранной деятельности организаций, выявлять факты и причины нарушений законодательства в области охраны окружающей среды предприятиями, предотвращать наложение штрафных санкций1. Согласно Закону «Об охране окружающей среды» экологический аудит - независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности2.
Деятельность по разработке природоохранной документации является нелицензируемым видом деятельности. При этом рынок экологиче-
ского консультирования и экологического контроля (аудита) постоянно растет.
Перед предприятиями, таким образом, возникает нелегкий выбор, неудачность которого влечет издержки, финансовые и административные. В случае с саморегулированием потребитель отдает себе отчет в том, что членство в СРО означает соответствие стандартам, принципам партнерства и гарантию качества. Сегодня ситуация, складывающаяся на рынке услуг по экологическому консалтингу, управлению экологическими рисками и воздействиями на окружающую среду, объективно обуславливает внедрение механизмов саморегулирования3.
Общественный контроль в области охраны окружающей среды (контроль саморегулируемых организаций) необходимо осуществлять в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, что является частью государственных мер обеспечения экологической безопасности.
Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством.
Результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля), представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного
1 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (ред. от 29 декабря 2017 г.) «Об охране окружающей среды» http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34823/
2 Там же.
3 СРО в сфере экологической безопасности как объективная необходимость. http://sroportal.ru/news/regional/sro-v-sfere-ekologicheskoj-bezopasnosti-kak
самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством1.
Общественные инспекторы по охране окружающей среды при осуществлении указанной деятельности взаимодействуют с общественными советами органов государственного лесного и экологического надзора2.
Общественные инспекторы по охране окружающей среды имеют право:
• фиксировать, в том числе с помощью фото- и видеосъемки, правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования и направлять соответствующие материалы, содержащие данные, указывающие на наличие признаков административного правонарушения, в органы государственного надзора;
• принимать меры по обеспечению сохранности вещественных доказательств на местах совершения правонарушений;
• сообщать в устной форме физическим лицам информацию, касающуюся совершения физическим лицом правонарушения в области охраны окружающей среды;
• содействовать реализации государственных программ по охране объектов животного мира и среды их обитания;
• обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, к должностным лицам, в организации о предоставлении своевременной, полной, достоверной, необходимой для осуществления общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля) информации о состоянии окружающей среды, принимаемых мерах по ее охране, об обстоятельствах и фактах осуществления хозяйственной и иной деятельности, которые негативно воздействуют на окружающую
среду, создают угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан.
В связи с тем, что законодательство о СРО в разных сегментах экономической деятельности развивалось не одновременно, а сами СРО подчинялись различным государственным органам контроля, на пути создания института саморегулирования возникали разногласия.
Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» под саморегулированием понимает самостоятельную и инициативную деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.
Саморегулирование осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемые организации. Под субъектами предпринимательской деятельности понимаются индивидуальные предприниматели и юриди-
1 Статья 68 «Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль)» Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34823/
2 Там же.
ческие лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие определяемую в соответствии с Гражданским кодексом РФ предпринимательскую деятельность, а под субъекта-
ми профессиональной деятельности - физические лица, осуществляющие профессиональную деятельность, регулируемую в соответствии с федеральными законами.
СРО как инструмент контроля за рисками и стандартизацией
СРО приобрели мощный внутренний потенциал контроля за своими членами, за рисками в их деятельности, за стандартизацией требований контроля в сфере предпринимательской деятельности и экологических стандартов. Созданные СРО стандарты и правила деятельности в разных сегментах рынка дополняют и детализируют нормы государственного контроля и регулирования в сфере экологии.
Закон, устанавливающий ограничения на СРО, подвергался критике. Например, В.К. Андреев отмечает, что «законодатель принимает законы, которые по своему назначению должны содержать положения, касающиеся всех или подавляющего числа лиц. Базовый закон должен содержать общие положения регулируемого отношения и связанную с ним соответствующую деятельность субъектов права. Нельзя в базовом законе указывать, что он не распространяется на какие-то отношения или виды деятельности»1.
Недостаточно изучен институт саморегулирования и контроля за субъектами предпринимательской деятельности, что требует усовершенствования законодательства Российской Федерации в области деятельности саморегулируемых организаций по экологическому контролю предпринимательской деятельности.
Необходимо сформировать научное представление об особенностях правового регулирования контроля СРО и защиты прав хозяйственных
субъектов в процессе его осуществления в различных сферах предпринимательской деятельности, связанных с экологическим контролем.
Основной целью контрольной деятельности СРО является формирование комплексного контроля за всеми секторами рынка в рамках установленных обязательных требований, стандартов экологической безопасности.
