CC BY
24
N
Ol
Z
0) о о сч
о о о
Q. С[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о
ш у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
ü S I
н
о ф
со
Таким образом, это положение закона противоречит Указу Президента «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов РФ» № 1500 от 28.12.2001г. (в ред. от 16.03.2007.) и утвержденному этим Указом Положению о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации. Согласно упомянутому Положению помилование осуществляется только на основании ходатайства осужденного или лица, отбывшего назначенное судом наказание
и имеющего неснятую судимость. В этом смысле следует согласиться с мнением А.С. Михлина о том, что Конституция Российской Федерации провозглашает право каждого на жизнь, однако ни один из законов не провозглашает обязанности жить20.
Полагаем, что вопросы, связанные с определением субъектов помилования, важны для дальнейшего совершенствования правовых норм, регламентирующих процесс применения этого особого правового института.
Литература и примечания
1. Синцова ТА. Амнистия и помилование в советском государственном праве // Правоведение. 1969. № 6. С. 119.
2. //Закон. 2002. №4. С. 128-135.
3. Марогулова И.Л. Амнистия и помилование в российском законодательстве. М. 1998. С. 107.
4. Марченко М.Н. Теория государства и права. М.: Проспект, 2002. С. 591.
5. Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. Киев, 1906. С. 134.
6. Рассказов Л.П. Теория государства и права. М., 2008. С. 344.
7. //Закон. 2002. №4. С. 128-135.
8. Указ Президента Российской Федерации №1500 от 28.12.2001. «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов РФ» (с изм. и доп.) // СЗ РФ 2001., № 53 (ч.2), Ст. 5149; СЗ РФ 2007., № 12, Ст. 1376.
9. Из 12843 помилованных 9 790 человек отбывали наказание за тяжкие и особо тяжкие преступления. В том числе: убийство — 2 689 человек; причинение тяжкого вреда здоровью 2 188 человек; разбой — 1 834 человека; грабеж — 709 человек; получение взятки — 20 человек; похищение человека — 18 человек; бандитизм — 14 человек // Российская газета. 2002. 30 апреля.
10. Марогулова И.Л. Законодательное регулирование амнистии и помилования: (Генезис, сущность, теория, правоприменение): Автореф. дис. д.ю.н. / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. — М., 1999. С. 40.
11. Цит. по: Михлин А.С. Высшая мера наказания. История, современность, будущее. М. 2000. С. 110.
12. Волкова Т. Пожизненная альтернатива: уместна ли гуманность? // Уголовное право. 2003. №3. С. 19.
13. Это касается тех стран, где смертная казнь применяется.
14. Милюков С.Ф. Обращение с преступником // Современные проблемы и стратегия борьбы с преступностью. Сборник. СПб., 2005. С. 577.
15. Сафаров Н. Европейская Конвенция об экстрадиции: комментарий к статье 11 — «Смертная казнь» // Уголовное право. 2003. №3. С. 121.
16. Time on death row. URL: [Электронный ресурс]: http://www.deathpenaltyinfo.org/time-death-row. Дата обращения: 21.10.2008.
17. Григорий Пасько готов быть помилован, но не готов просить о помиловании. URL: [Электронный ресурс]: http://www. lenta.ru/russia/2002/01/22/pasko/. Дата обращения: 13.10.2008 г.
18. Указом Президента Российской Федерации № 1500 от 28.12.2001. «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов РФ» Комиссия по вопросам помилования при Президенте Российской Федерации была упразднена // СЗ РФ 31.12.2001., №53 (ч.2), Ст.5149; СЗ РФ 19.03.2007. №12, Ст.1376.
19. Указ Президента Российской Федерации №1500 от 28.12.2001 г. «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов РФ» в ред. от 16.03.2007. // СЗ РФ 31.12.01., № 53 (ч.2), Ст.5149; СЗ РФ 19.03.2007. №12, Ст.1376.
20. Михлин А.С. Высшая мера наказания. История, современность, будущее. М. 2000. С. 111.
Особенности правового регулирования
современной партийной системы России
Курочкин А.В.
The peculiarities of legal regulation of modern party system of Russia are considered in this article.
Одним из основных элементов современной конституционно-правовой и политической системы России является Закон о политических партиях 2001 г. Закон
вписывается в систему законодательных инициатив, направленных на серьезное изменение политической системы, включая новую трактовку российского федера-
Кандидат юридических наук.
лизма и парламентаризма, модели разделения властей, функционирования судебных и административных институтов государства. В то же время данная инициатива носит превентивный характер, обеспечивая позиции формирующейся партии власти в перспективе предстоящих парламентских выборов и принятия ряда важнейших кодексов.
