CC BY
51
Прохода П.В. - кандидат исторических наук, профессор кафедры исторических и социально-политических дисциплин специального факультета КА МВД России
Особенности развития системы органов управления Черноморского казачьего войска в начале XIX века
Начало XIX столетия стало одним из поворотных пунктов в истории Черноморского казачьего войска. Неспешная и размеренная работа органов управления и судопроизводства Черномории, созданных войсковой старшиной отчасти по образу и подобию запорожских, была в одночасье изменена волей центрального правительства.
18 февраля 1801 г. император Павел I подписал «Высочайшую грамоту», которая коренным образом меняла структуру управления в войске. Учреждалась новая форма управления - Войсковая Канцелярия, сменившая Войсковое Правительство1. В состав канцелярии входили: председатель -Войсковой атаман, два члена от войска, особый член, назначаемый императором, и, сверх того, «для охранения правосудия» определен был при войске прокурор. Канцелярии вменялось в обязанность «наблюдение в подчиненных местах благоустройства и правосудия и решение всех дел», для чего при канцелярии были учреждены 6 экспедиций, а все дела велено было производить «на основании общих узаконений Всероссийской Империи»1. Ведомственную подчиненность Войсковой канцелярии документ определял
следующим образом: «Дела по гражданской части на апелляцию выносить в Сенат, а по военной относиться в военную Коллегию, сообразно чему и уголовные выносить на ревизию по роду их принадлежности до того или другого Правительства, но отсылая прежде приговоры свои на рассмотрение доверенной от Нас Особы»1.
Изменение внутренней жизни Черноморского войска преследовало сразу несколько целей. Во-первых, создание четко оформленной структуры управления, и, во-вторых, желание ограничить злоупотребления в среде войсковой администрации, контролируя ее деятельность через присутствие прокурора и особого чиновника центральной власти в аппарате высшего уровня войсковой администрации. Требование производить рассмотрение всех поступающих дел на основании общих для Российской империи правовых норм должно было ограничить вольности представителей войсковой администрации в решении текущих дел и привязать войсковую судебную систему к общероссийской.
Так выглядели идеи центрального правительства на бумаге. На деле же все пошло не столь гладко. Масса недоработок, заложенных в самом законодательном акте, с самого начала тормозили работу Войсковой канцелярии. Так, создание при канцелярии шести узкоспециализированных экспедиций не принесло должного результата, поскольку крайняя спутанность понятий о делах криминальных, тяжебных, полицейских,
сыскных и прочих сводила на нет эффективность работы этих экспедиций2. Общая задача, возложенная на Войсковую канцелярию, носила весьма неопределенный характер, и уяснить ее из текста документа было довольно трудно. Не было проведено границ между делами гражданскими и военными, хотя и определялась подчиненность первых Сенату, а вторых - Военной коллегии, вследствие чего вопросы подчинения, отчетности и т.д. пришли в еще более запутанное состояние.
Все это явилось причиной неприятия в войсковой среде изменений, введенных «Высочайшей грамотой» 1801 г. Если же принять во внимание крайне незначительное время существования этой формы управления Черноморским войском, а именно с 18 февраля 1801 г. по 25 февраля 1802 г., т.е. чуть более года, то не вызывает удивления то обстоятельство, что новая форма управления, предложенная Павлом I, не оставила после себя сколько-нибудь значительных следов ни в истории войска, ни в органах управления последнего.
Тем не менее, именно время правления Павла I представляет собой переломный этап во взаимоотношениях войска с центральной властью. Ограничение самостоятельности Черноморского войска, как особого военно-административного образования, - вот главнейшая задача всех проводимых изменений в войсковых структурах управления. В первые годы освоения Черноморским войском новых территорий, в обстановке чрезвычайно
1 Там же. С.1154.
2
Щербина Ф.А. История Кубанского казачьего войска. Екатеринодар, 1910. Т. 1. С. 76.
слабого контроля со стороны центральной власти и практически полного невмешательства во внутривойсковую жизнь, существовали реальные предпосылки для возникновения и развития идеи независимости войска от органов управления Российской империи. История Запорожской Сечи, одной из причин уничтожения которой была идея государственного сепаратизма, существовавшая в казачьей среде, могла повториться. Эта идея, без сомнения, перенесенная переселенцами из Запорожья, при попустительстве государственной власти могла найти в войске благодатную почву для дальнейшего развития.
Чтобы не допустить такое развитие событий Павлом I были проведены реформы, важнейшими из которых следует считать две: изъятие из компетенции войска выборов кошевого атамана и организация контроля над высшим органом управления войском путем введения в его состав постороннего правительственного чиновника («доверенной особы») и должности прокурора, которая с этого времени стала в войске постоянной.
Улучшение функционирования органов управления, которое подразумевалось изменениями 1801 г., являлось второстепенной задачей по отношению к задаче усиления подчинения войсковых учреждений центральным органам власти. К тому же разница в срочности решения задач, из которых вопрос контроля над войском был гораздо важнее вопроса улучшения управления, привела к принятию недостаточно продуманного законодательного акта, чем объясняется его неприятие в войсковой среде.