Саморегулирование как экологический или иной контроль представляет собой совокупность полномочий по осуществлению контрольных функций по распоряжению государственного контрольного органа, определившего СРО в качестве посредника между государством и предпринимательскими структурами, где СРО переданы государством контрольные функции экологического аудита и контроля на основании нормативно правовых актов.
Важно четко распределить предметы контроля в сфере регулирования между государством и СРО, поскольку система контроля и надзора имеет очень сложную конфигурацию. Существует связь эффективности выполнения СРО контрольных функций с эффективностью выполнения СРО функций по стандартизации деятельности.
Предметом саморегулирования является предпринимательская или профессиональная деятельность субъектов, объединенных в СРО2. Саморегулируемая организация разрабатывает и утверждает стандарты и правила предприни-
1 Андреев В.К. Заметки о правотворчестве на примере закона о саморегулируемых организациях // Российское правосудие. 2009. № 3 (35). С. 37.
2 Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) «О саморегулируемых организациях» (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 октября 2016 г.).
мательской или профессиональной деятельности (стандарты и правила СРО), под которыми понимаются требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами СРО. Федеральными законами могут устанавливаться иные требования, стандарты и правила, а также особенности содержания, разработки и установления стандартов и правил СРО. Стандарты и правила СРО должны соответствовать федеральным законам и принятым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам. Стандартами и правилами СРО могут устанавливаться дополнительные требования к предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида1.
Интересного мнения придерживается О.С. Соколова, которая видит саморегулирование как механизм контроля и воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов, сочетающего административный и корпоративный надзор при необходимости соблюдения, установленных ими стандартов и правил деятельности2.
Саморегулирование в сфере экологии - важный институт, являющий собой совокупность полномочий осуществления контроля за деятельностью субъектов предпринимательской деятельности, имеющих обязанности обеспечивать экологическую безопасность. И.В. Ершова отмечает сущность саморегулирования в передаче государством отдельных функций по государственному регулирования профессиональной и предпринимательской деятельности СРО3. По ее мнению, основной целью создания СРО является формирование комплексного, защищающего права предпринимателей, контроля за всеми секторами рынка.
Саморегулируемая организация в сфере экологического контроля разрабатывает и утверждает экологические стандарты и прави-
ла предпринимательской или профессиональной деятельности, под которыми понимаются требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации.
Стандарты и правила саморегулируемых организаций должны соответствовать федеральным законам и принятым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам. Саморегулируемая организация от своего имени и в интересах своих членов вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействующим не соответствующего федеральному закону нормативного правового акта, обязанность соблюдения которого возлагается на членов саморегулируемой организации.
Поскольку в последние годы был значительно расширен перечень видов государственного контроля (надзора) в связи с развитием инвестиционной, инновационной, энергетической, экологической деятельности, углеводородной добычи на шельфе и под водой, в различных других сегментах предпринимательства на условиях инвестиционных товариществ, хозяйственных партнерств, соглашений о разделе продукции, концессионных соглашений, государственно-частных партнерств, инвестиционных проектов, технологических платформ и других корпоративных соглашений и корпоративных образований, появилось много СРО в различных сегментах рынка.
Контроль за осуществлением членами СРО предпринимательской или профессиональной деятельности осуществляется СРО путем проведения плановых и внеплановых проверок. Предметом плановой проверки является соблюдение ее членами требований стандартов и правил СРО, условий членства в СРО. Продолжитель-
1 Там же.
2 Соколова О.С. Правовые основы саморегулирования // Юрист. 2008. № 4. [Электронный ресурс] // СПС Консультант-Плюс. http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=CJI&n=28231#0
3 Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: единство и дифференциация: Монография. - М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2015.
ность ее устанавливается постоянно действующим коллегиальным органом управления СРО1.
Плановая проверка проводится не реже одного раза в три года и не чаще одного раза в год. Основанием для проведения СРО внеплановой проверки может являться направленная в
нее жалоба на нарушение членом СРО требований стандартов и правил саморегулируемой организации.
В ходе проведения внеплановой проверки исследованию подлежат только факты, угрожающие экологической безопасности, указанные в жалобе, или факты, подлежащие проверке, назначенной по иным основаниям. При этом член СРО обязан предоставить для проведения проверки необходимую информацию по запросу СРО в порядке, определяемом данной организацией. В случае выявления нарушения членом СРО требований стандартов и правил СРО, условий членства в ней материалы проверки передаются в орган по рассмотрению дел о применении в отношении членов СРО мер дисциплинарного воздействия.
Саморегулируемая организация, а также ее работники и должностные лица, принимающие участие в проведении проверки, отвечают за неразглашение и нераспространение сведений, полученных в ходе проверки фактов, угрожающих экологической безопасности.
