CC BY
96
РАЗВИТИЕ АПК
УДК 338
особенности устойчивого развития сельских поселений промышленного
региона
п. д. косинский,
доктор экономических наук, заведующий кафедрой налогообложения, предпринимательства и права E-mail: krishtof1948@mail. ru
а. г. чупрякова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры маркетинга E-mail: chupa. 69@mail. ru кемеровский государственный университет
В статье выделены функции, которые должны реализовывать сельские территории для движения вперед. По результатам анализа показателей развития сельских поселений Кемеровской области обобщены присущие данному процессу основные негативные тенденции, отмечены особенности сельских поселений как социально-экономической системы в условиях промышленного региона. Даны рекомендации по созданию благоприятных условий для формирования специальных интеграционных структур, работающих в сельских поселениях.
Ключевые слова: устойчивое развитие, муниципальная экономика, сельское поселение, кооперационный альянс.
Развитие сельских территорий следует рассматривать как неотъемлемую часть государственной стратегии по переходу к устойчивому развитию. Это предполагает оптимизацию системы взаимодействия «население — местное самоуправление — производственно-хозяйственный комплекс». В таком триединстве заложен основной смысл успешной реализации идеи создания эффективно
функционирующей муниципальной экономики вообще и экономики сельских поселений в частности. В современных условиях это является актуальной задачей на всех уровнях управления российской экономикой.
В Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации дано следующее определение устойчивого развития: «...это стабильное социально-экономическое развитие, не нарушающее своей природной основы и обеспечивающее непрерывный прогресс общества. Переход к устойчивому развитию означает постепенное обеспечение целенаправленной самоорганизации общества в экономической, социальной и экологической сферах. В этом смысле устойчивое развитие характеризуется экономической эффективностью, экологической безопасностью и социальной справедливостью» [4].
Логичным представляется мнение И. Н. Буз-далова, полагающего, что из основных видов устойчивого развития (социальное, экологическое, экономическое) определяющей сферой является
именно экономическая, поскольку от ее уровня зависят размеры финансовых источников для решения следующих задач:
— подъем производства;
— преобразование социальной сферы;
— сохранение окружающей среды [1].
То есть в устойчивом развитии сельских поселений определяющим видом выступает муниципальная экономика.
Понятие «муниципальная экономика» имеет широкий диапазон дефиниций, но при характеристике экономики сельского поселения следует учитывать не только ее признаки, но специфические особенности развития сельского поселения как социально-экономической системы.
Сельское поселение, по мнению авторов, — это самостоятельное муниципальное образование, форма территориальной организации местного самоуправления (объединяющая один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов), обладающая особым экономико-правовым статусом и сформированная в пространстве сельского поселения.
Реализация положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определила создание соответствующей структуры муниципальных образований, нижним уровнем которой является сельское поселение.
В современной российской экономике сельские поселения занимают особое место как первичные элементы структуры региональной экономической системы, которые формируют единый «костяк» сельских территорий региона, определяющий уровень экономического развития сельской местности.
Важно помнить, что оптимальность развития любой системы (и в том числе муниципальных образований — сельских поселений) достигается только при взаимном соответствии содержания и формы. На взгляд авторов, пока в РФ есть форма, которая наполняется новым содержанием, испытывая при этом серьезные трудности.
Создание системы поселений должно способствовать:
— улучшению управления муниципальными образованиями;
— организации и развитию производства на сельских территориях;
— формированию соответствующей схемы расселения;
— повышению уровня благосостояния сельских территорий.
Вместе с тем муниципальные образования, получив широкие права и возможности для самостоятельного хозяйствования и развития, столкнулись с проблемой отсутствия современных технологий социально-экономического развития, особенно на уровне сельских поселений. По мнению авторов, дело в том, что при общности идеи формирования муниципальных экономик механизмы ее применения в городских и сельских поселениях существенно разнятся.
В условиях становления местного самоуправления одним из ключевых вопросов для сельских поселений становится совершенствование механизма финансового обеспечения при решении вопросов местного значения и исполнении переданных им государственных полномочий. Сельские поселения способны оправдывать свое предназначение и развиваться лишь при условии, что их экономическая основа готова обеспечить:
— воспроизводственные процессы, обусловленные общественным территориальным разделением труда;
— воспроизводственные процессы, удовлетворяющие разнообразные потребности населения поселений, их нужды и интересы.
