CC BY
135
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ
МОДЕРНИЗАЦИЯ
РОССИИ
D.Yu. Karpov
Features of the Current Stage of Development of the Public Sector of Russian Economy
Institutional features of the state of the public property in modern Russian economy are estimated. The forms of the state enterprise in the current Russian economy are considered. Negative aspects of the state corporations functioning are revealed.
Key words and word-combinations: property relations, Russian economy, state enterprise, state corporations.
Оцениваются институциональные особенности состояния государственной собственности в современной российской экономике. Рассмотрены формы1 государственного предпринимательства. Отражены негативные аспекты функционирования государственных корпораций.
Ключевые слова и словосочетания: отношения собственности, российская экономика, государственное предпринимательство, государственные корпорации.
УДК 338.242.69 ББК 65.011
Д.Ю. Карпов
ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОГО ЭТАПА РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ РОССИИ
I 1о мнению целого ряда отечественных экономистов, наиболее эффективной моделью развития современной российской экономики могла бы стать модель так называемого «государственного капитализма» [1]. Она относится к той разновидности смешанной экономики, в которой все формы собственности (государственная, частная, коллективная) имеют равный экономический и юридический статус.
В нашей стране государственному сектору, который сегодня выполняет функцию связующего звена в пространственно и организационно разобщенной национальной экономике, традиционно уделялось первостепенное внимание. В целях реализации в отечественной экономике принципов хозяйственной эффективности и социальной справедливости в структуру государственного сектора
целесообразно включить большинство жизнеобеспечивающих отраслей материального производства. В первую очередь это относится к природоэксплуатирующим отраслям, на долю которых в настоящее время приходится около 80% всей экспортируемой Россией продукции.
Целесообразно присоединиться к широко распространенной точке зрения, согласно которой субъектом присвоения природно-ресурсной ренты объективно должно являться государство. Необходимость преобладания государственного сектора здесь обусловлена широким распространением рентоориентированного поведения экономических агентов.
Многие исследователи выделяют специфическую роль государственного сектора как «инструмента регулирования экономики», «встроенного стабилизатора рынка», «средства для преодоления последствий отраслевых, структурных и циклических кризисов», «орудия правительства для осуществления национальной политики, достижения общенациональных целей» [2]. Специалисты Европейского центра государственного предпринимательства (ЕЦГП), созданного в 1961 г., возлагают на государственный сектор чрезвычайно важные социально-экономические функции [3, с. 13].
По мере развития мирового хозяйства, в условиях экономической глобализации особенности функционирования государственного сектора постоянно изменяются, появляются новые формы, а старые наполняются новым содержанием. Узкое понимание госсектора как области управления государственными предприятиями и учреждениями постепенно уступает место его широкой трактовке, когда к государственному сектору относят деятельность госкорпораций на мировых рынках, управление государственными пакетами акций. Речь идет о государственных инвестициях и государственных закупках, о деятельности государственных агентов, выступающих в качестве участников рыночных отношений. При этом основной задачей является наиболее эффективное использование государственных ресурсов в плане максимизации общественных выгод при достижении социально-экономических целей государства.
Особой формой участия государства в экономической жизни является государственное предпринимательство. В современной экономической литературе существуют разные подходы к определению сущности госпредприниматель-ства. Традиционный заключается в том, что госпредпринимательство связывают преимущественно с деятельностью государственных предприятий. В качестве основного отличия предпринимательства государства от частного бизнеса специалисты отмечают особую мотивацию и социальную направленность миссии хозяйствующих субъектов, когда прибыль не является главной целью деятельности предприятий государственного сектора.
Относительно новой формой государственного предпринимательства в Российской Федерации являются государственные корпорации. В отечественном правовом поле упоминание о государственной корпорации как о самостоятельной организационно-правовой форме появилось летом 1999 г., когда Закон «О некоммерческих организациях» [4] был дополнен статьей 7.1. В ней устанавливалось, что государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на
основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.
До последнего времени единичными примерами действующих государственных корпораций были Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), созданное для преодоления последствий финансового кризиса 1998 г. в банковском секторе, и Агентство по страхованию вкладов (АСВ), образованное в 2004 г. в целях осуществления функций по обязательному страхованию вкладов населения.
Принципиально новым моментом имущественной политики государства в 2007 г. стало появление сразу шести государственных корпораций, созданных специальными федеральными законами: Внешэкономбанк, «Роснанотех», Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, «Олимпстрой» (по строительству олимпийских объектов к зимним Олимпийским играм 2014 г. в Сочи и его развитию как горноклиматического курорта), «Ростехнологии», «Росатом». Их функциональное назначение и отраслевой спектр весьма разнообразны, включая реализацию отдельных проектов и программ («Олимпстрой» и Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства), содействие отдельным видам деятельности (Внешэкономбанк и «Роснанотех»), управление конкретными отраслями («Росатом») и группами компаний («Ростехнологии»).