Этим объясняется ряд особенностей принятия закона. Прежде всего — чрезвычайная скорость, нетипичная для российского законодательного процесса. Он был принят Государственной думой 21 июня и одобрен Советом Федерации уже 29 июня 2001 г., а 11 июля 2001 г. подписан Президентом. Далее — недостаточное внимание к формально-юридической стороне дела, обусловившее противоречия нового закона действующему законодательству. В ходе парламентских дебатов по законопроекту констатировался целый ряд его несоответствий Конституции, в частности нормы о запрете региональных партий, принципам федерализма (ст. 30, 71 и 72 Конституции), положению о равенстве общественных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13 Конституции), нормам о праве на свободу выбора политического объединения (ч. 2 ст. 30), ряду положений действующих федеральных законов «Об общественных объединениях», «О прокуратуре», «О средствах массовой информации», некоторым нормам гражданского, налогового и трудового законодательства. Это не помешало, однако, Совету Федерации одобрить Закон «О политических партиях» практически без дискуссии, причем подавляющим большинством голосов. Наконец, существенной особенностью принятия федерального закона о партиях стало отсутствие адекватного его значимости широкого общественного обсуждения и априорное отстранение важнейших аргументов критиков, представленных также в альтернативных проектах, как не соответствующих «концепции закона», которая в свою очередь рассматривалась оппонентами как чрезвычайно проблематичная с конституционной точки зрения.
Казалось бы, прохождение закона в Совете Федерации, должно было встретить серьезные препятствия, поскольку ключевые положения его концепции объективно противоречили интересам состава верхней палаты и уже подвергались критике в предшествующее время. Они были выявлены в ходе обсуждения закона
(и трех альтернативных проектов) в Государственной думе, стенограмма соответствующих заседаний которой была направлена в Совет Федерации вместе с утвержденным проектом закона.
Во-первых, речь шла о противоречии конституционным принципам российского федерализма идеи монополии федерального центра на создание и законодательное регулирование деятельности политических партий. Законодательное ограничение участников политического процесса исключительно федеральными партиями (точнее, признанных таковыми Министерством юстиции) рассматривалось оппонентами закона как противоречащее Конституции, лучшим западным образцам и неэффективное в большом федеративном государстве. Политические макроструктуры общефедерального значения, согласно логике оппонентов закона, неспособны выразить многообразие интересов различных субъектов Федерации. Принятый в интересах преодоления децентрализации, закон, по сути, блокирует участие регионов в политическом процессе, не оставляя за ними права корректировки партийного строительства региональными законами. Кроме того, как в думе, так и в Совете Федерации выражалось несогласие с запретом организации политических партий по национальному, религиозному и профессиональному принципам. В то время как закон не допускает создания партий по принципам расовой, национальной, религиозной принадлежности, статья 19 Конституции запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам расовой, национальной и религиозной принадлежности.
Во-вторых, закон предусматривает ликвидацию региональных партий, являвшихся до настоящего времени опорой губернаторов в местных региональных законодательных собраниях. Запрет региональных партий интерпретировался как противоречащий положениям Конституции (ст.ст. 30, 71 и 72), однако для членов Совета Федерации это может иметь и практические последствия. Введение закона в действие означает обращение в политическое небытие сложившихся региональных партийных элит, поскольку для участия в выборах и осуществления представительства в парламентах различных уровней им необходимо по новому закону войти в состав более крупных партий и фактически раствориться в политических
N
О!
О) О О
сч
о о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
N
Ol
Z
0) о о сч
о о о
Q. С[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
ü S I
н
о ф
со
макроструктурах федерального уровня. Самостоятельной стороной этой проблемы стал вопрос о собственности политических партий — возможности сохранения за региональными партийными структурами права собственности на их имущество, однако и здесь приоритет был отдан концепции партии как единого юридического лица (то есть единого собственника партийного имущества всех подразделений). В ходе парламентских слушаний и думских дебатов выдвигался ряд компромиссных предложений, направленных на сохранение региональных и межрегиональных политических партий (например, в виде коллективных или ассоциированных членов), что практикуется в некоторых федеративных государствах, однако эти предложения были отвергнуты думским большинством.
В-третьих, серьезные возражения в обеих палатах парламента вызывал принцип государственного финансирования политических партий1 («бессмысленный и вредный», по мнению оппонентов). Этот принцип присутствует в законодательстве о партиях ряда других стран, однако в специфических российских условиях он может, полагали они, превратиться в инструмент давления государства на партии. В любом случае данный принцип закрепляет, вопреки конституционному принципу равенства общественных объединений перед законом, зафиксированному в части 4 статьи 13 Конституции, фактическое неравенство партий, сложившееся в результате выборов, сохраняя преимущество тех из них, которые получили большинство (имелась в виду прежде всего партия власти). Не был прояснен, в частности, волновавший депутатов вопрос об обеспечении равного доступа различных партий к средствам массовой информации. Раскол мнений по вопросам финансирования партий определил остроту споров о целесообразности, объемах, способах реализации государственного финансирования, а также порядке и методах осуществления пожертвований от граждан в партийную кассу и формах контроля над ними (для удобства контроля был отвергнут, в частности, принцип анонимности).