Процедуры рассмотрения жалоб СРО
Статья 10 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» устанавливает порядок применения мер дисциплинарного воздействия в отношении членов СРО.
Процедуры рассмотрения жалоб по фактам, угрожающим экологической безопасности, определяются внутренними документами СРО. При рассмотрении жалоб на действия членов СРО орган по рассмотрению дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия обязан приглашать на свои заседания лиц, направивших такие жалобы, а также членов саморегулируемой организа-
ции, в отношении которых рассматриваются дела о применении мер дисциплинарного воздействия.
Орган по рассмотрению дел о применении в отношении членов СРО мер дисциплинарного воздействия в случаях, установленных СРО, вправе принять решение о применении следующих мер дисциплинарного воздействия:
• вынесение предписания, обязывающего члена СРО устранить выявленные нарушения и устанавливающего сроки устранения таких нарушений;
• вынесение члену СРО предупреждения;
• наложение на члена СРО штрафа.
1 Статья 9 «Контроль саморегулируемой организацией за деятельностью своих членов» Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях».
Введенными в 2014-2017 гг. новыми видами федерального государственного контроля - надзора являются:
• экологический контроль (надзор);
• надзор в свободной экономической зоне;
• надзор в сфере обращения лекарственных средств;
• контроль (надзор) в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов;
• надзор за деятельностью религиозных организаций;
• контроль (надзор) за деятельностью юридических лиц, включенных в государственный реестр юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности;
• надзор за использованием основного технологического оборудования для производства этилового спирта, которое подлежит государственной регистрации;
• внешний контроль качества работы аудиторских организаций, определенных в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности», который осуществляется федеральным органом исполнительной власти.
Вышеуказанные виды надзора и контроля потребовали создания новых СРО в указанных сферах, выступающих в качестве лиц, имеющих право проводить мероприятия по контролю предпринимательской деятельности. Государственный надзор за деятельностью СРО (федеральный государственный надзор) осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осущест-
влении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», иными федеральными законами, регулирующими соответствующий вид профессиональной или предпринимательской деятельности.
Р.Н. Аганина подчеркивает, что при переходе контрольных функций от государственных органов к профессиональным сообществам типа СРО они не утрачивают свою публичную природу, так как имеют целью поддержку и обеспечение защиты интересов общества, поскольку СРО призваны осуществлять в этой части именно публичные функции1.
Сегодня деятельность СРО в экологической сфере нельзя назвать открытой и прозрачной. Речь идет как о корпоративной прозрачности СРО, так и об открытости осуществляемых проверок членов СРО, результатов проверок и понесенных наказаниях по результатам проверок. СРО стоят на пути к прозрачности и открытости своей деятельности под давлением общества, но поступательных движений вперед не делают.
Законодательство Российской Федерации, регулирующее институт саморегулирования в сфере экологического контроля, можно подразделить на общее законодательство, которое определяет вопросы взаимоотношения СРО с другими участниками экологического контроля и на специальное законодательство, которое включает нормативно-правовые акты, устанавливающие статус, права, обязанности СРО, другими словами, особенности деятельности СРО в области охраны окружающей среды.
Положение ст. 50 Гражданского кодекса РФ2 с 1 сентября 2014 г. определяет организационно-правовую форму СРО как некоммерческих организаций, где организационно-правовой формой СРО является ассоциация (союз).
1 Аганина Р.Н. Саморегулирование аудиторской деятельности // Бизнес и право в России и за рубежом (приложение к журналу «Предпринимательское право»). 2012. № 2. С. 73.
2 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ.
Нормативно-правовые акты и литература
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 N 51-ФЗ http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34823/
2. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (ред. от 29 декабря 2017 г.) «Об охране окружающей среды». http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_34823/
3. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) «О саморегулируемых организациях» (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 октября 2016 г.). http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_34823/
4. СРО в сфере экологической безопасности как «объективная необходимость». http://sroportal.ru/news/ regional/sro-v-sfere-ekologicheskoj-bezopasnosti-kak
5. Андреев В.К. Заметки о правотворчестве на примере закона о саморегулируемых организациях // Российское правосудие. 2009. № 3 (35). С. 37.
6. Соколова О.С. Правовые основы саморегулирования // Юрист. 2008. № 4. [Электронный ресурс] // СПС КонсультаптПлюс http://www.consultant.ru/cons/ cgi/online.cgi?req=doc&base=CJI&n=28231#0
7. Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: единство и дифференциация: Монография. - М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2015.
8. Аганина Р.Н. Саморегулирование аудиторской деятельности // Бизнес и право в России и за рубежом (приложение к журналу «Предпринимательское право»). 2012. № 2.
