CC BY
16
1 См.: Кирдина С. Институциональная структура современной России: эволюционная модернизация // Вопросы экономики. 2004. № 10. С. 89 - 98.
2 Подробнее см.: Бессонова О., Кирдина С., О'Салливан Р. Рыночный эксперимент в раздаточной экономике России. Новосибирск, 1996. С. 20 - 24; Кирдина С. Экономические институты России: материально-технологические предпосылки раз-
вития // Общественные науки и современность. 1999. № 6; Лит-винцева Г. Продуктивность экономики и институты на современном этапе развития России. Новосибирск, 2004. С. 50 - 51.
3 См.: Егоров С., Маринин С. Создание интегрированных структур в высокотехнологическом комплексе // Экономист. 2004. № 6. С. 29 - 34.
4 См.: Маршан П., Самсон И. Метрополисы и экономическое развитие России // Вопросы экономики. 2004. № 1. С. 4 - 18.
УДК 338.4:347.23
ОСОБЕННОСТИ ТРАНСФОРМАЦИИ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ В ЕСТЕСТВЕННО-МОНОПОЛЬНЫХ ОТРАСЛЯХ
А.П. Зотов,
кандидат экономических наук, докторант кафедры общей экономической теории, СГСЭУ
ВЕСТНИК 2007. № 16(2)
Изменение отношений собственности является одним из важнейших направлений институциональной трансформации естественно-монопольных отраслей.
В европейских странах субъекты естественных монополий находились в общественной собственности, являясь государственными или муниципальными предприятиями, в связи с чем отсутствовала необходимость создания специальных регулирующих органов. Очевидно, что для подобной унификации форм собственности и организационно-правовых форм необходимо было принять политическое решение по вопросам национализации и деприватизации фирм, производящих продукцию в условиях естественной монополии. Такие решения в период после Второй мировой войны были приняты в Великобритании, во Франции, в Италии и ряде других западноевропейских стран. Большинство из этих отраслей были национализированы.
В настоящее время в большинстве стран Западной Европы взят курс на приватизацию и максимально возможное дерегулирование естественных монополий. Зарубежный опыт регулирования показывает, что главным в такого рода деятельности является максимальная независимость регулирующих органов как от других органов государственного управления, так и от регулируемых ими хозяйственных субъектов, а также согласованность интересов и направлений работы регулирующих органов, что предоставит им возможность принимать политически непопулярные решения.
Следует отметить, что либерализация рынка электроэнергии не означает необходимости столь же радикальных преобразований в структуре собственности. Так, в Норвегии, Швеции и США кардинальных изменений в структуре собственности не произошло, тогда как в Великобритании приватизация являлась основным направлением реформ. Причем, если в Норвегии и Швеции в производстве и сбыте электроэнергии по-прежнему доминируют государственные компании, то в США и Японии большая часть производства и сбыта электроэнергии приходится на частные компании. Например, в США на долю частных и наиболее крупных энергокомпаний приходится около 70% производства электроэнергии, хотя в целом в стране функционируют 3200 генерирующих, транспортных и распределительных компаний, из которых примерно 2/3 находится в государственной и муниципальной собственности. В Японии большая часть электроэнергетики сосредоточена в 10 приватизированных крупных региональных энергокомпаниях, обеспечивающих выработку, передачу и распределение электроэнергии.
В большинстве других стран осуществлялась приватизация генерирующих, распределительных и сбытовых компаний, однако транспортировка электроэнергии, как правило, концентрируется в единой компании и нередко остается в государственной собственности. Так, в Великобритании, Швеции, Норвегии действуют единые транспортные компании.
Интенсивная экспансия частного капитала в сферу естественных монополий, происходящая с начала 1990-х гг, наблюдается как в развитых странах со сложившейся институциональной системой рынка, так и в развивающихся, а также государствах с переходной экономикой, где рыночные отношения находятся в стадии формирования. Государство меняет стратегические направления и формы своего участия в развитии естественных монополий. В поисках оптимального соотношения между государством и рынком оно берет курс на масштабное привлечение ресурсов предпринимательского сектора.
Система складывающихся партнерских отношений государства и бизнеса является основополагающим эле -ментом функционирования смешанной экономики. Необходимость ее создания вытекает из двух постулатов либеральной концепции развития - соответствия между формированием институтов частной собственности и процессом ускорения экономического роста, а также более высокой производительности и эффективности хозяйства, основанного на частной собственности, в срав -нении с экономикой, базирующейся на государственной собственности и прямом государственном управлении.