В экономическом плане сельские поселения рассматриваются как территориальные образования, в пределах которых формируется и функционирует муниципальная экономика.
Признаки муниципальной экономики следующие:
— решение вопросов местного значения, возникающих в сельском поселении;
— сочетание экономической эффективности и социальной ответственности перед населением;
— функционирование в границах сельского поселения различных субъектов;
— необходимость реализации общественных благ в условиях функционирования рыночных отношений.
Следует отметить и тот факт, что с точки зрения обратной связи участие населения в местном самоуправлении (его конкретные формы и процедурные моменты прописаны в законодательных актах) проще апробировать в сельских поселениях, где население немногочисленно и проживает компактно.
В связи с этим экономика сельских поселений зависит от решения вопросов местного значения,
связанных непосредственно с обеспечением их жизнедеятельности. Она должна строиться на основе сочетания экономических интересов, экономической эффективности и социальной ответственности.
Поэтому при укреплении экономики сельских поселений целесообразно использовать потенциал предприятий (прежде всего предприятий АПК) и учреждений различных форм собственности и обеспечивать:
— повседневную жизнь поселения как единой системы;
— формирование и реализацию социальных гарантий;
— реализацию финансовых интересов.
Следовательно, основными функциями, которые должны реализовывать сельские территории для достижения целей своего развития, являются:
— экономическая функция (удовлетворение местных общественных потребностей в товарах и услугах);
— социальная функция (содействие занятости, обеспечение социальных гарантий работникам сельхозпредприятий и т. д.);
— стабилизирующая функция (формирование здоровой конкурентной среды между субъектами экономики сельских поселений и др.);
— функции самоподдержания и самоорганизации.
В качестве субъектов экономики сельских поселений можно выделить хозяйственные структуры различных форм собственности, домохозяйства и органы местного самоуправления. Данные субъекты взаимодействуют в воспроизводственном процессе на территории сельского поселения.
Следует признать, что все прошедшие реформы местного самоуправления сводились лишь к изменениям численности муниципальных образований. По мнению А. Н. Шевцова, муниципальные преобразования на всех этапах (1990-е гг., 2003—2006 гг.) «.не увязывали наделение конкретной территории статусом муниципального образования с социально-экономическим потенциалом территории, определяющим возможности обеспечения ее самостоятельности (согласно конституционному требованию) функционирования и развития» [12].
Такой подход к реформированию местного самоуправления предопределил направления развития сельских поселений, за которыми законодательно закреплены полномочия по решению вопросов местного значения (для этого им необходима оп-
ределенная экономическая основа). Как показала практика, промежуточные результаты реформы местного самоуправления не оправдали ожидания именно из-за несоответствия экономической основы и расходных полномочий, закрепленных за сельскими поселениями. Особенно это противоречие проявилось в промышленно развитых регионах, к которым относится и Кемеровская область.
Кемеровская область является регионом, обладающим одной из самых развитых городских систем на Урале, с высокой плотностью населения. Область занимает:
— 2-е место в Сибирском федеральном округе (после Красноярского края) по количеству постоянно проживающих жителей;
— 1-е место по численности городского населения;
— 6-е место по общей численности сельского населения.
Доля городского населения в регионе составляет 85,4 %. Незначительную численность сельского населения (14,6 %) можно считать проблемой, требующей особого внимания со стороны как муниципальной, так и региональной власти в силу того, что это особая сфера жизни людей — с их устоями и традициями.
Общая численность населения Кемеровской области на 01.01.2012 составила 2 761,6 тыс. чел. [5]. В области имеются два крупных города (свыше 500 тыс. жителей): Кемерово — 520,1 тыс.; Новокузнецк — 562,4 тыс. чел.
То есть регион относится к числу тех, кто имеет так называемый «второй центр», что обычно создает новые возможности развития, реализации разнообразных экономических и культурных проектов, повышает привлекательность региона с точки зрения инвестиций в развитие транспортной и торгово-логистической систем, профессионального образования и т. п. [10].
Общая площадь Кемеровской области составляет 9 572,5 тыс. га:
— земли сельскохозяйственного назначения — 2 681,5 тыс. га, или 34 %;
— земли промышленности — 136,5 тыс. га, или 2 %;
— земли населенных пунктов — 390,8 тыс. га, или 5 %;
— земли лесного фонда — 5 360,9тыс. га, или 54 %;
— земли особо охраняемых территорий и объектов — 818,7 тыс. га, или 5 % [3].