В то же время, как в январе 2008 г. официально заявил Д.А. Медведев, создание государственных корпораций не означает изменения курса и отказа России от рыночного пути развития, а «государственный капитализм» представляет собой тупиковый путь [5]. В качестве мотива формирования такого рода структур с участием государства указывается необходимость поддержки тех приоритетных направлений, в которых Россия начала утрачивать занимаемые ранее лидирующие позиции (атомная отрасль, судо- и авиастроение). Тем не менее достаточно четко определены границы «допуска» частного бизнеса: если в большинстве случаев ему может быть отведено существенное место, то в сфере обороны полный контроль государства является безальтернативным.
Характерная для 2007 г. «мода» на госкорпорации, нашедшая отклик и на региональном уровне, заметно увеличивает различные экономико-финансовые риски. В схеме создания госкорпораций заложен индивидуальный подход, выводящий их за рамки общих правовых норм, установленных в законодательстве для той или иной организационно-правовой формы профильными законами (акционерные общества, унитарные предприятия, некоммерческие организации). В числе прочих стоит отметить потенциальные возможности получения различных преференций, использования монопольного положения, степень эффективности контрольных механизмов, многие из которых не апробированы, а частью - еще не созданы.
Результаты анализа нормативных актов, регламентирующих деятельность государственных корпораций, позволяют сделать выводы о наличии ряда негативных факторов, наличие которых на юридическом уровне закладывает следующие предпосылки низкой эффективности реализуемых инициатив:
1) в ряде законодательных актов отсутствуют положения, содержащие целе-полагание. Фактически некоторые из государственных корпораций функционируют без какой-л ибо документированной цели;
2) уделяется недостаточное внимание аспектам государственного контроля эффективности реализации целевых программ. Механизмы такого рода в законодательных актах зафиксированы с использованием неясных формулировок, что может существенно затруднить процесс мониторинга результативности;
3) юридическая составляющая не располагает к обязательному проведению стратегического и среднесрочного планирования, в результате чего деятельность государственных корпораций в некоторых случаях приобретает бессистемный характер;
4) непрозрачность деятельности государственных корпораций усугубляется тем, что функционирующие в данный момент юридические механизмы в значительной степени ограничивают доступ контролирующих структур к их внутренней документации. Фактически какое-либо легитимное исследование деятельности структур со столь значительными объемами финансирования в современных условиях невозможно.
Вероятно, подобная специфика правового статуса государственных корпораций продиктована общей национальной политикой, направленной на повышение независимости бюджетных учреждений. При прочих равных условиях такой подход оправдан, поскольку располагает к росту ответственности руководящих органов, а также стимулирует более эффективное использование имеющихся в распоряжении ресурсов. Подобная инициатива направлена на снижение влияния негативных последствий длительного функционирования плановой системы, характерной чертой которой была чрезмерная зависимость от центра в вопросах планирования и финансирования. Однако в данном контексте целесообразно отметить некоторое завышение автономного статуса государственных корпораций, которое может повлечь за собой снижение эффективности используемых средств и рост коррупционных рисков.
К ноябрю 2009 г. Генпрокуратура РФ нашла у госкорпораций целый ряд нарушений по фактам нецелевого использования финансов и имущества. Генпрокуратура выявила в «Олимпстрое», «Роснано», Агентстве по страхованию вкладов (АСВ) и «Ростехнологиях» нарушения при размещении госзаказов и проведении торгов. Три последние из перечисленных корпораций к тому же были замечены в заказе на стороне услуг, которые должны были выполнять сами, на это тратились немалые суммы. В результате были возбуждены 22 уголовных дела.
«Роснано», Фонд ЖКХ, «Олимпстрой» и Внешэкономбанк (ВЭБ) выплачивали своим сотрудникам малообоснованные премии и бонусы, предоставляли социальные льготы. «Бонусная» тема применительно к госкорпорациям всплывала и раньше. Генпрокуратура РФ в апреле 2009 г. обвинила Фонд содействия
реформированию ЖКХ в расточительном расходовании бюджетных средств. В частности, на выплаты сотрудникам было потрачено 234,9 млн руб., что «сопоставимо с расходами на содержание в 2008 г. центральных аппаратов Роснедр, Росархива, Роспатента, Росинформтехнологии и Роскартографии, вместе взятых». Члены наблюдательных советов госкорпораций регулярно игнорировали их заседания, многие вопросы решались при заочном голосовании. Ряд госкорпораций не выполняют функций, предусмотренных законом об их создании. Так, из выделенных «Роснано» на развитие наноиндустрии 130 млрд руб. корпорация освоила лишь 10 млрд руб., из них 5 млрд руб. - на обеспечение текущей деятельности [6]. Деньги лежат на банковских депозитах как временно свободные средства. Аналогичные факты зафиксированы и в других госкорпорациях.