Экономический эффект для общества от партнерства государства и частного сектора в сфере естественных монополий состоит в том, что оно получает более качественные товары и высокий уровень обслуживания при сокращении издержек. Партнерские отношения способствуют развитию институтов рынка, частной собственности, предпринимательской инициативы. По сути, это реорганизация бизнеса, переосмысление взаимоотношений государства и частного сектора, новый вид организации работы, новые механизмы регулирования.
Экономические последствия приватизации (иногда эта процедура называется коммерциализацией) российской электроэнергетики, на наш взгляд, неоднозначны. Это политическое решение было проведено так, что не решило многих экономических проблем. Опыт разгосударствления энергетики в других странах показывает, что эта акция могла бы способствовать притоку денежных средств. В действительности акции энергетических пред -приятий переданы трудовым коллективам бесплатно, частично - за ваучеры, притока средств в отрасль эти процедуры не дали. Другой негативный аспект приватизации: собственность на предприятиях энергетики почти на 1/2 перешла в руки случайных владельцев, акционеров, участие которых в капитале осложняет достижение стратегических целей компании.
Размер, а также принципы деления государственного пакета акций РАО «ЕЭС России» и его дочерних предприятий на федеральную и региональные части оспаривались представителями субъектов Федерации. В начале 1994 г. обсуждался проект Указа Президента РФ «О регулировании отношений собственности между федеральным и территориальными уровнями государственного управления в электроэнергетике», в ко -тором предусматривались внедрение «золотой акции» Минтопэнерго в каждое дочернее предприятие РАО, передача дивидендов РАО «ЕЭС России» в специальные внебюджетные фонды субъектов Федерации, отказ от федеральной собственности в РАО «ЕЭС России» с дележом федерального пакета акций между субъектами Федерации пропорционально дефициту электрической мощности. Проект не получил поддерж-
ки руководства большинства субъектов Федерации и региональных энергосистем.
На рубеже 1990 - 2000-х гг. сформировались две основные концепции реформирования российской энергетики, одна из которых была поддержана руководством РАО «ЕЭС России», а другая - его оппонентами (в основном, губернаторами). Суть концепции РАО «ЕЭС России» сводится к следующему. Региональные энергетические АО фактически ликвидируются. Основная часть электростанций становятся самостоятельными предприятиями с возможностью их приватизации. Передающие мощности отделяются от электростанций и передаются в собственность РАО «ЕЭС России». В собственности РАО «ЕЭС России» также оказываются ряд эффективных электростанций (например, ГЭС), которые, в частности, будут снабжать электроэнергией «проблемных потребителей» (бюджетников и т.п.). Самостоятельные электростанции конкурируют друг с другом и снабжают потребителей на рыночной основе, причем цены на электроэнергию в этом секторе, по возможности, не регулируются. Государственному регулированию подлежит лишь тариф транспортировки электроэнергии от электростанций к клиентам по сетям РАО «ЕЭС России».
Таким образом, концепция РАО «ЕЭС России» направлена на создание конкурентного рынка электроэнергии и призвана решить такие задачи, как:
• привлечение частных инвестиций в отрасль. Инвесторы начнут вкладывать деньги в самостоятельные электростанции, так как будут устранены риски, связанные с принудительными установлением низких тарифов и снабжением неплатежеспособным потребителей. По мнению РАО «ЕЭС России», эффективность таких вложений будет весьма высока: рынок электроэнергии легко просчитывается, модернизация позволит существенно сократить себестоимость электроэнергии, что сделает вложения коммерчески выгодными;
• преодоление затратного механизма, увеличивающего неэффективность отрасли. В настоящее время энергетические АО «раздувают» затраты и не идут на модернизацию мощностей с целью повысить себестоимость электроэнергии, поскольку тарифы устанавливают, во многом исходя из себестоимости. По мнению РАО «ЕЭС России», эффективность энергетического хозяйства можно быстро повысить при условии, что появятся соответствующие стимулы;
• прозрачность экономики в энергетической сфере, переход на денежные расчеты. Энергетическим предприятиям, работающим в рыночной сфере, станет невыгод -но использование бартерных и зачетных схем, им не нужно будет «прятать» получаемую прибыль. Иными словами, энергетический сектор будет выведен из «тени», од -новременно будет сломан существующий зачетный хозяйственный механизм, порождающий коррупцию.