Регион относится к числу территорий с высокой плотностью населения. В области приходится 28,8 чел. на 1 км2. Для сравнения, в среднем по Сибирскому федеральному округу — 3,8, а по России — 8,4 чел. на 1 км2 [6].
В результате реформирования АПК Кемеровской области в 1992—2011 гг. произошло не увеличение производства, как предполагалось, а резкое его сокращение. Это проявилось в следующих негативных тенденциях (выделенные негативные тенденции основаны на анализе авторами статистических данных за указанный период):
— объем сельскохозяйственного производства снизился более чем наполовину;
— существенно сократилась поддержка сельского хозяйства со стороны государства и субфедеральных органов;
— основные фонды в сельскохозяйственном производстве сократились в 5 раз;
— сократилась посевная площадь на 160 тыс. га;
— ценовой диспаритет между видами АПК, обусловленный отсутствием комплексного развития территории, составил 3—5 раз;
— уровень зарегистрированной безработицы в сельской местности составлял около 6,5 %, что увеличило социальную напряженность (крестьянин не почувствовал себя эффективным собственником, хозяином на земле).
Некоторые из названных негативных тенденций удалось преодолеть еще до 2006 г. К тому времени появились первые признаки устойчивого развития сельских территорий:
— началось формирование экономической самостоятельности и предприимчивости как руководителей, так и работников, являющихся собственниками;
— изменилась структура агропромышленного производства в соответствии с потребностями рынка;
— получили развитие различные формы хозяйствования на основе частной собственности;
— были законодательно закреплены права на земельные паи, что способствовало более эффективному использованию земель;
— появились экономические предпосылки для кооперации мелких собственников и появления крупных агропромышленных комплексов в виде интегрированных структур.
Таким образом, можно выделить основные особенности развития сельских поселений как
социально-экономической системы в условиях промышленного региона.
Во-первых, индустриальная направленность развития экономики региона и высокая урбанизация одновременно дают толчок развитию производства сельскохозяйственной продукции в целях поддержания продовольственной безопасности региона и тормозят рост этого производства из-за существенной нехватки квалифицированных кадров на селе, перетока трудоспособного населения из сельских территорий в городские.
Во-вторых, важную роль играет географическое размещение сельских поселений. На территории отдельных из них (например, в Кемеровской области) есть промышленно-производственные предприятия, в том числе добывающие и перерабатывающие уголь. Следовательно, число сельских поселений чисто сельскохозяйственной направленности отличается от их общего количества.
В-третьих, существует низкая обеспеченность земельными ресурсами. В Кемеровской области в среднем на душу населения приходится лишь 0,52 га пашни, в то время как в соседнем Алтайском крае — 2,5 га, Новосибирской области — 2,4 га, а по Сибирскому федеральному округу этот показатель составляет 1,2 га пашни на душу населения. Для сравнения, в ФРГ фактическая площадь пашни в расчете на 1 чел. равна 0,3 га, но некоторые виды сельхозпродукции там производят в 3,5 раза больше, чем потребляет население страны [7].
Все эти особенности развития сельских поселений существенно влияют на их экономику и бюджетную обеспеченность. Доходный потенциал местных бюджетов поселений в большей степени состоит из безвозмездных поступлений других бюджетов бюджетной системы РФ. Удельный вес безвозмездных поступлений от вышестоящих бюджетов (межбюджетные трансферты) в общих доходах бюджетов сельских поселений составляет 52—55 % [2] (см. таблицу).
Из анализа данных таблицы видно, что основную долю доходов сельских поселений составляют безвозмездные поступления, а доля местных налогов остается невысокой. В связи с этим усилилась бюджетная неустойчивость сельских поселений, так как формирование доходов их бюджетов в настоящее время находится в прямой зависимости от решений власти вышестоящего уровня, а в структуре доходной части бюджетов сельских поселений высокий удельный вес имеют безвозмездные поступления.
Уровень дотационности бюджетов сельских поселений Кемеровской области за 2009—2011 гг., млн руб.