Вскоре за первой попыткой ограничения войсковых вольностей последовала и вторая. 25 февраля 1802 года был подписан указ «Об учреждении в войске Черноморского Войскового правительства и о зависимости оного по делам гражданским и военным».1
Войсковое правительство было реорганизовано по образцу Войска Донского. В его состав вошли войсковой атаман, два непременных члена и шесть асессоров. По воинским делам велено было «зависеть от инспектора Крымской Инспекции, а по части гражданской состоять в ведомстве тамошнего губернского начальства, и особенно управляющего Губернией»2. Присутствие особого генерала в войске было отменено, поскольку должность эта у черноморцев не прижилась, частью вследствие скверной репутации первого назначенца на нее - генерала И.П. Кираева, а в основном, вследствие того, что в условиях исторически сложившегося и выверенного временем института управления Черноморского казачьего войска фигура постороннего человека в войсковой администрации была просто лишней, вызывая у казачьей старшины раздражение.
Должность же прокурора была оставлена с присуждением седьмого класса по петровской «Табели о рангах» и подчинением губернскому прокурору. Седьмой класс соответствовал гражданскому чину надворного советника или в военном ведомстве - чину подполковника. Это обстоятельство указывало на то значение, которое придавалось роли
1 1 ПСЗ. Т. 27. № 20156.
2
Щербина Ф.А. История Кубанского казачьего войска. Екатеринодар, 1913. Т. 2. С. 83.
прокурора в войске, а особенно очевидным это становилось, если вспомнить, что сам атаман Ф.А. Бурсак в то время имел всего лишь чин подполковника.
С преобразованием Войсковой канцелярии в ней были упразднены все экспедиции за исключением полицейской. Канцелярии снова предоставили свободу действий в решении войсковых дел, а на единственную оставшуюся полицейскую экспедицию возложили большую часть тех обязанностей, которые предыдущим законодательным актом распределялись между шестью экспедициями при Войсковой канцелярии.
Таким образом, изменения 1802 г. практически вернули Войсковую канцелярию к тем формам деятельности, которые существовали до 1801 года. На результатах работы войсковых учреждений изменения, связанные с указом 1802 года, сказались не слишком сильно. В силу определенной инертности войсковых структур управления и того обстоятельства, что нововведения 1801 года просуществовали не слишком долго, они не успели радикально повлиять на структуру и формы управления войском.
Как отмечал Ф.А. Щербина, «с введением новых учреждений не изменились ни старые, практически сложившиеся порядки, ни обычные приемы управления войском». 1 Так, например, судебные реформы затрагивали только верхушку войскового управления, в нижнем же слое управления войском, начиная с уровня куренных общин, в области
1 Там же. С. 81.
судопроизводства черноморцы по-прежнему руководствовались нормами обычного права. 1
Очередное либеральное отношение к войсковым органам управления закончилось 8 августа 1810 года, когда войсковая канцелярия была поставлена в жесткую зависимость от Таврического губернского правления. Приравняв войсковое правление к уездному суду, губернское правление оставило за ним окончательное решение дел, иски по которым не превышали 25 рублей. 31 июля 1812 года Сенатским указом было подтверждено это «крайне стеснительное и вредное для края распоряжение при передаче гражданских дел Черномории в ведение Кавказской палаты уголовного и
3
гражданского суда».
С этого времени деятельность Войсковой канцелярии приобрела предельно бюрократический характер, попав в полную зависимость от Кавказского Губернского правления и Кавказской палаты уголовного и гражданского суда.
Рассматривая реформы 1801-1810 гг., касающиеся изменений в сфере управления Черноморским казачьим войском, можно выделить несколько особо важных изменений, произошедших в этот период.
Прежде всего это постепенное ограничение правительством войсковых вольностей. С именем Павла I связаны: отмена выборности кошевых
1 Там же.
2 ГАКК. Ф. 318. Оп.1. Д. 29. Л. 6.
3 Собриевский А.С. Торговое общество казаков в Черноморском казачьем войске // Кубанский сборник. Екатеринодар, 1898. Т 4. П. 13. С. 6.
атаманов и введение практики назначения атаманов непосредственно Императором, введение в верхний слой управления войском «стороннего генерала» и прокурора, назначаемых центральным правительством, а не войском.
Создание Войсковой канцелярии свидетельствовало о желании заменить традиционные формы управления предписанными свыше и привести самоуправление в соответствие с общепринятыми для казачьих войск нормами. Интересно отметить, что несколько ранее изменений, проведенных в 1801 году в Черноморском войске, а именно 6 сентября 1800 года, Павел I провел такие же преобразования в области управления Войска Донского. В данном случае Войско Донское выступило в качестве полигона для опробования нововведений. В дальнейшем такая тенденция сохранялась: нововведения сначала вводились на Дону, и затем - в Черномории.
Александр I, отменив неудачное положение 1801 года, ввел более мягкую форму управления, впрочем, так же оказавшуюся не совсем удачной, однако основной принцип - постепенное ограничение войскового самоуправления - остался и в новом законоположении. Осталась практика назначения атамана в войско непосредственно императором, и осталась должность прокурора для надзора за порядком в войске.
Следует отметить, что процесс ограничения пределов власти войсковых судебных органов шел настолько быстро, что всего за десять лет, т.е. с 1801 по 1810 год достиг своего апогея, оказывая парализующий эффект
на административную и судебную систему войска. От практически полного невмешательства во внутривойсковые дела центральная власть пришла к полному контролю над деятельностью Войсковой канцелярии даже в мелочах. Такие крайности не имели положительного эффекта, но являлись свидетельством практических поисков правительством приемлемой для обеих сторон модели взаимоотношения с войском.
Характерные для рассматриваемого периода тенденции взаимоотношений Черноморского казачьего войска с центральной властью проявлялись и в дальнейшем. Вне зависимости от форм изменений, предлагаемых центральной властью, основная идея их на протяжении всего столетия оставалась прежней - такой, какой она наиболее ярко проявилась именно в начале XIX века.