К основным недостаткам данной концепции, на наш взгляд, можно отнести следующее.
• Организовать единый общефедеральный рынок электроэнергии нереально, поскольку сетевая инфраструктура развита недостаточно. В результате не удастся отсечь «рыночный сектор» от «проблемного», организовать истинно конкурентный рынок электроэнергии.
• Разделение генерирующих и передающих мощностей породит дополнительные риски, которые могут привести к сбоям в электроснабжении.
• Конкурентный рынок приведет к банкротству неэффективных электростанций, как следствие, существенному снижению производства электроэнергии в России и непредсказуемым последствиям в тех регионах, где работали эти электростанции.
• Дерегулирование отрасли может привести к отсечению от энергоснабжения многих «невыгодных» потребителей.
Такая реформа предполагает фактический слом сложившегося на региональном уровне полутеневого механизма «крупные предприятия - региональный бюджет -естественные монополии», на котором «кормятся» многие чиновники и менеджеры. Реформе будут активно препятствовать и руководители региональных «АО-энер-го», так как сохранение нынешнего положения позволяет сохранить их кресла. По сути, данная реформа невыгодна и самому РАО «ЕЭС России», если его интересы рассматривать узковедомственно. Реформа делает ненужным детальное госрегулирование тарифов как на федеральном, так и на региональном уровне. Это «выбивает» мощные рычаги влияния как у губернаторов, так и у ряда федеральных ведомств, которые вряд ли заинтересованы в такой перспективе.
Альтернативная концепция (концепция группы Кресса) сводилась к следующему: региональные энергетические АО становятся самостоятельными предприятиями, в собственности РАО «ЕЭС России» (или некоей государственной компании) остаются межрегиональные магистральные линии электропередачи. Региональные энергокомпании торгуют друг с другом электроэнергией на рыночной основе. Финансирование ввода новых мощностей предполагается обеспечить за счет собственных и заемных средств энергокомпаний и «инвестиционной надбавки» к тарифу
Данная концепция была призвана решить следующие задачи.
• У региональных энергокомпаний появляется стимул наращивать мощности, так как дополнительную электроэнергию можно продать на рынке.
• Региональным энергокомпаниям становится выгодно финансировать строительство ЛЭП с целью обеспечить сбыт своей электроэнергии в других регионах или за рубеж.
• Сохраняется единый комплекс «электростанции -сетевая инфраструктура», что позволит обеспечить бесперебойное снабжение потребителей.
• Реформирование хозяйственного механизма происходит постепенно и с учетом региональных особенностей.
Недостатки данной концепции, на наш взгляд, сводятся к следующему
• Нынешний непрозрачный хозяйственный механизм (включая «политическое» регулирование тарифов и зачеты) полностью сохраняется. В результате в отрасль не будут привлечены инвестиции, а также сохраняется база для коррупции.
• Региональным энергокомпаниям по-прежнему будет невыгодно повышать свою эффективность, поскольку действует механизм установления тарифов «себестоимость + дельта».
• На региональном уровне сохраняется полный монополизм энергокомпаний, что будет их стимулировать
извлекать прибыль из монопольного положения, а не за счет повышения эффективности.
• Региональные энергокомпании могут перейти под контроль губернаторов, что усилит влияние региональных властей на местную экономику.
• Не решив ни одной из существующих проблем, данная реформа в то же время лишит РАО «ЕЭС России» возможности маневра инвестиционными ресурсами в масштабах страны; развитие электроэнергетики станет менее управляемым.
Очевидно, что данная концепция была выгодна губернаторам, которым хотелось бы поставить региональную электроэнергетику под свой полный контроль. Од -нако такая перспектива не могла в полной мере устроить федеральный центр.
Необходимо отметить, что вопросы собственности -это, несомненно, социальная категория, поэтому изменения структуры собственности РАО «ЕЭС России» и региональных АО-энерго необходимо проводить с особой осторожностью, соблюдая интересы миноритарных акционеров энергокомпаний.
Главная проблема любой институциональной трансформации - это изменение содержания, способов обмена и защиты правомочий собственников. Реструктуризация отрасли, очевидно, предполагает слияние различных компаний, выделение из них различных структур и другие преобразования. Основное требование к осуществлению этих преобразований - это обеспечение защиты интересов акционеров, которые должны быть соблюдены, несмотря на то что они не всегда могут совпадать с интересами государства. Необходимо также учитывать, что в отношении объектов государственной собственности всегда существуют различия между правом государственной собственности де-юре и этим же правом де-факто. Если формально ресурсы находятся в государственной собственности, фактически может функционировать режим свободного доступа, присущий частной собственности.