Показатель 2009 2010 2011
Доходы, всего 34 299 917,5 4 834 134,3 5 493 624,5
Безвозмездные поступления 1 791 552,8 2 676 297,0 2 987 249,2
Уровень дотационности, % 52 55 53,4
Исследование бюджетной обеспеченности муниципальных образований — сельских поселений показывает, что в регионе имеются территории, у которых собственные доходы составляют менее 10 %, т. е. средств явно недостаточно для решения вопросов местного значения. Например, собственные доходы муниципального образования «Преоб-раженское сельское поселение» Тяжинского района составляют 8,2 %; муниципального образования «Сельское поселение «Звездный» Кемеровского района — 9,8 %; муниципального образования «Чебулинский район» — 9,1 % (на территории области есть сельские поселения, имеющие уровень собственных доходов 3—5 %) [8].
На фоне оздоровления государственных финансов страны бюджеты сельских поселений остаются далеки от реальной бюджетной самообеспеченности. То есть эти процессы свойственны как для макро-, так и для мезо- и микроуровня.
Промежуточные итоги реализации реформы местного самоуправления указывают на то, что причиной такого перекоса являются существующие налогово-бюджетные отношения. Они не стимулируют приложения усилий местных администраций к развитию экономик территорий, к увеличению налоговой базы местных бюджетов и более эффективному их использованию.
Можно констатировать бюджетную зависимость сельских поселений от административных решений на уровне субъектов Федерации. Это, с одной стороны, свидетельствует о встраивании бюджетов сельских поселений в «бюджетную вертикаль», но с другой — влечет за собой распределение аккумулированных на федеральном уровне государственной власти налоговых ресурсов в интересах прежде всего федерального центра (во вторую очередь — администрации региона).
В целях реализации идеи устойчивого развития сельских поселений и повышения благосостояния проживающего в них населения в федеральное законодательство включены нормы их экономической поддержки. Например, в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» включен ряд статей, указывающих на собственные источники финансирования жизнеустройства, а также на федеральную поддержку в виде доходов местных бюджетов от федеральных налогов и сборов (ст. 48 и 49).
Особый интерес представляют нормы выравнивания уровней бюджетной обеспеченности поселений, которые предусматривают дотации для поселений за счет регионального фонда финансовой поддержки поселений. Законодательно закреплено, что региональный фонд финансовой поддержки поселений образуется в целях выравнивания бюджетной обеспеченности, исходя из численности жителей поселений и финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений. Из этого следует, что поселение, у которого есть такая возможность, вынуждено перечислять определенную сумму в этот фонд, а поселение, у которого нет финансовых ресурсов, постоянно потребляет дотации, т. е. использует чужие средства.
Таким образом, бедность одних территорий объективно уничтожает интерес и инициативу других — более успешных сельских поселений. При таком порядке формируется иждивенчество части сельских поселений, прикрываемое властями заботой о «бедных».
Авторы солидарны с точкой зрения О. Чирку-нова, утверждающего, что «...поддержка слабых важна и нужна в том случае, если они хотят стать сильными, но не в случае, когда они хотят вечно оставаться иждивенцами. К сожалению, вся наша межбюджетная система построена на поддержке иждивенцев и их воспроизводстве» [11]. Если поселение систематически не в состоянии зарабатывать на свое содержание, то требуется решать вопрос о его состоятельности.
Установленные законодательно источники формирования местных бюджетов ориентированы не на хозяйственную деятельность в сельском поселении, а на ожидание получения дотаций. Они не стимулируют местные администрации к развитию производственно-экономической базы территории.
Экономист А. В. Мерзлов утверждает, что устойчивое развитие сельских территорий сле-
дует осуществлять, ориентируясь на внутренний потенциал. Считается, что если конкретное сообщество не в состоянии ничего предпринять в своих интересах, то внешняя поддержка породит только иждивенчество [9].
Чтобы не допустить иждивенчества сельских территорий, должен появиться сильный мотив. По мнению авторов, им может стать заинтересованность местных властей в поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства, формировании благоприятной предпринимательской и инвестиционной среды для укрепления экономики сельских поселений.
Очевидно, что решить проблему укрепления экономики сельских поселений невозможно без развития производства на их территориях. Исследования доходных показателей сельских поселений показывают, что их динамика находится в тесной взаимосвязи с динамикой экономических показателей деятельности производственных хозяйствующих субъектов и субъектов, оказывающих услуги населению. Поэтому целесообразно рассмотреть и вопрос о создании благоприятных условий для формирования определенных интеграционных структур типа кооперационных альянсов хозяйствующих субъектов, работающих в сельских поселениях.