В-четвертых, спорной признавалась тенденция закона к установлению системы государственного контроля и надзора за политическими партиями. Критике подвергалась громоздкая система регистрации политических партий, а также бю-
рократического контроля над ними. Закон предоставляет властям широкие полномочия в этой области, выражающиеся в системе предупреждений, возможности приостановления деятельности и даже ликвидации партий по чисто формальным основаниям. По данному закону основаниями отказа в регистрации и ликвидации могут стать уменьшение численности партии (менее 10 тысяч членов); отсутствие структурных организаций партии в половине субъектов Федерации (численностью не менее 100 человек, а в остальных субъектах не менее 50 человек); неучастие в выборах, которое вполне может выражать принципиальную установку партии. Возможны и другие основания, например нарушение нормы представительства от регионов на учредительном съезде партии, отказ от предоставления сведений или даже неправильное оформление документов. Как отмечалось в ходе дебатов, эти административные барьеры не смогла бы преодолеть ни одна демократическая партия эпохи перестройки. Основными институтами надзора первоначально выступали в проекте закона прокуратура (надзор за партией в качестве юридического лица) и Министерство юстиции (за исполнением устава). По настоянию оппонентов надзор прокуратуры, граничащий, по мнению депутатов, с «политической цензурой», был отменен.
В-пятых, закон содержит жесткую концепцию политической партии, которая состоит из индивидуальных членов, не имеющих права быть членами другой партии (п.6 ст. 23). Отмечалось, в частности, что вопрос об одновременном членстве в двух партиях не должен предписываться законом, а являться делом самой партии (ее устава). Попытка противопоставить этой формуле («членства») концепцию «участия», предполагающего менее жесткую структуру партии, была однозначно отвергнута. Не получила поддержки и формула о коллективном членстве, проводившая в завуалированной форме идею сохранения de facto сложившихся политических партий как центрального, так и регионального уровня в рамках более крупных политических партий, возникающих de jure согласно новому закону. Соответственно, избирательные блоки возможны теперь лишь между партиями или между партиями и общественными организациями, но непременно под руководством партий, что, безу-
словно, ограничивает проявление общественной инициативы и нарушает принцип равенства общественных объединений перед законом. Таким образом, общественные организации, которых насчитывается около 3 тысяч, встраиваются (помимо своей воли) в систему регулируемой демократии, а их деятельность направляется и канализируется в единое партийно-политическое русло. Общественным организациям, впрочем, предоставлена формальная возможность стать партиями, но ясно, что они вряд ли способны воспользоваться ей за отведенное законом время.
Суммируя конфликтные параметры и характер обсуждения законопроекта, некоторые аналитики в момент голосования по нему в верхней палате не исключали отклонения закона с последующим созданием согласительной комиссии из депутатов Государственной думы и членов Совета Федерации для внесения достаточно радикальных поправок. Реализация данной перспективы означала бы проявление определенного несогласия с данным принципиальным актом со стороны законодательной власти, а в дальнейшем могла бы поставить под сомнение всю правительственную программу ограничения федерализма и централизации власти. На практике принятие закона выглядело совершенно иначе. Вопреки делавшимся прогнозам, члены верхней палаты без серьезных дискуссий выразили практически единогласную поддержку закону о политических партиях (110 голосов), представленному председателем ЦИК, дав при этом ему высокую оценку.
Декларируемой целью закона является рационализация и упорядочение стихийно сложившейся в переходный период партийной системы России, средством же ее достижения выступает унификация и централизация партийного строительства, усиление государственно-правового регулирования этого процесса. Задавая априорно жесткие рамки партийной системы, закон, во-первых, резко ограничивает политическое пространство формирования представительных учреждений, во-вторых, вводит новую конфигурацию
партий и, в-третьих, обеспечивает преимущественное положение для формирующейся правительственной партии.
Инициаторы анализируемого закона видят основу партийной системы в сильной партии власти, которая, подобно солнцу, заставляет вращаться вокруг себя ряд других планет разного масштаба (умеренно оппозиционных «системных» партий), неспособных, однако, преодолеть силу его тяготения.
Данная конструкция предполагает известное лавирование власти между правыми и левыми с опорой на партию центра. В идеале эта модель сводится к трех-партийной системе (на практике она может быть представлена и пятью действующими партиями, способными преодолеть ограничительные нормы закона), которая призвана обеспечить стабильность и преемственность власти на длительное время.
Закон способствует стабилизации политического процесса и направлен на консолидацию центристских и прагматических сил всех партий безотносительно к их традиционным идеологиям. Известно, что ту же цель преследовало введение в ряде государств послевоенной Европы (особенно во Франции периода создания Пятой республики) системы так называемого рационализированного парламентаризма, где она способствовала ограничению всевластия парламента, преодолению «режима партий» и правительственной нестабильности, ослаблению позиций левых. Не следует забывать, однако, что там данная конструкция была реализована как корректировка существовавшего длительное время абсолютного парламентского верховенства (режима ассамблеи), функционирующей системы разделения властей и действующей многопартийной системы.
Реализация этой стратегии в условиях растущей политической апатии общества может означать ограничение роли парламента и политических партий в принятии решений, последовательное делегирование ответственности от регионов к центру, от рядовых членов партии к партийным президиумам и фракциям, от законодательной власти — к исполнительной.
Литература и примечания
1. Ст.33 ФЗ РФ «О политических партиях» // Собрание законодательства РФ 16.07.2001. № 29, Ст. 2950.
N о1
О) О О СЧ
О
о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