Руководство РАО «ЕЭС России» стремится сохранить и укрепить свои правомочия собственника в сфере получения доходов, тем более что у государства пока нет определенной политики в электроэнергетике и механизма контроля за эффективностью расходования средств руководителями РАО «ЕЭС России». Интересы управ -ляющих могут противоречить интересам государства, поэтому процессы реструктуризации необходимо осуществлять под контролем государства и общества.
В рассматриваемом же проекте реформирования РАО «ЕЭС России» изменения структуры собственности сводятся к императиву создания рыночного механизма ценообразования. Для этого потребуются, во-первых, независимые продавцы (они появляются в результате первого шага преобразований), во-вторых, оптовый рынок (на местах преобразованные региональные АО-энер-го как были, так и останутся единственными продавцами энергии).
В настоящее время около 52% акционерного капитала РАО «ЕЭС России» находится в собственности государства. Такая структура собственности формально обеспечивает государству контроль над холдингом и всеми зависимыми и дочерними производителями электроэнергии, транспортом электроэнергии и ее диспет-
чированием. В проекте не предполагается снизить долю государственной собственности. Это, видимо, сделает проект более приемлемым для законодательной и исполнительной властей. Но нельзя не заметить того, что проблемы, потребовавшие реформ электроэнергетики, возникли и существовали как раз в то время, когда госу-
дарство было главным собственником холдинга РАО «ЕЭС России». Нельзя исключить того, что и при сохранении собственности государства в электроэнергетике в таком масштабе, как сегодня, будут постоянно воспроизводиться проблемы, с которыми электроэнергетика сталкивается на протяжении многих лет.
УДК 330.15(470)
ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ РЫНКА ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ В ЭКОНОМИКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Природные ресурсы представляют собой не только основу для развития экономики и социальной сферы, но и гарантию нормальной жизнедеятельности будущих поколений.
На сегодняшний день природные ресурсы используются государством недостаточно эффективно. Отсутствуют четкие, прозрачные условия дос -тупа природопользователей к ресурсам. Интересы государства как собственника часто не защищены в полной мере, а у пользователей природных ресурсов, в свою очередь, отсутствуют стимулы к их эффективному использованию. При этом структура исчерпаемых природных ресурсов имеет устойчивую тенденцию к ухудшению.
Продолжающееся в настоящее время совершенствование разграничения полномочий между федеральным центром, регионами и муниципальными образованиями затрагивает в том числе вопрос формирования рынка природных ресурсов в Российской Федерации для повышения эффективности их использования.
В последние годы претерпели значительные изменения многие основополагающие нормативные правовые акты, определяющие «правила игры» на рынке природных ресурсов. При этом продолжалась реализация положений, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, при -нятой 12 декабря 1993 г., и не находивших ранее в полном объеме отражения в законодательстве.
В исторической ретроспективе отношения собственности как доминанты экономического строя общества претерпевали неоднократные изменения, обусловленные стремлением преодолеть противоречие между ограниченностью вовлекаемых в производство ресурсов и возрастающими по -требностями людей. В поисках путей максимализации эффективности про -изводительных сил общество периодически трансформировало формы собственности на средства производства и механизм государственного участия в управлении экономикой1.
В сфере природопользования в Российской Федерации такая трансформация продолжается и в настоящее время, при этом к числу наиболее приоритетных направлений можно отнести следующие:
- закрепление в федеральной собственности основных видов природных ресурсов с четким разграничением полномочий федерального центра и регионов по вопросам распоряжения ресурсами;
- внедрение гражданско-правовых начал в отношения между государ -ством и пользователями природных ресурсов с возможностью обеспечения стабильного режима пользования и прозрачности имущественных отношений;
- законодательное закрепление взимания платы за предоставление права пользования природными ресурсами природопользователю;
- формирование новой системы классификации и государственного учета природных ресурсов, гармонизированной с международными правилами.
Угроза ухудшения экологической ситуации в стране и истощения ее природных ресурсов находится в зависимости от состояния экономики и
С.Ю. Зюзин,
соискатель кафедры общей экономической теории, СГСЭУ
ВЕСТНИК 2007. № 16(2)