На взгляд авторов, можно выделить наиболее типичные мотивы образования интеграционных, кооперационных альянсов:
— стремление объединить свои активы и мобилизовать финансовые ресурсы в целях повышения платежеспособности и расширения возможностей получения кредитов;
— снижение удельных затрат за счет централизации ряда управленческих функций и сокращения численности суммарного управленческого аппарата;
— расширение рыночного сегмента и повышение маневренности в сбытовой и маркетинговой политике;
— углубление диверсификации производства за счет комплексного использования ресурсов и расширения номенклатуры выпускаемой сельхозпродукции, в том числе и для снижения рисков;
— появляющаяся возможность совместной реализации тех проектов, которые недоступны при автономном функционировании сельхозпроизводителей, фермеров и личных подсобных хозяйств (ЛПХ) по отдельности.
Таким образом, для решения выявленных проблем в развитии сельских поселений региона и эффективного использования их экономического потенциала необходимо:
— развивать экономику сельских поселений путем создания на их территориях производительных сил с участием малого и среднего бизнеса, кооперацию и интеграцию, диверсификацию сельской экономики, наладить систему сбыта сельскохозяйственной продукции, используя современный маркетинговый инструментарий;
— упростить процедуру привлечения инвестиций в сельское хозяйство;
— законодательно предусмотреть возможность перераспределения земельных участков с одновременным получением заемных средств для обеспечения занятости сельских жителей и наполняемости бюджетов сельских поселений;
— инициировать реорганизацию несостоятельных сельских поселений путем их укрупнения;
— закрепить право за муниципальными образованиями вносить предложения по совершенствованию правовых и бюджетных отношений при формировании местных бюджетов;
— на региональном уровне разработать региональные программы государственной поддержки и развития сельских поселений на среднесрочный период, объединяющие усилия органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.
Местное самоуправление юридически провозглашено более десяти лет назад. Но реально идея формирования системы местного самоуправления в его истинном смысле, по мнению авторов, в России пока не реализована. Такие институты, как муниципальный менеджмент и местное самоуправление, можно провозгласить, но нельзя построить с определенной даты. Предлагаемые мероприятия, на взгляд авторов, позволят значительно укрепить экономику сельских поселений, что будет способствовать более эффективному решению вопросов местного значения и повышению качества жизни населения. Причем регулирующая функция в ходе реализации данного комплекса мер должна быть в компетенции субъекта Российской Федерации, в котором находится сельское поселение.
Список литературы
1. Буздалов И. Н. Социальное рыночное хозяйство как базовое общественное условие устойчи-
вости развития агропродовольственной системы. Многофункциональность сельского хозяйства и устойчивое развитие сельских территорий. М.: Энциклопедия русских деревень. 2007.
2. Государственные финансы Кемеровской области в 2009 — 2011 гг.: стат. сборник. Кемерово: Кемеровостат. 2012.
3. Земельные ресурсы в Кемеровской области и кадастровая оценка земель: информационно-справочное издание / под ред. О. А. Тюриной. Кемерово. 2012.
4. Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации до 2020 года: утверждена распоряжением Правительства РФ от 30.11.2010 № 2136-р.
5. Кузбасс в цифрах. URL: http://www. ako. ru/Ekonomik/.
6. Котов Р. М., Литвинцева Г. П. Государственная поддержка сельского хозяйства на региональном уровне: монография. Кемерово: ИИО Кемеровского ГСХИ. 2012.
7. Косинский П. Д., Шабашев В. А. Продовольственная самообеспеченность региона и качество жизни населения. Томск: Изд. ТГУ. 2009.
8. Косинский П. Д., Чупрякова А. Г., Меркурьев В. В. Налоговая составляющая деятельности местного самоуправления // Региональная экономика и управление. 2012. № 4.
9. Мерзлов А. В. Использование европейского опыта регионального маркетинга в целях устойчивого развития Ярославской области // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2006. № 5.
10. Стратегия социально-экономического развития Кемеровской области на долгосрочную перспективу. СПб.: Центр стратегических разработок «Северо-Запад». 2007.
11. Чиркунов О. Заложники справедливости // Эксперт. 2011. № 48.
12. Шевцов А. Экономическая реализация выбора пространственных параметров муниципальных образований // Федерализм. 2007. № 2.