Реакцией на это стало предложение преобразовать госкорпорации в другие формы, в частности в акционерные общества. Кроме того, по мнению Администрации Президента РФ, госкорпорациям следует стать прозрачнее. В их наблюдательные советы должны войти представители государства, чьей задачей станет регулирование порядка деятельности корпораций и их отчетности. При этом госкорпорации должны быть подконтрольны Счетной палате и иным счетно-контрольным органам. Было предложено распространить на сотрудников госкорпораций ограничения, обычные для госслужащих (запрет на занятие предпринимательской деятельностью, покупку ценных бумаг). Государственные корпорации необходимо обязать размещать заказы для госнужд в открытых источниках, как это делают министерства и ведомства. Необходимо внедрить в госкорпорациях такие правовые институты, как сделки с заинтересованностью и крупные сделки. Без этого ряд выявленных нарушений не подпадают под действие законодательства.
По словам Президента России Д.А. Медведева, в целом получается, что госкорпорации менее прозрачны, чем обычные акционерные общества, а совершаемые ими сделки являются обычными коммерческими. Государственные корпорации, агрегирующие в своих портфелях те или иные производственные активы, в условиях обостряющейся конкуренции находятся в невыгодном положении, которое тем не менее может корректироваться при помощи следующих мер.
1. Разработка стратегии развития и целеполагание. Ориентированность на краткосрочную перспективу и конъюнктурность оказывают негативное влияние на развитие предприятий, производящих высокотехнологичную и наукоемкую продукцию. В особенности это актуально для игроков рынка авиационного, нанотехнологического и судостроительного секторов. Соответственно, разработка стратегий по освоению внутренних и внешних рынков является жизненно важным условием, соблюдение которого гарантирует выживание и развитие передовых направлений российской экономики.
2. Формирование рыночного подхода к решению поставленных задач. Постановка и решение задач государственными корпорациями даже при учете их автономности производится в отрыве от рыночных реалий. Основным определяющим фактором являются политические и кадровые аспекты взаимоотношений с регулирующими органами. Продолжающийся процесс рокировки активов свидетельствует о чрезмерно высокой роли индивида и личной преданности в данной системе, функционирование которой должно быть по возмож-
ности обезличенным. Кроме того, данный аспект подразумевает детальную проработку маркетинговой составляющей в сторону инновационной и динамичной методологии.
3. Доработка правовой составляющей регулирования государственных корпораций. Этап, на котором рассматриваемые структуры в той или иной мере подотчетны правительству, должен характеризоваться наличием юридических механизмов, делающих работу государственных корпораций прозрачной для внешнего контроля со стороны государства и общества. Подобные меры позволят эффективно отслеживать процесс достижения обозначенных целей стратегического и тактического характера.
4. Постепенное инициирование процесса приватизации государственных корпораций. Необходима разработка системы показателей, которая позволила бы получить исчерпывающую информацию по вопросам эффективности менеджмента. Выполнение обозначенных нормативов, развитие корпоративной культуры и данные о продвижении на рынке позволят сделать своевременные выводы о целесообразности приватизации рассматриваемых структур с целью роста их рыночной эффективности.
Таким образом, можно выделить основную и принципиально значимую особенность развития государственного сектора в современной российской экономике - появление новых форм его функционирования. В России такой формой в настоящее время являются государственные корпорации, которые призваны выполнить функцию мобилизации необходимых ресурсов для достижения социально значимых целевых установок государства. В то же время отмечаются существенные недостатки в деятельности госкорпораций, которые обусловливают снижение темпов социально-экономического и технико-экономического развития нашей страны. Возможное преобразование госкорпораций в предприятия других организационно-правовых форм еще не означает сокращение государственного сектора в российской экономике. Институционально-политические особенности нашей страны обусловливают необходимость функционирования соответствующего экономического базиса, который характеризуется социально-экономическими отношениями, присущими «государственному капитализму». Квинтэссенцией этих отношений являются отношения собственности, которые в России предполагают наличие достаточно обширного государственного сектора экономики.
Библиографический список
1. Волович В.Н. О сущности и стратегии российских экономических реформ // Проблемы современной экономики. 2003. № 3 (7).
2. Дежкина Т.Г. Теоретические основы государственного предпринимательства // Проблемы современной экономики. 2008. № 4.
3. Клинова М.В. Государственное предпринимательство в странах европейского сообщества. М., 1988.
4. О некоммерческих организациях: Федер. закон от 12 янв. 1996 г. № 7-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145
5. «Газпром» разделен не будет // Вести.Ки. 2008. 17 янв.
6. Российские госкорпорации: новый негатив и близкая развязка // РИА Новости. 10.11.2009. ШЬ: http://www.rian.ru/incidents/20091110/192887815.html
